社區(qū)防災減災機制與應急能力建設研究

劉妍

摘? ?要： 社區(qū)作為社會治理的基本單元，其防災減災及應急能力影響著應急體系建設工作。陜西省社區(qū)防災減災工作存在工作長效機制未確立、風險評估工作缺乏專業(yè)性、居民參與度不高等問題，社區(qū)防災減災機制與應急能力建設必須以“示范社區(qū)創(chuàng)建工作”為引領，“多元參與”為主導，長效激勵機制為著眼點，夯實基層應急能力，從而達到完善社會整體應急體系和應急能力提升的目標。

關鍵詞： 社區(qū); 防災減災; 應急能力

中圖分類號：? ?D63? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：? A? ? ? ? ? ? ?DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2021.01.005

Abstract：As the basic unit of social governance， communitys ability of disaster prevention and reduction and emergency affects and even restricts the construction of emergency system. There are some problems in community disaster prevention and reduction in Shaanxi Province， such as the long-term mechanism has not been established; the risk assessment is lack of professionalism， and the residents participation is low. The path of community disaster prevention and reduction mechanism and emergency capacity building must be guided by the “model community building work”， centered on the “multiple participation”， and focused on the long-term incentive mechanism. Only in this way can the grass-roots emergency capacity be consolidated， so as to achieve the goal of improving the overall social emergency system and emergency capacity.

Key words： community; disaster prevention and reduction; emergency ability

社區(qū)是社會治理的基本單元，是應急管理體系建設的最前線。“重心下移”“建設防災能力強的社區(qū)”已成為全球共識[1]。2007以來，國家減災委、民政部以提升基層社區(qū)的綜合減災能力建設為重點，組織開展了全國綜合減災示范社區(qū)創(chuàng)建活動[2]。截止2017年底，全國綜合減災示范社區(qū)總量突破11000個[3]。截至2018年底，陜西省創(chuàng)建國家級綜合減災示范社區(qū)293個、省級綜合減災示范社區(qū)331個。然而，從陜西省約20000個社區(qū)的總量來看，創(chuàng)建工作所期望達到的“以點帶面”效果，遠未顯現(xiàn)。陜西省社區(qū)防災減災和應急能力現(xiàn)狀如何？短板在哪里？如何推進社區(qū)防災減災與應急能力建設工作？未來應從哪些方面入手？針對這些問題，筆者對陜西省社區(qū)防災減災工作進行調(diào)查研究，探析社區(qū)防災減災工作現(xiàn)狀，并據(jù)此進一步探尋社區(qū)防災減災與應急能力建設路徑，為應急體系建設的全面推進提供現(xiàn)實依據(jù)與理論指導。

一、研究設計

筆者結合文獻資料、預調(diào)查結果和民政部《全國綜合減災示范社區(qū)創(chuàng)建管理暫行辦法》（民發(fā)〔2018〕20號），設計了“社區(qū)防災減災及應急能力調(diào)查問卷"，問卷共分為六個維度，分別為"組織管理、風險評估、應急預案與演練、宣傳教育培訓、社區(qū)應急儲備、社會力量參與”，分別從不同方面反映社區(qū)防災減災及應急能力建設的現(xiàn)狀。

二、結果分析

為總結陜西省社區(qū)防災減災工作現(xiàn)狀，深入挖掘陜西省社區(qū)防災減災工作存在的問題，課題組對陜西省基層社區(qū)干部進行了問卷調(diào)查，此次調(diào)查共發(fā)放問卷123份，回收問卷116份，有效問卷116份，問卷有效率為94.3%。從區(qū)位分布看，參與調(diào)查的社區(qū)干部來自陜北（占比19%）、關中（占55.2%）及陜南（占25.9%），其中來自城市社區(qū)的占比39.1%，來自城鎮(zhèn)社區(qū)的占比45.7%，來自農(nóng)村社區(qū)的占比14.6%。從社區(qū)人數(shù)看，參與調(diào)查的社區(qū)干部所在社區(qū)的平均人口數(shù)為9270人，最大的社區(qū)人數(shù)為39800人，其中10000人以上的社區(qū)有32個。

（一）社區(qū)防災減災應急組織管理

社區(qū)防災減災應急組織管理是防災減災應急管理工作的基礎，是實現(xiàn)防災減災應急管理工作的載體。

1. 社區(qū)防災減災應急組織機構設置全面程度。從社區(qū)防災減災應急組織機構設置來看，防災減災應急組織機構設置較為齊全，職責劃分明確的社區(qū)不足半數(shù)，僅有11.9%的社區(qū)報告無應急組織機構。（見表1）

