政府治理成本與公民滿意：內在聯系與成本控制

趙愛英 趙秀文 金峰

摘? ?要： 政府治理成本支出的高效化是政府治理的核心，也是公民滿意的必要條件，而公民滿意有利于政府治理成本的高效化，二者內在關系緊密。中國政府治理成本控制壓力加大，政府治理有效性與公民需求存在一定差距，而廣大人民對政府治理效能的期望不斷提高，政府必須要樹立善治理念，提高政府治理能力，遏制擴大治理成本的原始動機;樹立人民至上的服務觀念，科學決策和制定政策，遏制制度性成本;樹立質量觀念，不斷提高公共產品與服務的供給質量;樹立公平與共享理念，充分發揮公共財政調節機制，健全政府成本會計體系，增強人民的獲得感和滿意度，提高政府治理成本支出的有效性。

關鍵詞： 政府治理; 善治; 公民滿意

中圖分類號：? D63? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：? A? ? ? ? ? ? ?DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2021.01.001

Abstract： The efficiency of government governance cost expenditure is the core of government governance and the necessary condition of citizens satisfaction. Citizens satisfaction is conducive to the efficiency of government governance cost， and the two are closely related. There is a certain gap between the effectiveness of government governance and the needs of citizens. However， the expectation of the majority of the people for the efficiency of government governance is constantly increasing. The government must establish the concept of good governance， improve the governance capacity， curb the original motivation of expanding the cost of governance， establish the service concept of people first， make scientific decisions and policies， and curb the institutionalization cost; establish the quality concept， constantly improve the supply quality of public goods and services; establish the concept of fairness and sharing， give full play to the public financial regulation mechanism， improve the government cost accounting system， enhance peoples sense of gain and satisfaction， and improve the effectiveness of the government s cost expenditure.

Key words： government governance; good governance; citizens satisfaction

治理至少有六種，分別是：作為最小政府的治理、作為私營部門的治理、作為新公共管理的治理、作為善治的治理、作為社會神經系統（多主體）的治理和作為自組織網絡的治理等[1]。其中新公共管理治理模式提倡將企業家精神和成本、效益、質量、顧客滿意的策略引入政府治理中，運用企業管理的成功機制來改造傳統的官僚體系，以資源有效利用為核心，以市場競爭為實現手段，學習和模仿企業管理以便更好地為社會公眾提供服務[2]。俞可平認為治理作為一種公共管理活動和過程，是治理主體運用公共權威，維持公共秩序，最大限度地增進公共利益以滿足公共的需要，治理的核心要素包括公共權威、管理規則、治理機制和治理方式等[3]。國家治理主要是通過國家行政體系為代表的治權體系來實現的，政府治理即國家治權的運行，是國家治理的具體實施和行政實現[4]。在治權體系中，政府無疑具有壓倒一切的重要性，任何其他權力主體均不足以與政府相提并論[5]，是國家治理的主要角色，中國的改革是以政府治理為重點內容的[6]，國家治理的現代化關鍵在于政府治理現代化。

在衡量政府治理現代化的高效化、民主化、制度化、法制化和協調化等目標中，高效化是政府治理的核心目標，是政府治理效率最大化的要求，內在本質就是單位成本的治理活動成效最大化。從公共財政角度看，為實現政府治理的高效性，就得增加政府治理的履職成本，降低政府自身運行成本[7]，以及與政府治理相關的機會成本、風險成本等隱性成本等。無論是哪一種社會政治體制下，無論哪個階級施行統治，無論誰上臺執政，都希望有更高的行政效率，更低的行政成本，更好的公共服務，更多的公民支持[6]。與公民滿意的政府治理成本控制的引入不僅會提高我國政府的效能意識和服務意識，更為重要的是有利于深化政府改革，構建依法行政的政府治理體系，控制治理成本，防范治理的無效，實現人民對美好生活的愿望，讓人民滿意，使中國政府成為以適度治理成本運轉的高效政府。

