“河長制”優化研究

王偉 呂濤

摘? ?要： “河長制”全面實施以來，我國河流管理與保護成效顯著。“河長制”確認各級河長在河流管理保護中的職責，通過對河長每年工作履職情況進行嚴格考核并實施嚴格追責等措施，促進了我國水環境和水生態質量的改善并向長久保持。在實踐中，我國“河長制”面臨著本質偏離、考核異化、多元共治欠缺的困境，使得河流治理容易出現短期、反彈等現象，影響了“河長制”的實效。為此必須通過明晰各級河長的責任，確保以責任驅動“河長制”工作;建立多層面的科學完善的考核指標體系;堅持多元共治，弱化對行政權力的依賴來優化“河長制”制度，保障“河長制”的長效化、法治化。

關鍵詞： “河長制”; 河流管理; 困境; 優化

中圖分類號： D922.6? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：? A? ? ? ? ? ? ?DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2021.01.003

Abstract： Since“the River Chief System” was fully implemented， Chinas river management and protection have achieved remarkable results.“the River Chief System”confirms the responsibilities of river chiefs at all levels in river management and protection， and promotes the improvement and long-term maintenance of water environment and water ecological quality in China through strict assessment and strict accountability of river chiefsannual work performance. In practice， Chinas“the River Chief System” is faced with the dilemma of essential deviation， assessment alienation and lack of multi governance， which makes river governance prone to short-term effects， rebound and other phenomena， and affects the effectiveness of “the River Chief System”. Therefore， we must clarify the responsibilities of river leaders at all levels to ensure that the responsibility drives the work of“the River Chief System”; establishes a multi-level scientific and perfect evaluation index system; adheres to the principle of multi governance and weakens the dependence on administrative power to optimize the“the River Chief System”and ensure the long-term effects and legalization of “the River Chief System”.

Key words： “the River Chief System”; river management; dilemma; optimization

一、引言

起源于太湖流域水污染治理探索的 “河長制”，由于在實踐先行中取得了不錯的成績， 在2016年底根據中央和國務院下發的文件（即：《關于全面推行“河長制”的意見》），“河長制”得以在全國全面推廣。2017年，修改后的《水污染防治法》將“河長制”從國家政策進一步上升成為一項正式的法律制度。與此同時，各地關于“河長制”的地方立法也在不斷推進。目前，浙江省、海南省、江西省、吉林省、福建省、龍巖市、山南市已出臺專門的河長制的地方法規和地方政府規章，而其他省市在河道保護、環境保護、水污染防治、水資源管理、飲用水源保護等相關領域的地方立法中也規定了河長制的相關內容。 “河長制”全面實施以來，我國水環境治理工作取得了初步的成效，根據近幾年的《中國環境狀況公報》顯示的數據，全國地表水Ⅰ-Ⅲ類水的比例逐年上升，而劣Ⅴ類水則逐年下降。

關于“河長制”的學術研究起始于無錫市，在全國首創 “河長制”工作之后。在2016年以前關于“河長制”的研究不多，主要集中在“河長制”產生的原因、實施效果如何、其存在是否合法，以及地方“河長制”工作經驗的總結上。隨著《意見》的出臺以及《水污染防治法》的修改，“河長制”是否合法、是否存在短期性等問題不再存在爭議，“河長制”的研究開始關注“河長制”與流域生態治理之間的關系，以及“河長制”考核機制的完善，或者分別從公共行政管理、行政法、環境法等角度對“河長制”存在的問題進行探討。已有的研究雖然探討了“河長制”實施中存在的問題，但是由于對“河長制”在全面實施過程中面臨問題的原因分析尚不夠徹底，因而所提出的對于問題的解決對策針對性不強。筆者擬就“河長制”實施中面臨的現實困境進行全面闡述分析，提出根本上突破困境的思路，希望為“河長制”的常規化、長效化、法治化建設提供些許有益的建議。