2. 社區(qū)防災減災相關規(guī)章制度建設情況。從社區(qū)防災減災相關規(guī)章制度建設來看，隱患排查制度、應急值守制度、科普宣教制度和信息報送制度在社區(qū)中的覆蓋率已分別達到71.40%、68.80%、58.00%和55.40%，其中隱患排查制度和應急值守制度達到70%左右，但績效評估制度只有9.80%，應急保障制度只有27.70%，應急預案編制制度、災害預警制度和應急演練制度的完善程度不到一半（分別為44.6%、43.8%和42.9%）。（見圖1）可見，社區(qū)防災減災相關規(guī)章制度建設仍不完善，沒有形成管理閉環(huán)。

3. 社區(qū)防災減災規(guī)章執(zhí)行情況。社區(qū)防災減災規(guī)章執(zhí)行情況良好，12.10%的被調(diào)查者認為所在社區(qū)制度執(zhí)行情況很好，44.80%的被調(diào)查者認為較好，35.30%的被調(diào)查者認為一般，認為較差占0.9%，另有7.80%的被調(diào)查者未作答或答案無效。

（二）社區(qū)風險評估

社區(qū)防災減災與應急能力建設工作的根本是風險管理，風險管理的目標是識別、分析、評價系統(tǒng)當中或者與某項行為相關的潛在危險的持續(xù)管理過程[4]。其中，風險識別是風險管理的起點，而風險評估是風險管理工作的基礎。從風險管理的角度講，管理者必須清楚社區(qū)內(nèi)的風險隱患種類、級別、危害程度、發(fā)生概率，才能對社區(qū)內(nèi)的風險做到有的放矢、科學管理。

1. 社區(qū)風險隱患種類。從社區(qū)的風險隱患情況來看， 火災、危房和交通事故是社區(qū)存在的最大隱患。除此之外，社區(qū)還存在如下安全隱患，依次是安全生產(chǎn)、煤氣中毒、治安、衛(wèi)生防疫、洪澇、寵物咬人、市政管網(wǎng)問題、地震、觸電和溺水等。（見圖2）

2. 社區(qū)風險隱患排查。社區(qū)風險隱患排查工作執(zhí)行情況良好，91.7%的被調(diào)查者反映所在社區(qū)做過風險隱患排查，僅有8.39%的被調(diào)查者反映所在社區(qū)未做過風險隱患排查。

3. 社區(qū)風險評估。風險評估能夠為各類災害的預報預警、防災減災、應急救援和恢復重建等工作提供決策依據(jù)，也能夠為編制防災減災規(guī)劃和應急預案等防災減災對策提供基本依據(jù)[5]。風險評估執(zhí)行情況一般，57.8%的被調(diào)查者回答所在社區(qū)沒有做過風險評估，28.4%的被調(diào)查者回答所在社區(qū)曾做過風險評估，另有13.8%的被調(diào)查者此題目未作答。

（三）社區(qū)應急預案及演練

1. 社區(qū)應急預案編制。應急預案是為控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的嚴重社會危害、規(guī)范突發(fā)事件應對活動而預先制定的方案[6]。應急預案編制是社區(qū)防災減災機制的重要組成部分，筆者通過調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，社區(qū)普遍重視針對防汛和火災等常見災害應急預案的編制，而針對地震、滑坡、疫情、環(huán)境、停水、停電、涉外等應急預案所占比重較低，針對涉外的應急預案僅占1.9%。（見圖3）

2. 社區(qū)應急預案的可操作性。應急預案的可操作性直接影響防災減災的成效，43.97%的被調(diào)查者認為其所在社區(qū)的應急預案可操作性較好，4.31%的被調(diào)查者回答非常好，37.93%的被調(diào)查者回答一般，有3.45%的被調(diào)查者回答較差，還有10.34%的被調(diào)查者此題目未作答。

3. 社區(qū)應急演練。根據(jù)《國務院突發(fā)事件應急演練指南》，演練的目的包括：檢驗預案、完善準備、鍛煉隊伍、磨合機制、科普宣教。近年來，社區(qū)不斷推進應急演練工作，67.6%的被調(diào)查者回答近三年所在社區(qū)做過火災應急演練，54.3%的被調(diào)查者回答所在社區(qū)做過防汛應急演練。而其他災種應急演練所占比重均低于35%，有的甚至是個位數(shù)。（見圖4）