一、政府治理成本與公民滿意的內在聯系

政府治理的高效化是以政府治理成本為代價，公共利益最大化的過程，最終達到治理的最佳效果，實現善治。所以，體現人民滿意價值取向的政府治理不能不計成本，否則會適得其反。習總書記指出我們黨“始終代表最廣大人民根本利益，保證人民當家作主，體現人民共同一致意志，維護人民合法權益，是我國國家制度和國家治理體系的本質屬性，也是我國國家制度和國家治理體系有效運行、充滿活力的根本所在”，這樣的人民性決定了國家治理和政府治理現代化必須以最廣大人民利益為價值取向，體現了對公民（或人民、公眾、民眾）滿意度、獲得感和幸福感的高度重視，這和新公共管理理論體現出的“公民滿意”價值理念相吻合。由此可見，政府治理成本支出的高效性在于最廣大人民利益最大化，及其滿意感和幸福感的實現，是公民滿意的必要條件，而公民滿意有利于政府治理成本的高效化，二者具有顯著的內在關系。

（一）公民滿意是衡量政府治理成本高效性的基本指標

從中國社會制度看，讓最廣大人民群眾滿意首先是中國特色社會主義制度的內生性要求和根本宗旨，這種制度性特質體現在中國政府必須堅持公眾滿意這個當代公共管理的根本理念，建立公眾至上、能力本位和管理就是服務等新理念，實現公眾滿意這個宗旨[8]。為了更好履行“為人民服務”宗旨和讓人民滿意，我國政府從20世紀80年代初期開始，于1982、1988、1993、1998、2003、2008、2013、2018年已經進行八次政府改革和行政管理體制改革，基本構建了公共服務型政府，建立了以公民滿意為導向的人民群眾評判政府績效的新模式，引進顧客和顧客至上的機制，體現人民當家做主的社會主義政治本質[9]，在政府治理中推行橫向的公眾介入機制，推動政府治理方式的改革與創新[10]，提高政府治理效能。中國特色社會主義制度正是因為堅持人民主體地位，把不斷實現好、維護好、發展好人民群眾的根本利益作為價值追求，從而獲得了最廣大人民群眾的認可、擁護和支持[11]。

任何一種制度和治理方式，只有滿足廣大人民群眾生產和發展的需要，才能夠解決重大現實問題，契合廣大人民群眾的訴求，才得以真正形成其治理效能[12]。中國特色社會主義制度是我國國家和一切社會生活賴以運行的基礎，是政府治理的依據、尺度、手段和工具，而國家治理主要應在中國特色社會主義制度框架下運行，在運用中發生效力、產生效果，任何制度的長短優劣，歸根結底都要看治理的效果，制度是否優越和成熟，是否鞏固和完善，是否成型和先進，歸根到底，要由治理的成效來說話[13]，即是否契合人民群眾的祈求和人們是否滿意來說話?？梢?，中國特色社會主義制度是否完善、是否先進，必須要看國家治理，特別是政府治理的成效和人民的滿意度。如果讓最廣大人民群眾滿意是中國特色社會主義制度的內在要求和根本目標，那么人民滿意是國家治理尤其是政府治理最基本的出發點和歸宿點，不僅是衡量中國特色社會主義制度優越性的基本指標，也是衡量國家治理和政府治理成效和現代化水平最基本的指標和尺度。

中國政府是一個政治組織和宏觀經濟調控主體，是國家治理的主體和國有產權主體，是社會利益的總代表，在中國共產黨的領導下，基于國家行政體制和治權體系，以及黨和人民利益的一致性，行使公共權力和利用公共資源，供給公共產品和服務，維護公共利益，不僅要對市場競爭制度、對經濟運行機制、對國民分配和社會發展進程進行強有力的治理，而且還要代表全民對政府與企業之間、地區之間、城鄉之間、公有制經濟與非公有制經濟之間、按勞分配領域與非按勞分配領域之間等多種復雜的經濟社會關系進行調控，維護社會安定等，對國家、社會一系列對象和任務實行具體的管理、控制、調整和鞏固，進行政府治理，隨之產生相應的直接性和間接性政府治理成本，即政府治理過程中必然會有政府治理成本的支出，若政府治理最大限度實現了讓人民群眾滿意和幸福的這個根本目標，就是實現了政府治理成本的產出達到了最大化，實現了政府治理的高效化，政府治理就會達到理想的善治狀態?？梢?，人民滿意是衡量政府治理成效，或者政府治理成本高效性的基本指標。面對中國特色社會主義新時代人民需求的新期盼，各級政府樹立“人民滿意”的價值理念，將人民滿意度設置成為政府績效評價的終極目標，已成必然[14]76。而政府治理成本支出的高效性評價中導入人民滿意度指標不僅體現黨和政府執政為民的政治理念，體現政府治理的高效性，更重要的是和企業顧客一樣，只有人民能夠深切地感知政府績效，更具有可靠性和說服力。