二、“河長制”的產生根源與運行邏輯

（一）“河長制”的產生根源

“河長制”的產生根源是由于我國水資源現有行政管理體制存在的缺陷而導致出現了水資源危機、水環境危機、水生態危機等。我國河流治理和保護涉及多個具備相應水資源保護和管理職權（責）的部門（例如生態環境、水利、航運等多個職能部門），這些管理部門之間彼此管理目標不完全一致、管理信息透明度不夠，管理范圍分化，認定河湖環境問題的程序與評價標準各自具有差異化，難以解決河湖復雜多變的環境問題，使得我國河湖水生態環境狀況整體不容樂觀。 “河長制”的實施，河長肩負所管轄區域的河湖治理與保護的職責，在河長的統籌領導下，各涉水監督管理的職能部門之間進行分工協作與配合，履行完成各自水資源保護和管理的職責，以綜合性、系統性的思維解決水生態環境問題，最終實現水環境質量的改善。

（二）“河長制”運行邏輯

根據相關法律法規和政策性文件的規定，我國實行四級河長體系。地方各級黨政領導擔任不同級別的河長，每一級河長管理和保護河湖的職責與自己行政級別相匹配。同時，各涉水管理的職能部門也要在河長的領導下，進行有效的分工、協作并配合，履行好各自的職責。河長及各涉水管理部門職責履行情況會每年被進行考核，進行獎優罰劣。即“河長制”的運行要經歷三個環節，即定責、履責和考核追責，最終目標是實現水環境質量的改善。

三、“河長制”的實踐困境

（一）本質的偏離

相關政策性文件中都規定對河長履職情況每年要進行考核，強調對履職不力的河長，必須要嚴格追究其責任，即強調河長必須按照職責要求很好地完成其“分內”工作[1]。 可以說，“河長制”的本質是一種責任制，是對政府環境質量負責制的具體落實，回應了環保問責制的要求[2] 。《水污染防治法》已經明確規定“河長制”的情況，河長履職不力是需要承擔法律責任的。但是在運行實踐中“河長制”真的是依靠“責任”驅動的嗎？我們梳理一下2017年全面推行河長制以來，河長因履責不力受到處理的主要案件：

從有限的對河長履職不力進行處理的案件可以看出，一是受到處理的河長基本是基層河長（以村級河長為主），二是處理結果以黨紀責任等為主，而非法律責任①[3]。

目前《水污染防治法》等法律并未具體規定違反“河長制”的法律責任，使得追究河長不履職等違法行為的法律責任無法可依。而在 “河長制”的地方法規中，對于不履行河長職責的河長，以及實施河長制管理的相關部門的責任人的追究法律責任，也大多沒有實質性的規定。因此，當前運行實踐中，“河長制”并非真正依靠“責任”來驅動，河長認真履職的動力更多還是來自上級的行政壓力。以地方對河長考核的規定看，河長考核不合格的，或是被上級河長約談（如山東省），或者是被調整工作崗位，同時幾年之內不能被提拔重用（如山西省），或是被通報批評（如湖南省、安徽省）等等。 可以看出，“河長制”工作更多是通過行政壓力，將水環境治理和水資源管理保護的任務逐級分解落實，并通過嚴格考核，督促各級河長認真履職、完成相關水環境治理和水資源管理保護的任務。改善水環境質量雖然不會使下級河長必然獲得被提拔任用的機會，但至少能保證下級河長不會因為水環境治理和水資源管理保護工作不力而在職務晉升上受到影響。因此，如若政治壓力不夠大（即上級不重視），“河長制”工作則非常容易受到冷遇，部分基層政府及組織可能就會應付了事，使“河長制”工作浮于表面[4]，河流治理非常容易出現反彈等現象。例如廣西南寧市市內河在2017年完成了整治黑臭水體的任務，但在2018年的抽檢中又出現了嚴重的反彈現象[5]，之所以出現這種情況，和督查整改完成后政治壓力減輕，因而基層政府和河長的放松有很大的關系。