4. 社區(qū)應急演練居民參與度。社區(qū)應急演練可以促使社區(qū)居民熟悉應急預案，提高應急處置能力。所以，應急演練居民參與度一定程度上決定了社區(qū)應急處置能力水平。結果顯示社區(qū)應急演練居民參與度并不理想，43.1%的被調(diào)查者回答所在社區(qū)的居民參與應急演練情況一般，6%的被調(diào)查者回答較差;有37.1%的被調(diào)查者回答較好，6%的被調(diào)查者回答非常好，另有7.8%的被調(diào)查者此題目未作答。

5. 社區(qū)應急演練效果評估。應急演練效果評估是應急演練工作的重要環(huán)節(jié)，旨在總結演練的結果和改進應急預案乃至應急管理工作。從應急演練效果評估來看，50%的被調(diào)查者回答所在社區(qū)沒有演練效果評估，有40.5%的被調(diào)查者回答有進行效果評估.另有9.5%的被調(diào)查者此題目未作答。

（四）社區(qū)防災減災宣傳教育與培訓

宣教教育培訓工作是提升防災減災與應急能力的有效手段，同時也是應急管理工作中的重要組成部分。近年來，社區(qū)開展了形式多樣的防災減災和應急管理相關宣傳教育和培訓工作，取得了良好的效果，同時也暴露出一些問題。

1. 社區(qū)干部參加過的應急培訓類型較為集中。從社區(qū)干部參加過的應急培訓類型來看，77.59%的被調(diào)查者回答所在社區(qū)的干部參加過消防相關培訓，61.21%的被調(diào)查者回答所在社區(qū)的干部參加過防災減災相關培訓，57.76%的被調(diào)查者回答所在社區(qū)的干部參加過自救互救相關培訓，另有2.59%的被調(diào)查者回答參加過防洪相關培訓，有6%的被調(diào)查者此題目未作答。（見圖5）可見，消防相關培訓的覆蓋面最廣（約占77.8%），防災減災相關培訓次之（約占61.21%）。

2. 社區(qū)防災減災應急培訓效果較好。從培訓效果來看，50.9%的被調(diào)查者回答曾參加過的應急培訓效果較好，28.4%的被調(diào)查者回答培訓效果一般，12.9%的被調(diào)查者回答培訓效果非常好，另有2.6%的被調(diào)查者認為沒有效果，還有5.2%的被調(diào)查者此題目未作答。

3. 社區(qū)防災減災應急科普宣教。各個社區(qū)在防災減災科普宣教活動的開展方面存在較大差異，有的社區(qū)三年內(nèi)未曾開展過相關活動，但也有社區(qū)開展的活動次數(shù)有20次之多，平均為4.16次，中位數(shù)是3。（見圖6）社區(qū)科普宣教活動形式多為發(fā)放宣傳資料、制作宣傳欄、專題講座、應急演練等。

4. 社區(qū)防災減災應急培訓建議。本次調(diào)查設置了開放式問題：在提升防災減災救災能力培訓方面，你有哪些需求？被調(diào)查者的回答中，強調(diào)最多的是專業(yè)人員的專業(yè)培訓、指導，特別是有多位干部提到需要實地指導。可見，在社區(qū)防災減災應急培訓工作中，如何提升培訓的專業(yè)性、針對性是下一階段工作需要著重思考的問題。

（五）社區(qū)應急儲備

1. 社區(qū)應急通訊設備。應急通訊在突發(fā)事件發(fā)生時尤為重要，它決定了決策者能否獲得及時、準確的信息，直接影響應急決策乃至搶險救援行動效果。從社區(qū)應急通訊設備來看，80%的被調(diào)查者回答所在社區(qū)有喇叭，20.7%的被調(diào)查者回答所在社區(qū)有對講機，還有一些被調(diào)查者回答通知一般使用微信群、電話、銅鑼、報警器等。可見，應急喇叭的普及率較高，但是無線通信設備仍然緊缺。