（二）公民滿意有利于實現政府治理成本的高效性

消費者滿意度高低直接影響消費者購買行為和企業忠誠顧客的培養，直接決定了企業的生存與發展[15]。同樣，公眾選擇和消費公共產品服務的過程，就是體會感知公共福祉的過程，公民是能夠檢驗政府治理成本的產出是否有效的主體，社會公民是政府的服務對象，對政府的行為和服務有直接的實際感受和客觀現實的評價[16]99，其滿意度也同樣關系到政府的影響力與公信力、執政黨政權的穩定性以及社會穩定發展。公眾滿意度高，就會對政府表現出信任甚至忠誠，對政府行為與號召做出積極的回應和配合等。公民滿意的高低也決定了經濟資源、社會資源和政治資源等各種資源要素的流向，因為公民選擇公共產品和服務的過程，就是選擇獲得最大公民總價值或者滿意的投資、就業、生產生活的地方或地區，其實是選擇政府尤其是地方政府的過程。因此地方政府資源爭奪的一個有效方式就是不斷提高公民滿意度，而地區GDP增長和資源爭奪容易形成累積因果關系[17]，從而進一步擴大公民滿意的影響，這是一種良性循環。為了吸引商品與要素尤其是資本的流入，地方政府會競相減免稅費，降低公民成本，或者加強公共基礎建設，完善政府治理和服務等，提高公共服務總價值和公民滿意度，增強地方政府資源競爭力，進而可持續性實現政府治理成本支出的高效性。正如“利潤是對創造出滿意的顧客的回報”[18]一樣，現代政府治理成本支出的高效性、政權穩定和經濟社會和諧發展是對創造滿意公眾的回報，人民滿意也為中國制度建設提供“依靠人民”、“人民擁護”的動力基礎，有利于將中國制度優勢轉化為政府治理效能。

（三）政府治理成本的高效性是公民滿意的必要條件

公民滿意度取決于公眾對政府治理效能或者客觀績效的感知效果和公眾期望之比，二者比值越大，說明滿意度越高。政府治理成本越高效，政府行為產出了更有效的社會價值，公共資源配置更合理。公民的公共需求得到滿足，是公民滿意的基礎。公眾對政府治理效能的感知效果主要通過政府決策、行政事務、公共產品和服務的供給等治理行為體現出來的行政效率高低、服務態度好壞、社會公平公正、治理成本多少，以及呈現出來的管理理念和價值取向直接作用于公眾的心理感受，來自于公眾對政府服務的消費經歷和親身感受，以及學習認知評價和滿意與否的態度，公民滿意度與政府的公共服務實際績效具有較好的一致性[19]，而且在政府透明制度和治理環境下，政府良好的客觀績效對公眾滿意度有正向影響[16]111。公眾期望是公眾以公共需求程度為基礎，對過去和未來期望的政府行為信息的掌握基礎上產生的公民對政府服務的心理期望訴求，市民傾向和對服務質量的期望對滿意度產生重要影響[20]?？梢娏己玫恼卫沓杀局С龅目冃枪駶M意的必要條件和前提基礎。然而政府治理成本支出雖然具有高效性，如果不符合公民滿意的心理認知評價水平，或者達不到公民期望水平，公民依然不滿意。所以政府治理成本支出的高效性僅僅是公民滿意的必要條件，而不是充分條件。

（四）政府公權及其治理成本適度是公民滿意的基本保障

政府治理中可行使公共行政權和公共資源配置權力，其公共權力越大，提供公共產品的積極性越高，供給規模越大，增加治理成本負擔，可能會供給過量，造成過度消費，進而產生福利損失。而且很多公共產品是投資巨大、周期長的公共基礎設施，往往會出現成本缺口，政府會選擇負債提供公共服務，進而加大財政風險性，加重公民稅負，影響公民經濟活動的積極性。反之如果政府公權和可動用的公共資源很不足，不注重公平，而是效率，影響了政府基本公共服務能力和供給積極性，影響公民的公共利益及滿意感，公眾會有抱怨。所以，政府公權力和治理成本過高和過低都影響公民滿意和治理成效，只有合理適度才更有價值。