（二）考核的異化

嚴格的考核制度能有效促進河長治河的積極性和有效性，但是不嚴謹的考核制度會對“河長制”工作帶來負面影響，帶來河長只追求短期可視的治理效果，忽視對河湖長期科學整治的問題。當前“河長制”考核工作存在以下問題：

1.考核主體單一。根據中央及水利部等相關文件規定， 組織“河長制”工作的考核主體有兩類：上級河長和地方黨委政府。從地方層面，當前我國各地方對考核主體和考核對象的規定也并不統一。有省總河長考核各市州政府及各市州河長（如湖南省）;總河長考核市州總河長（如貴州省）;上級河長考核下級河長（如海南省）;等等。不過各地“河長制”考核的規定也有一個共同的地方，就是“河長制”考核工作考核主體為行政機關自身，考核過程僅限于政府內部人員，即“河長制”考核主要是一種行政機關內部的考核，缺乏有效的外部監督機制，因而考核的公平性與合理性令人質疑。在2018年中央環保督查“回頭看”中發現，水污染問題嚴重的廣東省，在全面推行“河長制”后，一些河流水質不但沒有好轉，反而逐年惡化，當地政府恰恰是背后的推手！例如南山鎮政府在北江一級支流漫水河的治理中，為達到考核要求，鎮政府不僅是調整考核斷面，而且還安裝增氧機以提高河水中的氧氣濃度，試圖順利通過考核[6]。再如廣東省清遠市，被納入黑臭水體整治的瀾水河、海仔大排坑等4條河，地方上報說這4條河經過治理后，水質監測達到相關要求，但是環保督察 “回頭看”中發現，水質狀況并沒有改善，有些河段（如五洲世紀城段水體）水質根據監測數據顯示，遠遠超過重度黑臭水體的標準，群眾對此也非常不滿意[7]。河北省定州市大沙河河段存在河岸兩側堆放垃圾、垃圾和污水直接傾倒在河中而污染河流的現象，縣鄉級河長未巡查河道但考核時在“河道巡查情況”一項中還是能被打滿分，最終定州市在2017年河北省 “河長制”工作的考核結果不僅通過，還得到“良好”的成績，被中央環保督察組批評為“河長制”形同虛設的典型[8]。

2. 考核指標設計欠缺足夠科學性。目前各地河長制工作考核中，考核指標的設置存在以下幾個問題：首先，差異性表現不夠。以安徽省為例，其2018年省級河（湖）長制工作考核中，強調所屬河（湖）段水質不達標，或者水質比上年下降的（即使水質是達標），都會被扣分。這樣的考核指標本意是督促各地積極治水，但是沒有考慮河流上下游的差異性，容易打擊下游地區治水的積極性，因為下游地區由于開發利用程度高、污染排放量比上游地區大，因而河道下游地區治理的達標難度就比較大，往往需要轉變發展方式才能達標，如果下游地區經過努力水質比上年改善，但水質未達標，還是會被扣分，因此下游地區可能因為努力了卻仍然不能達標被扣分而不再有治理的動力。其次，指標設計不全面。河流治理運行機制包括控制污染源、污染治理和后期維護。目前，各地對“河長制”工作考核指標的設計，主要包括幾個方面：一是看是否設置了健全的工作機構，二是看是否有完備的制度，三是看水環境治理效果狀況。指標設計上既缺乏前期預防的指標，在水治理效果考核指標的設計上也浮于表面。如《上海市2018年度“河長制湖長制”工作考核評分細則表》中，考核標準中規定，河道中出現綠萍、水葫蘆等水生植物大面積積聚的，以及有黑臭水體的，屬于被扣分項目。地方政府因而往往熱衷于通過清除河道中藍藻浮萍、打撈垃圾等簡單方式來進行水環境治理，短期內取得較為明顯的表面治理效果，河道表面沒有聚生水生生物以及發黑發臭即可，而忽視了對深度污染物的治理，因為這會花費較多的精力和時間。 最后，指標體系的設計中對公眾滿意度的重視程度不夠。從各地對“河長制”工作的考核指標設計來看，往往缺少公共滿意度的指標，即使有部分省份的考核指標設計中規定了公眾滿意度的指標，但是其所占的比值也較低。例如《福建省2018年度河長制工作考核評分細則》中，公眾滿意度的指標分值只占全部指標分值的2%。