2. 社區(qū)干部在手機通訊中斷下的應急通訊方式。在手機通訊中斷的情況下，43.10%的被調(diào)查者回答無法與上級取得聯(lián)系，有49.14%（57人）的被調(diào)查者回答能夠與上級取得聯(lián)系，另有7.76%的被調(diào)查者此題目未作答。但在回答與上級取得聯(lián)系的方式中，有57.89%的被調(diào)查者（33人）未作答，有21.05%的被調(diào)查者（12人）回答通過到家里或者到單位找到本人，有7.02%的被調(diào)查者（4人）回答通過人員傳達，有5.26%的被調(diào)查者（3人）通過固定電話，3.51%的被調(diào)查者（2人）通過對講機，分別有1人通過北斗手機、喇叭和到具體地點集合的方式進行聯(lián)系。

3. 社區(qū)應急物資儲備。應急物資儲備是防災減災應急管理工作的有力支撐。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在社區(qū)應急物資儲備方面，鐵鍬、滅火器、照明工具儲備率高，但生活物資、應急藥品和擔架等儲備率低。（見圖7）

（六）社區(qū)防災減災社會力量參與

《國務院關于推進防災減災救災體制機制改革的意見》中強調(diào)：“健全社會力量參與機制。堅持鼓勵支持、引導規(guī)范、效率優(yōu)先、自愿自助原則，研究制定和完善社會力量參與防災減災救災的相關政策法規(guī)、行業(yè)標準、行為準則，搭建社會組織、志愿者等社會力量參與的協(xié)調(diào)服務平臺和信息導向平臺。”近年來，在社區(qū)防災減災工作中，社會力量成為重要參與方，發(fā)揮了一定作用。

1. 社區(qū)防災減災志愿者隊伍建設。社區(qū)防災減災志愿者隊伍建設情況良好，61.21%的被調(diào)查者回答所在社區(qū)有防災減災志愿者隊伍，31.03%的被調(diào)查者回答沒有，另有7.76%的被調(diào)查者此題目未作答。

2. 社區(qū)與應急救援隊伍聯(lián)系情況。社區(qū)防災與應急救援隊伍聯(lián)系不密切，49.14%的被調(diào)查者回答所在社區(qū)未與應急救援隊伍聯(lián)系過，41.38%的被調(diào)查者回答聯(lián)系過，另有9.48%的被調(diào)查者此題目未作答。

三、結論與討論

綜上所述，陜西省社區(qū)防災減災機制與應急能力建設情況呈現(xiàn)出如下特點。

（一）制度體系不健全，長效機制未形成

調(diào)查結果顯示，社區(qū)的防災減災機制與應急能力建設仍處于初級階段，社區(qū)防災減災相關規(guī)章制度體系不健全、制度執(zhí)行情況不理想、應急組織機構設置不足等成為制約社區(qū)防災減災的重要因素。從當前我國社區(qū)工作的基本情況看，社區(qū)仍然是政府行政機構的下延，擔負著基層政府的諸多行政職能[7]。社區(qū)工作人員承擔了大量行政事務性工作，但其普遍缺乏防災減災及應急能力建設等方面的專業(yè)知識和能力。

目前，社區(qū)一般會在“5·12”等相關紀念日制作宣傳展板或在櫥窗中展示防災減災相關知識;部分社區(qū)防災減災工作僅僅依托“綜合減災示范社區(qū)”、“平安社區(qū)”等申報評選活動開展，是社區(qū)常規(guī)工作以外的“自選項目”。這導致防災減災工作經(jīng)常處于被動等待上級部門要求的狀態(tài);沒有要求時，除消防、防洪工作日常有序運轉外，科普宣教、隊伍建設等相關工作就不一定做了。所以，多數(shù)社區(qū)的防災減災工作仍處于碎片化狀態(tài)，除消防風險隱患排查、防汛值班、應急避難場所知曉率較好外，其他方面或弱或無，制度上沒有形成體系，工作上沒有形成長效機制。