人民滿意是社會公共利益的綜合體現，滿足人民需求的公共產品與服務不僅復雜多樣，交叉重疊，而且不同類別的公民對公共產品需求不同。按照各種不同的公共產品對公民的重要性程度進行組合，政府治理成本率是政府治理成本總額與公共產品組合總量之比率?；谡卫沓杀镜霓D嫁性，站在公民的角度，該比率相當于組合公共產品的價格。按照供求理論，當政府治理成本率和組合公共產品規模達到供需均衡時，政府治理成本率最合理適度。偏離均衡會出現兩種情況：若高于均衡，屬于高成本運行的政府治理模式，公眾稅負高，影響公眾滿意度;若低于均衡，屬于低成本運行的政府治理模式，社會福利水平太低，社會不公平不公正問題突出，同樣影響公眾滿意度?？梢姡珯嗉捌渲卫沓杀具m度、均衡是實現公民滿意的基本保障，也是公共利益與政府利益達到協調的基礎。

二、公民滿意視域下的政府治理成本面臨的挑戰

黨的十八大以來，我們黨治國理政的體制機制不斷完善，逐步構建了符合中國特色的民主政治制度和法治體系，中國特色社會主義制度更加完善，國家治理體系和治理能力現代化水平明顯提升，人民滿意度、獲得感和幸福感不斷提升。在2020年抗擊新冠肺炎疫情中，中國治理體系和治理能力經受住了抗疫大考。在習近平總書記的親自指揮和部署下，各級政府從人民滿意和推進國家治理現代化的高度，以最短時間用最有效手段開展了疫情防控，更好發揮了政府“看得見的手”的治理作用，經濟社會很快步入正常有序發展軌道，率先實現了經濟正增長，不僅全國人民滿意，也舉世矚目。但是還需要各級政府尤其地方政府認真研究當前復雜的經濟社會環境下，政府治理中存在的差距與短板，按照習近平為核心的黨中央決策部署，以滿足人民日益增長的美好生活需要為目的，切實推進政府治理效能的不斷提升。

（一）政府治理成本規模面臨控制壓力的挑戰

2010年以來，中國已經建立了公共財政制度，預算內和制度內的政府運行成本有所控制，不考慮物價因素，政府運行成本占財政收入、財政支出、GDP的比例分別從2010年的11.26%、10.44%、2.35%下降到2015年的8.90%、7.70%、1.98%，但是2016年以后該比例又有所反彈，2016年和2019年該比例分別達到9.27%、7.89%、2.00%和10.87%、8.66%、2.09%。2015-2019年政府運行成本年遞增率11.16%，高于財政收入、財政支出和GDP的5.74%、7.95%和9.51%的年遞增率。從財政收支來看，2012年以來財政赤字不斷增加，2015年國家財政赤字為23608.54億元，占財政收入的15.50%;2019年國家財政赤字48491.79億元，占財政收入的25.47%。為防范財政危機，每年通過人大會議對地方政府核定債務限額，該數據雖有控制但依然較高。2019年末全國地方政府債務余額213072億元，控制在全國人大批準的限額（240774.3億元）之內，相當于地方財政收入101076.82億元的2.11倍，高于2018年的1.88倍，較大的收支壓力揭示了政府治理成本規模面臨一定控制壓力。

政府運行成本規模控制面臨一定壓力的另一個結果是減稅降費阻力加大，并得到中央的高度重視。2013年中共十八屆三中全會將“穩定稅負”寫入了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，2015年我國“實行減稅政策”，2016年“在減稅、降費、降低要素成本上加大工作力度”，2019年中央提出的“實施更大規模的減稅降費”，深化增值稅改革措施、降低社會保險費率、小微企業普惠性減稅、清理規范行政事業性收費和政府性基金、個人所得稅專項附加扣除政策等，進一步降低納稅人各類稅費負擔和制度性交易成本。2020年初以來，經濟下行壓力加大的基礎上，中國企業受到新冠肺炎疫情的嚴重影響，稅費負擔較重，融資難和融資貴，以及經營成本壓力大等問題更加凸顯，國家已經加大減稅降費的力度，并推出一系列降低電價、減免國有房產租金、強化金融支持等措施，收到了預期效果。另外，從稅法的角度看，增值稅作為第一大稅種，稅負分配使得中小企業實難受益，名義上的“稅收中性”效應難以完全體現[21]，而目前中小微民營企業、個體工商戶經營特別艱難，所以減稅降費更應該加大對中小微企業的優惠和政策支持，助力他們渡過難關。