3. 多元共治的欠缺。當今社會，環境問題已經成為涉及關系社會公共利益以及民生福祉的重要問題。解決環境問題，除了政府的組織領導外，更需要公眾和社會組織的參與，因此水環境治理必須依靠政府、企業、公民等多元主體共同參與。

“多元共治”強調多元治理主體之間的對話與合作。當前“河長制”的實施中，無論是權力運行方式還是評價考核工作，都是在封閉的行政系統內部自上而下地進行。當前河流治理管理保護以政府為主導，各級黨政領導的重視與否、考核評價及問責的強弱程度，以及決策是否具有科學性、穩定性和連貫性，直接影響“河長制”的實施效果，還不夠重視河流治理管理保護中社會主體和社會機制的作用。從各地“河長制”工作的實施來看，各地基本上都做到了在河岸邊設置了相應的河長公示牌，以便社會公眾對河長工作進行日常監督，同時，很多省市招募河湖志愿社會監督員，但是這些社會主體參與河流治理管理保護僅僅是水污染行為發生后或河流治理不力情形下的末端參與，沒有做到河流管理保護從決策、立法到執法以及司法守法全過程的參與。同時參與的領域也有限，目前的“河長制”的參與僅僅是“河長制”政策的宣傳、舉報監督等淺層次的領域。即目前“河長制”的實施還是強調政府的主導作用，“多元共治”沒有得到有效貫徹實施。

四、“河長制”的優化建議

（一）回歸責任驅動的“河長制”工作本質

“河長制”工作的本質是通過厘清河長及相關職能部門在水環境治理和水資源保護及管理中的職責，以責任為核心，以嚴格的責任追究機制督促河長盡職盡責，驅動“河長制”工作的開展。建議從以下幾個方面著手解決。

1. 盡快出臺《河長制實施條例》，對河長的職責（權）及法律責任做出明確具體的規定。河長的職權（責）應該包括但不限于：行政準立法權（制定和發布涉及河湖治理保護管理的規范性文件）;行政命令權（做出和發布涉及河湖治理保護管理的行政命令）;行政處理權（對涉及河湖治理保護管理事項做出行政處理）;行政處罰權（對涉及河湖治理保護管理違法事項實施行政制裁）;以及還有行政強制權、行政裁決權等等[9] 。

2. 立法上盡快對河長的職責（權）與相關監管部門的職責（權）做出明確界定，并保障二者能有效銜接。《水污染防治法》在規定“河長制”的同時，并沒有對河長的職責、相關涉水管理部門的職責做出明確的劃分，應該盡快明確它們的職責及界限。各個涉水監督管理部門在河長統一的組織領導下，分工、協作配合，切實履行各自在水環境治理和水資源保護管理方面的職責，確保“河長制”有效平穩運行。

3. 不同級別河長的職責與其級別、職位對應，做到權責對等。責任源于特定的職位和職能，因而不同層級、職位具的責任不能雷同，應與其掌握的權力、資源和話語權等對應，所以各級河長的職責的規定不應雷同。地方立法在這方面進行了探討，浙江省、江西省、吉林省等地方立法中就根據河長職位的不同，分別規定了不同級別的河長各自不同的職責。

4. 完善相關配套法律制度，實現以責任驅動“河長制”。例如完善相應的監督制度，保障責任追究的全面、實效、嚴格。目前“河長制”工作的監督機制僅限于行政機關內部監督。要健全“河長制”監督制度，除了健全行政機關內部的監督（例如我國目前缺乏對省級河長的監督的法律規定，應盡快彌補法律的盲區）外，還應強化公眾監督、人大監督和司法監督，如建議修改《行政訴訟法》，賦予公民提起環境行政公益訴訟的權利，使得公民督促河長有效履責盡職增加一條有力途徑。再如對人大監督的監督范圍、監督方式、監督程序等做出具體翔實的規定。另外目前在環境行政公益訴訟訴前程序司法實踐中存在檢察建議形式化、可操作性不強，行政機關是否履職標準不統一，訴前程序的履行期限設置是否合理等問題[10]，影響了環境行政公益訴訟的職能有效發揮，使檢察機關的監督職能也未能有效發揮，這些需要盡快改進完善。