（二）風險評估環(huán)節(jié)缺失，掣肘整個社區(qū)防災減災工作

調(diào)查結果顯示，社區(qū)干部對社區(qū)中存在的風險隱患有一定的認知，但是從應急預案編制和應急演練開展情況來看，多數(shù)社區(qū)只涉及火災和洪澇兩個災種，應急預案和應急演練覆蓋災種過于單一;應急預案與演練是否符合各個社區(qū)自身風險特點，進一步講是否涉及各個社區(qū)自身面臨的危害最大風險和發(fā)生概率最高風險，無從知曉。出現(xiàn)這種情況的根本原因是多數(shù)社區(qū)沒有經(jīng)過專業(yè)的風險評估，那么依據(jù)風險評估結果進行風險管理也就無從談起了。風險評估環(huán)節(jié)的缺失或者涉及的災種單一，導致應急預案編制和應急演練開展工作缺乏評估結果的指導，社區(qū)很可能沒有針對風險最大的災種進行預案編制和演練，存在將發(fā)生概率更高或者一旦發(fā)生損害巨大的災害排除在管理機制之外的風險，放任了這些種類災害發(fā)生的可能性，極大地降低了風險管理的科學性和針對性，也將嚴重影響社區(qū)防災減災工作的效果。除此之外，風險評估工作將直接影響應急預案中關于風險等級、應急響應條件等關鍵事項的確定，從而嚴重影響預案的可操作性，特別是難以對應急決策起到支持作用。

（三）居民參與度低，社會力量參與不足

調(diào)查結果顯示，應急演練居民參與情況并不理想，回答一般及較差的人數(shù)占到約一半。由于體制機制及歷史的原因，目前社區(qū)的居民參與社區(qū)事務的總體參與率較低，以退休人員為主，非政治性參與、被動或動員性參與為主[8]。六成社區(qū)有志愿者隊伍;但約有半數(shù)社區(qū)未與應急救援隊取得聯(lián)系。從結果來看，社區(qū)防災減災及應急能力建設的多元參與之路任重道遠。

（四）科普宣教社區(qū)間差異大，培訓效果總體滿意

公眾防災減災知識薄弱，自救互救能力不足一直是制約我國防災減災、應急能力建設的重要因素。從調(diào)查結果來看，社區(qū)間存在較大差異，三年內(nèi)開展防災減災科普宣教活動的次數(shù)從0到20不等，平均約為4次，也就是一年1.3次，這個頻率顯然與防災減災工作要求不相適應。

而社區(qū)干部對參加過的相關培訓效果較為滿意;在關于培訓需求的建議方面，結果顯示，社區(qū)干部認為培訓應在普及自救知識的同時，加強實地的專業(yè)指導。一直以來，社區(qū)普遍采用發(fā)放宣傳資料、制作主題櫥窗專欄等形式開展相關科普宣教活動，但效果并不明顯，特別是這種形式只能實現(xiàn)知識傳輸，無法形成技能習得。而防災減災及應急能力最終要體現(xiàn)在人們的行動及所采取的措施上。

（五）應急物資儲備單一、通訊體系脆弱

從應急預案編制和應急演練開展方面看，社區(qū)普遍對于火災和洪澇災害的防范是最好的，然而在具體的洪澇災害相關情境性題目中，卻出現(xiàn)了矛盾。關于社區(qū)防汛人員值班到崗、通知居民撤離、脆弱人群清單建立、脆弱人群清單幫扶人員安排這幾方面的情況，從作答情況來看，都比較好，但是在手機通訊中斷下的通訊這一題目的回答中，近半數(shù)的被調(diào)查者回答無法與上級取得聯(lián)系，在回答能夠與上級取得聯(lián)系的問卷中，又有半數(shù)以上的被調(diào)查者對“采用何種聯(lián)系方式”一題未作答;作答的人中通過到家里或到單位找到本人、人員傳達，固定電話三種聯(lián)系方式總計占到三分之一，這三種方式在真正發(fā)生洪澇、火災、地震災害時基本無效。也就是說，在回答能夠與上級取得聯(lián)系的被調(diào)查者中，只有4人（占全體被調(diào)查者的0.03%）采取了相對有效的方式：2人通過對講機，1人通過北斗手機，1人到具體地點集合。這一結果反映出，社區(qū)物資儲備單一，且科技水平不高，特別是作為應急處置中的基礎條件——通訊體系，仍然非常脆弱，難以通過真實災害情境的檢驗。這進一步暴露出社區(qū)覆蓋率極高的傳統(tǒng)災種的防災減災工作效果仍然令人擔憂。

四、提升社區(qū)防災減災與應急能力的對策建議

“多元參與社區(qū)防災減災工作”是落實十九屆四中全會精神，堅持和完善共建共治共享的社會治理制度的具體舉措，同時也是基于社區(qū)工作繁雜、防災減災工作專業(yè)性強等現(xiàn)實情況的必然選擇。以“創(chuàng)建工作”為引領、“共建共治共享框架下的多元參與”為主導必將成為社區(qū)防災減災與應急能力建設的突破口。