（二）政府治理成本支出的有效性面臨公民美好生活需求的挑戰

黨的十八大以來，政府治理成本支出的有效性和人民滿意度不斷提高，但治理效率和社會公平公正度還存在短板、弱項，與人民美好生活新期盼存在一定差距，面臨公民需求的挑戰。

1.政府治理效率面臨公民美好生活需求的挑戰。拋開公民的期望，公民滿意度取決于政府治理效率的高低，包括行政效率、宏觀管理效率、制度與法治水平和反腐力度等。首先以政府行政成本占財政收入和GDP比例來衡量行政效率，近年來依然偏高，行政成本支出所發揮的效能與廣大人民美好生活需求存在差距。今年以新冠肺炎為代表的公共衛生安全問題更是加大了政府治理成本壓力，也揭示了地方政府應急性和預防性治理機制存在短板和不足，政府治理效率有待提升。其次從宏觀管理效率來看，改革開放40多年來的一系列國有企業改革，國企體現出來一定的規模經濟效益，產業集中度和國有資源利用效率有效提高，經濟管理效率不斷提升，但市場準入和營商環境需要進一步進行根本上的改善，才能有效解決民間投資獲利、產能過剩等問題，以及食品安全、公共衛生安全、環境污染、養老入托入學、倫理價值失范等社會問題，助力公共服務優質資源規模、質量水平和布局達到人民美好生活的期望。再次從制度化和法治化水平看，落后地區地方政府治理中傳統計劃經濟時代的治理思維依然存在，治理方式較為落后，未形成法治和制度化治理機制，不善于構建啟動社會自治機制，應對重大風險的機制、醫療衛生資源投入機制等體制機制還存在不完善的地方，一定程度上影響了政府治理效率實現帕累托改善。

2. 社會公平公正面臨公民美好生活需求的挑戰。如果公共資源的配置缺乏公平和合理的制度安排，則會引發社會公眾對政府行為主體的不滿[22]。中國已經成為第二大經濟體，但公共資源配置和公共服務供給在地區和城鄉間嚴重不平衡的問題較突出，公民最為關注的社會保障與就業支出占財政支出的比例長期偏低，該比例2010年為10.93%，2015和2019年分別為10.81%和12.28%，公民福利與公民需求存在一定差距。中國大多數公共物品由地方政府提供或者地方配套建設供應，由于地區經濟社會發展失衡，在中央政府對地方政府轉移支付后，全國各地區人均財政支出的差距不僅沒有呈現減小的趨勢，相反差距不斷拉大[23]，影響了地區公共產品供給的公平公正。

社會公平以經濟公平，尤其收入公平為基礎。2015-2018年中國基尼系數分別為：0.462、0.465、0.467、0474，屬貧富差距較大的范圍。國家統計局分析顯示2017年最富裕的“高收入組”收入增長幅度為9.1%;中等偏上、中等和中等偏下的收入增長率分別為7.7%、7.2%、7.1%，說明貧富差距的縮小存在一定難度，需要進一步加大財政再分配對財富不均衡的平滑作用。

收入公平只體現經濟公平的流量特質，反映存量特征的是財產公平，收入和財產可以用來消費，消費公平是最終的經濟公平。由于中國不同地區和城鄉之間發展不平衡，公民財產和公共消費存在較大差距。對于主要拉動內需的龐大的中低產階層而言，滿足基本需求的教育、住房的消費成本占到很多家庭收入一半以上，甚至是年輕家庭的全部，影響了居民整體需求，是推進經濟結構由投資型主導向消費型主導轉型中不可忽視的因素，所以政府要介入促進消費公平中，必須通過提供公共產品，擴大公共消費來改變消費差距，進而改變能力差距和改善社會公平[24]。