（二）建立科學的考核制度

1. 增加考核主體。建議從三個層面建立“河長制”考核體系：首先，政府層面的考核，重點從河長履職、人財物投入、工作機制建設等方面進行考核;其次，專業層面的考核，可委托第三方檢測機構從水質理化指標變化、指標生物變化等技術指標方面，目的是對河（湖）水質和水生態狀況做出一個長期、持續、客觀的評價;最后，社會層面的考核，依托群眾，重點考核評價群眾對河湖治理的滿意度。

2. 完善考核指標體系。首先，注重考核指標差異性。考核指標的差異性體現在兩個方面，一是不同河湖的考核指標不應一樣，例如對飲用水水源保護區的河湖考核，應特別強調對飲用水水源的保護，水質達標為對其主要的考核指標;而對飲用水源保護范圍之外其他河湖的河長的考核指標則可以從工作機制的建設、河長制工作的成效、公眾滿意程度等多個方面來進行[11]。二是不同級別的河長的考核指標應有所區別，例如對鄉、村級河長，考核指標主要是檢查其是否履行了巡查河道的工作職責;而對市縣級河長，其是否督促相關主管部門處理（解決）所負責水域水環境治理和水資源保護管理中存在的問題、是否查處相關違法行為則是對其考核的主要指標。其次，建立綜合性的考核指標體系。一級指標體系根據中央的頂層設計的精神，可以從預防措施、管理措施、管理成效、問責考核等幾個方面來設計，在此基礎上，再具體設計細化的二級、三級指標體系，明確評分方法[12]。最后，強調考核指標中要加大公眾滿意度的比重。優質的水生態環境與人民的幸福生活息息相關，加大考核指標中公眾滿意度的權重，這是貫徹黨的十九大精神，貫徹黨的群眾路線的體現。

3. 堅持多元共治，弱化權力依賴。水資源開發管護、水生態環境的整治涉及方方面面，應該堅持多元共治，使大量的社會力量參與到其中。堅持多元共治，要對社會主體參與治理的實體性內容和程序性內容做出明確規范。例如規定參與環境治理的階段，不僅是出現問題以后投訴舉報等末端的參與，還應包括決策參與（即環境治理政策、規劃的制定的參與）、過程參與（即環境法律法規等的制定、開發建設項目的施工等方面的參與）等。同時對參與的程序如社會主體對環境違法行為投訴、舉報，受理投訴、舉報的主體、受理時間等程序性要求也應明確規定。首先，對社會主體參與治理的保障制度要予以完善，例如，社會主體參與環境治理基礎的環境信息公開制度，現有的法律法規主要要求公開污染物排放信息，對生態保護相關信息公開涉及較少;其次，除了重點排污單位，現行法律法規其他單位沒有要求其公開其環境信息;再次，沒有要求公開主體要以公眾易于理解和接受的方式進行公開，現實中一些主體以社會公眾難以理解的專業術語公開環境信息，使信息公開失去應有的意義。完善我國環境信息公開制度，做到環境信息的及時公開、有效公開、全面公開，才能為社會主體參與河湖多元共治提供有力有效的保障。

五、結語

“河長制”實施至今，通過自上而下的權力運作機制以及嚴格考核機制，實踐中取得了一定的成績，但是我們要正視“河長制”實施中面臨的本質偏離、考核異化、多元共治精神不足的困境，積極對“河長制”進行制度優化，完善相關法律法規，實現水環境治理和水資源管理保護的目標，促進生態文明體制改革的深化，進一步滿足人民群眾對美好環境的迫切需要。

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[責任編輯、校對：楊栓保]