（一）以“創(chuàng)建工作”引領社區(qū)防災減災工作

1. 將社區(qū)在防災減災與應急能力建設工作中的職能定位為搭平臺、促合作。社區(qū)將防災減災與應急能力建設工作作為常態(tài)化工作的障礙是人力不足、專業(yè)技能缺乏。但是，如果轉變思路，這一難題就可能迎刃而解。社區(qū)內(nèi)形成長效的風險防控機制，工作、生活的環(huán)境更加安全，社區(qū)內(nèi)的企業(yè)、學校、社會組織及居民等各方都是受益者。將社區(qū)在防災減災與應急能力建設工作中的職能定位為搭平臺、促合作，社區(qū)工作人員并非防災減災與應急能力建設工作的實施者，而僅僅是組織者與監(jiān)督者。調(diào)動社區(qū)內(nèi)的企事業(yè)單位、學校、社會組織、社區(qū)居民等的積極性，搭建合作平臺，讓各方積極主動發(fā)揮自身優(yōu)勢，共同完成社區(qū)防災減災與應急能力建設工作，必將成為新的趨勢。

2. 強化社會監(jiān)督作保障，提升社區(qū)防災減災與應急能力。任何良好的管理機制的運行，都與強有力的監(jiān)督機制分不開。社區(qū)防災減災與應急能力建設工作，也是如此。社區(qū)應制定相應的社會監(jiān)督制度，讓社區(qū)內(nèi)企事業(yè)單位、廣大居民都參與進來，從營造社區(qū)安全環(huán)境的角度，形成良性工作氛圍。

（二）建立多元參與的長效激勵機制

中共中央十九屆四中全會通過了《關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，國家治理的基本特征之一就是治理主體多元化[9];而面向風險社會的公共管理所強調(diào)的除了全災種管理、全過程管理，還有就是多主體管理[10]。可見，多元參與是社區(qū)防災減災及應急能力建設工作的必然選擇。

從社區(qū)的資源和需求著眼，充分考慮各個利益相關方的需求和關注點，從而制定多元參與的長效激勵機制，既能破解社區(qū)工作負擔重的問題，又能整合專業(yè)資源提升社區(qū)防災減災工作水平。我國一些沿海發(fā)達省份在社區(qū)公共服務供給方面比較成熟的做法，是采用項目招標的形式引入社會組織提供相關服務。例如江蘇省張家港市的永聯(lián)村，采用購買社會組織服務的形式為社區(qū)居民提供公共服務，其社區(qū)經(jīng)濟投入主要來自當?shù)卮遛k集體經(jīng)濟。然而，陜西省與沿海發(fā)達省份相比，經(jīng)濟發(fā)展還比較落后，就現(xiàn)階段的條件而言，無論是財政上，還是企事業(yè)單位的財力上，都難以長期支持這種模式。因此，應了解參與各方的真實需求，因地制宜，做好調(diào)查研究、集思廣益，多從政策上找資源，為社區(qū)防災減災及應急能力建設工作做好頂層設計。比如在加大財政投入的基礎上，從企業(yè)稅費減免、養(yǎng)老積分、教育部門對社會實踐的要求等方面探尋社區(qū)防災減災及應急能力建設的長效機制。

（三）健全社區(qū)風險評估制度

1. 發(fā)揮高校、科研院所優(yōu)勢，助力社區(qū)風險評估工作。在國家和省級層面發(fā)揮院校、專業(yè)科研機構的專業(yè)優(yōu)勢，以“加強社區(qū)災害風險管理項目”為重點，制定社區(qū)風險評估工作標準和流程，形成操作手冊，并建設相應課程體系，定期為社區(qū)培訓災害風險管理的專業(yè)人才，幫助社區(qū)干部掌握完整系統(tǒng)的風險評估流程及操作，不斷提高社區(qū)主體人群對災害風險管理的認知和能力。同時，積極動員社會各方面專家參與和指導社區(qū)風險評估工作，在系統(tǒng)培訓的基礎上答疑解惑，完善社區(qū)“兩圖一預案”（兩圖：災害風險示意圖和疏散撤離圖，一預案：社區(qū)應急預案），夯實風險評估工作效果。

2. 保障社區(qū)風險隱患排查工作常態(tài)化、系統(tǒng)化。通過體制機制建設加知識技能輸入等方法，保障風險隱患排查工作常態(tài)化、系統(tǒng)化，最大限度降低隱患發(fā)展為危害的可能性。其中，重點開展三個方面排查：一是社區(qū)生產(chǎn)、生活等公共場所、企事業(yè)單位和危化品存儲地等情況;二是社區(qū)居民家庭成員、居住環(huán)境的具體情況;三是老、弱、病、殘、孕等弱勢群體以及外來人口的情況。