3.政府治理的有效性面臨公民期望不斷提高的挑戰。公眾對政府治理有效性期望分為規范期望和經驗期望，前者指公眾認為政府應該達到的績效水平，后者指公眾推測政府可能會達到的效能水平[14]63。當公民對政府治理有效性的期望低于感受到的政府績效時，便會產生正性的認知落差，滿意度升高，相反會出現負性的認知落差，滿意度降低[25]。中國是公有制為主體的行政國家，公民公共需求的滿足總是依賴和寄希望于政府，而公眾對政府的依賴越強，對政府的期望也越高[26]。伴隨著經濟社會快速發展和信息技術的普及，公民的社會認知技能和對政府治理成效的關注度不斷提高，會主動參與到公共決策和社會治理中，而不是被動等待政府去洞悉掌握和滿足公共需求，所以政府必須按照時代要求，應用先進的技術手段和方法回應公眾不斷提高的公共期望和期待。黨的十九大報告指出，新時代的社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，人民對于美好生活的需求不僅體現在更高的物質文化生活需求，而且在民主法治、公平公正、安全環保等各個方面的公共期望日益增長，這是新時代中國人民對美好生活和政府治理有效性的期望所在。公共需求需要持續提升水平才能使服務對象的滿意度提升，但是面臨中國經濟進入新常態，結構調整和發展放緩引致的邊際成果萎縮，導致公共服務績效的主客觀評價指標的提高出現瓶頸，客觀指標所揭示的服務水平，以及主觀指標所揭示的滿意度，都開始呈現乏力的態勢[27]，更需要政府部門強化與公民溝通，并引入社會自治機制，引導公民對公共需求和政府治理有效性的期望合理化。此外，政府必須對廣大群眾做出客觀承諾和宣傳政府行政目標，尤其在治理理念、決策、規制和倡議方面都要考慮人民利益和要求，并與之契合，給公民帶來良好而合理的期望，不至于使公民對政府治理效能期望有所偏離。所以誠信政府的建設的一個重要意義是要政府說實話辦實事，使公眾對政府的期望有一個合理的水平，有利于提高公眾的滿意度和獲得感。

三、基于公民滿意的政府治理成本控制

黨的十八屆五中全會首次提出了以人民為中心的發展思想，黨的十九大以“不忘初心，牢記使命”為主題，指出中國共產黨人的初心和使命，就是為中國人民謀幸福，為中華民族謀復興，彰顯“以人民為中心”的價值導向，始終以滿足人民對美好生活的向往為黨治國理政的奮斗目標，歸根結底就是讓全體人民滿意。為了實現黨的十九屆四中全會《決定》指出的推進國家治理體系和治理能力現代化的總目標和“三步走”的分階段目標，政府自身不斷加強維護社會秩序能力、社會整合能力、社會協調能力和公共危機治理能力等政府治理能力的同時，樹立人民滿意和善治理念，在實現治理的高效性上下功夫，構建滿足人民對美好生活新期待的現代化政府治理體系。

（一）樹立善治理念，提高政府治理效能，遏制擴大政府成本的原始動機

政府治理成本控制不單是成本規模的控制，重點在于規范政府行為，防范政府失靈，提高政府效能，遏制擴大政府治理成本的原始動機，并達到適度，將公民“稅負”轉化為國民幸福。為此，首先要樹立善治理念，深化政府改革，以改革促進政府治理效能的快速提升。適度合理的集權有利于提高政府治理效能，但是必須界定好政府治理職能界限，防范缺位、錯位、越位等三位問題和政府失靈，完善治理體制機制，規范政府行為。要打破不符合新時代經濟社會發展需要的，已經形成路徑依賴和固化的治理觀念、治理體制機制，以及政府管得過多過死的治理陋習等，把治理的重心轉到“為了人民”價值理念和依法治理的善治上，著眼于提高“管統籌調控”效能和完善治理體制機制，更好釋放市場主體的活力和動力，發揮好“看得見的手”的作用，結合財政政策、貨幣政策、產業政策、人才政策等手段，做好精準調控，調節供給與需求之間、傳統部門和新興部門之間、社會利益和個體利益之間的矛盾，推動經濟高質量發展[28]。其次要進一步改革完善政府績效管理制度，促進地方政府治理效能的提升。構建基于移動互聯網和基于公民滿意的績效評價體系，使得公民通過便捷的智能方式參與、監督、評價政府行政治理行為，配合法治監管，發揮對政府治理行為與治理成本的監督作用，促進政府效能的不斷提升，進而暢通公民與政府溝通渠道，扭轉政府與公民之間互動少的局面，讓公民對政府治理效能有切實合理的訴求與愿望。第三要配合政府治理職能界定，引入市場機制，完善共建共治共享的社會治理制度。尤其是公共服務項目，本著成本—效益理念，引導利用社會治理力量進行公共事務治理，構架“政府—市場—社會”間的分工模式和共同治理機制，由三方協同滿足公民的公共需求，明確責權、受益范圍和相應的成本分擔，以最小的成本，發揮政府和非政府主體的作用，合理劃分滿足社會公共需要的責權、受益范圍和相應的成本分擔，以最小的治理成本和最能發揮非政府主體積極性的方式滿足公共需求，使公眾滿意[29]。

（二）樹立人民至上理念，科學決策和制定方針政策，不斷完善經濟社會制度與法治體系，遏制制度性成本，促進社會公平

公民總是希望政府按公共利益和促進公平的要求來科學決策和辦事，但政府治理中會面臨很多復雜的不確定因素，以及有限信息和計算手段的制約，各種資源、技術和社會條件約束，可能會無法顧及長遠利益，也會忽視公民群眾特別是弱勢群體的意愿祈求，導致治理部門化和治理利益有失偏頗，治理結果很可能造成社會福利的凈損失，直接擴大制度性政府治理成本。所以首先要在公民至上的服務觀念引導下，以全體人民總利益為首要的決策目標，優化服務型政府治理手段，積極推行大數據云計算技術，達到有效占有信息資料和應用科學決策技術，提高決策的科學性，顯著降低政府治理成本中的各項交易成本[30]125;其次必須樹立“超前于需求”的決策原則，從而使社會資源要素在政府主導力量下，按照經濟社會長遠發展需求優化配置，建設百年項目、百年工程，防止公共產品供給的盲目性和滯后性，減免公共產品的重復建設造成巨大的沉沒成本、風險成本和機會成本。

科學制定行政政策是處理公共事務的主要行政手段，政府應當采用包括福利政策在內的一系列社會政策來解決收入分配不均帶來的社會不公平現象[24]。為解決和處理行政或公共事務問題，化解社會沖突與矛盾，各級政府從社會公平和公眾的公共性需求出發，制定環保、社保、教育、財政金融等政策，完善基本經濟社會制度。與此同時，按照十九屆四中全會《決定》中“加快形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，加快形成完善的黨內法規體系”的要求，不斷提升履職水平，按法規制度辦事，將決策與政策落到實處，盡力為人民營造公平的社會環境、優越的營商環境和美好的生活環境，杜絕各種歧視，充分釋放法規、政策和制度紅利，使公民從中增強公平感和獲得感，增強國家凝聚力和制度自信。而完善的政策和制度會對參與主體的行為產生硬約束，降低無效交易的概率及交易成本，進而有效降低制度性政府治理成本[30]124。

（三）樹立質量效益理念，提高公共產品與服務的供給質量，提高政府治理成本支出的有效性

公共產品和服務供給質量和水平越高，受益群體范圍和受益水平越高，越能照顧更多的弱勢群體，保障公民享受基本公共服務方面的底線平等，提高政府治理成本支出的社會績效，是公民滿意的基石?？梢越鉀Q收入分配不公平的行政手段或措施之一是發展公共服務，增加公眾福利，使各社會階層之間收入趨于“均等化”[31] ， 促進社會公平。

公共產品與服務供給水平與發展經濟相互關聯，經濟發展是前提，而公共產品與服務供給水平的提高有利于解決人民的后顧之憂，拉動需求，成為促進經濟增長的內生力量，是經濟發展的出發點和落腳點。當前中國經濟社會發展已經轉向高質量發展階段，必須樹立質量效率觀念，通過構建創新驅動、結構優化的高質量發展的經濟社會體系，保障公共產品供給質量和水平，并釋放出內需的經濟拉動效應。地方政府及公務人員更要樹立質量效率理念，在服務程序、態度、效益、質量等方面為公眾提供熱情、快捷和周到的高質量服務，增強公眾的滿意感。