3. 提高風險評估居民參與度。社區(qū)要通過入戶走訪，開展座談等多種形式邀請居民參與風險評估全過程，以此工作為紐帶，幫助居民在參與過程中提高風險意識，關注并積極參與到防災減災工作中來。

4. 風險管理流程化。確保“以防為主”對排查出的風險隱患要進行分類分級，自上而下形成暢通的風險處置渠道，讓風險評估成果真正落地。借鑒南京等地先進實踐經(jīng)驗，采取信息化手段搭建風險管理多方參與平臺，將“隱患排查（發(fā)現(xiàn)）-隱患上報-風險分類-風險定級-隱患處置 ”流程化、規(guī)范化、制度化，切實保證風險及時排除，真正實現(xiàn)“關口前移”、“以防為主”。

（四）提高應急預案的針對性和可操作性

應急預案最初起源于安全生產(chǎn)的過程中，前提就是危險源辨別[11]。所以必須堅持應急預案的編寫以風險評估為前提和基礎。從基礎操作角度考慮，可以在全省范圍內(nèi)評選優(yōu)秀應急預案稍加修改作為范本在全省推廣。就如美國聯(lián)邦事務管理局編寫的《你準備好了嗎——公民應急準備指南》，已經(jīng)成為美國政府對社區(qū)居民進行災害教育的范本[12]。該指南為家庭提供了多災種防災備災應對災害的具體指導，是家庭應急預案編寫的“輔導手冊”，實踐性非常強。同時，在“綜合減災示范社區(qū)”創(chuàng)建評審環(huán)節(jié)，以應急演練作為評審環(huán)節(jié)，通過觀看社區(qū)應急演練、在演練中提出相關應急處置問題、制造突發(fā)狀況等，切實了解社區(qū)的應急準備情況、預案的可操作性及應急處置能力，并輔以查閱社區(qū)風險評估報告、應急預案等資料。采用這一形式進行評審，能夠更加全面、直觀地了解社區(qū)的防災減災工作，特別是重點突出防災減災工作“實戰(zhàn)性”，為社區(qū)防災減災工作把準方向、明確重點，同時兼顧這一工作的系統(tǒng)性、專業(yè)性和實效性。

（五）以能力建設為目標創(chuàng)新科普宣教工作形式

據(jù)統(tǒng)計， 在日本阪神大地震時，災害發(fā)生的第一時間依靠自救和互救生還的災民合計為 98%，而政府的“公救”非常有限， 只有 1.7%[1]。日本自此提出了“自己的生命自己保護”、“自己的城市和社區(qū)自己保護”的基本防災理念。而公民的災害意識淡薄、防災素養(yǎng)偏低[13]，一直是我國防災減災應急管理工作中的短板。

社區(qū)科普宣教工作應以能力建設為目標，不能滿足于科普宣教就是發(fā)發(fā)宣傳頁、聽聽講座，應強調(diào)體驗式的災害教育，使受教育者受到觸動，才能有動力積極學習相關知識技能。在提高防災減災意識的同時，可以引進專業(yè)救援隊突出實際操作能力，讓社區(qū)居民在熟悉防災減災的理念、掌握防災備災知識的同時，提高自救互救技能。遇到突發(fā)狀況，能夠科學自救施救，將生命財產(chǎn)損失降到最低。另外，加強社區(qū)間交流學習，不斷豐富科普宣教工作形式。

（六）加大投入提升社區(qū)應急儲備水平

加大對社區(qū)物資儲備管理工作的指導力度，科學合理地確定救災物資儲備品種和數(shù)量，完善社區(qū)物資儲備體系，提升社區(qū)救災物資保障能力。以實用性為標準向社區(qū)提供應急儲備基本清單，作為社區(qū)購置應急物資的參考。同時，加大投入力度，下發(fā)一定數(shù)量的應急物資，重點解決基礎薄弱社區(qū)的基本應急物資儲備問題。突發(fā)事件發(fā)生時，如果社區(qū)管理人員之間的通訊都無法保障，應急處置將無從談起。社區(qū)應急儲備中，作為所有應急處置措施的前提條件，通訊物資應該重點保障。

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[責任編輯、校對：黨? ?婷]