（四）樹立公平與共享理念，充分發揮公共財政與收入調節機制，健全服務于政府治理的政府成本會計體系，增強人民的獲得感和滿意度

公平與共享是中國特色社會主義的本質要求，必須堅持發展是為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享，做出有效制度安排[32]793，使全體人民在共享共建中有更多的獲得感，不僅要使廣大人民群眾不斷擁有更多、更高質量的資源和產品，更要注重的是解決社會公平正義問題[32]827。使發展成果惠及全體民眾，體現的是實現共同富裕的追求，是我國經濟社會發展的基本基調。在實踐活動中，達到人們之間公平正義的良性調和狀態，并公正合理地解決對勞動產品的占有關系就是共享發展。這種治理活動及其成本支出是在一定的公共財政體制框架內發生的，政府可以運用手中公共財政與收入調節職能，對社會產品進行再分配，使財富、權利和責任在全體公民之間、社會各個階層之間進行合理配置，使每個公民得其所得，對一定的分配差距感到合理與均衡，那就必須注重公平正義[33]?；谥袊壳笆杖氩还綘顩r，首先要通過公共預算、政府采購和轉移支付扶助貧困地區和人口，對擁有資本的高收入階層適度增加稅負。其次調整國有部門初次分配和社會再分配關系，從平衡政府各項職能和滿足公共需求的角度，聚焦社會發展不平衡的深層次問題，通過優化公共財政及相關制度，優化影響經濟社會發展及公共利益的重新分配方式和相關成本分擔方式，尤其是控制行政性公共消費支出，把更多的財富留給民眾，著力加大社會發展的薄弱環節和與民生有關的支出，著力優化公共服務的城鄉結構、地區結構、人群結構、行業結構和主體結構，向結構要效率要滿意度[27]。李克強總理在今年政府工作報告中提出各級政府必須真正過“緊日子”，中央政府部門帶頭壓減非急需非剛性支出50%以上，降低政府運行成本，而基本民生支出只增不減，優化財政支出結構的力度空前，社會民眾熱贊。再次，健全政府會計與成本會計體系，完善政府財務報告制度，提供系統、開放和動態的政府成本會計信息資料，作為全面監管政府治理行為的科學依據，有利于加強政府結構性和績效性考核，強化政府治理成本控制意識，為圍繞人民滿意實施目標成本管理奠定基礎。

四、結語

政府治理成本與公民滿意內在關系顯著，也揭示了中國政府在共產黨領導下，以最廣大人民利益和人們美好生活向往的實現為價值取向，控制政府治理成本，增強政府治理效能，實現政府治理現代化的重要性。黨的十八大以來，我們黨治國理政的體制機制不斷完善，國家治理體系和治理能力現代化水平明顯提升，人民滿意度也不斷提升。隨著中國經濟社會發展進入新時代，最廣大人民美好的期待和對政府治理的高效性的期待日益提高，而中國政治、經濟社會中的各種體制機制還不夠完善，政府治理能力和治理體系還存在一些短板和弱項。尤其是近年來中國政府運行成本支出年遞增率高于財政收入、財政支出和GDP的年遞增率，財政赤字和收支壓力較高，政府治理成本控制壓力加大，政府治理效率和社會公平公正面臨人民美好生活需求的挑戰，這些挑戰說明了政府治理成本支出的有效性有待提高，不同程度上制約了人民美好生活的實現。為了進一步增強人民群眾對中國制度優越性的感受和認同，政府尤其是地方政府不僅要加強誠信政府建設，政府在治理理念、決策、政策、承諾倡議、規制等方面都要考慮人民實際利益和要求，并與之契合，不至于與公民對政府治理效率的期望有所偏離。與此同時，還要樹立善治理念，把治理的重心轉到“為了人民”的價值理念和依法治理的善治上，深化政府改革，以改革促進政府治理能力的快速提升，以改革完善政府績效管理，以改革完善共建共治共享的社會治理制度，構架“政府—市場—社會”間的分工模式和共同治理機制;樹立人民至上理念，科學決策和制定方針政策，不斷完善經濟社會制度與法治體系，優化服務型政府治理的公共行政手段，提高政府履職水平，遏制制度性成本，促進社會公平，增強人民的公平感和獲得感;樹立質量效益理念，提高公共產品與服務的供給質量和水平，增加公眾福利，保障公民享受基本公共服務方面的底線平等，提高政府治理成本支出的有效性;樹立公平與共享理念，聚焦社會發展不平衡的深層次問題，充分發揮公共財政與收入調節機制，使全體人民在共享共建中有更多的獲得感，并且建立健全服務于政府治理成本核算和控制的政府成本會計體系，加強政府結構性和績效性考核，力求使中國政府成為治理成本適度合理的高效政府，不斷提高政府治理能力和治理體系的現代化水平，為國家治理能力和治理體系的現代化奠定堅實基礎。

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[責任編輯、校對：葉慧娟]