新時代黨建引領鄉村治理創新的路徑研究

賈欣 石建瑩

摘? ?要： 在新的時代條件下，將制度優勢更好地轉化為治理效能，既是一個重大的理論問題，也是一個重大的現實問題。黨建引領鄉村治理是實現制度優勢向治理效能轉化相關領域的一個重要體現。改革開放40年的發展，鄉村治理面臨社會階層分化、治理主體缺位、黨組織建設不完善等困境，進一步提升鄉村治理效能迫在眉睫。理論分析基層黨建與鄉村治理的邏輯機理，發現：黨的領導是鄉村治理的領導核心、黨的建設是鄉村振興進程中的堅強堡壘、創新基層治理是鞏固黨的執政根基的客觀要求。新時代提升鄉村治理效能必須堅持以黨建為引領、以基層為主體、以人民為中心、以問題為導向、以創新為手段、以制度為保障，構建鄉村治理新格局。

關鍵詞： 黨建引領; 鄉村治理; 制度優勢; 治理效能

中圖分類號： D422.6? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：? A? ? ? ? ? ? ?DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2021.01.002

Abstract： Under the conditions of the new era， it is not only a major theoretical issue， but also a major practical issue， to better transform institutional advantages into governance efficiency. Leading rural governance by Party building is an important manifestation of the transformation of institutional advantages into governance efficiency. In the 40 years of reform and opening up， rural governance is faced with the difficulties of social stratum differentiation， the absence of governance subject and the imperfect construction of the Party organizations. It is urgent to further improve the effectiveness of rural governance. Theoretical analysis of the logic mechanism of grassroots Party building and rural governance found that the Partys leadership is the core of leadership of rural governance， Party building is a strong fortress in the process of rural revitalization， and innovative grassroots governance is an objective requirement to consolidate the Partys ruling foundation. To improve the efficiency of rural governance in the new era， we must adhere to the leadership of Party building， grassroots as the main body， people-centered， problem-oriented， innovation as a means， and system as a guarantee to build a new pattern of rural governance.

Key words： leading the Party construction; rural governance; institutional advantage; governance effectiveness

黨中央高度重視構建社會治理制度體系與提升社會治理效能。黨在十九大報告中也對今后一段時期內增強制度執行力與提升治理效能作出了重要安排，黨的十九屆四中全會也強調“要把我國制度優勢更好地轉化為國家治理效能”，進一步提出“健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系”[1]，將黨組織領導在基層社會治理中的地位拔到了新高度。新時代如何發揮黨建在鄉村治理中的引領作用從而實現基層治理創新，是實現黨的領導制度優勢向治理效能轉化，打造彰顯時代特色的社會治理格局的新命題，亟須我們在理論層面深度探究以便進而更好地指導鄉村治理實踐工作。

一、現實挑戰：新時代鄉村治理面臨的新問題新矛盾

改革開放以來，我國的社會經濟發展迅猛，創造了前所未有的巨大經濟價值和社會財富，相較而言政治領域的各項體制改革和配套措施卻相對比較滯后。加之我國廣大農村地區的基本結構和社會關系的裂變與重構，引致出鄉村集體經濟和農業生產方式的深刻變革，新時代背景下鄉村治理面臨著一系列新問題、新矛盾、新挑戰。

（一）鄉村社會階層分化

當下踐行鄉村治理的可依賴對象由富人群體、中堅農民與農村老弱群體構成，他們亦是組成中國農村的基本社會結構主體[2]。在培育成為鄉村治理黨建力量的依靠對象層面，農村老弱群體因其自身身體素質偏弱、經濟基礎薄弱、社會關系網絡單一等劣勢，不可避免地被排除在黨建力量的源泉之外，而富人群體則因其堅實的經濟基礎與社會關系網絡成為發展和培養黨員的重點關注對象。按照鄉村治理傳統，農村地區廣泛吸收富人群體入黨，由率先發家致富的一部分精英群體參與鄉村治理過程，但是在實踐層面卻引致出富人資源俘獲等問題[3]，給鄉村資源和經濟造成了巨大流失和困惑。同時，鄉村中的由廣泛依賴土地發展農業產業生產的中堅力量：廣大農民群眾，則因為受到農業資本化和土地流轉政策的影響，其自發流轉土地的利益遭受損失，從而進一步導致其生存和發展空間遭到擠壓，農村不得不有更多的力量流向了城市，造成鄉村治理主體“失聯”的局面。

（二）鄉村治理主體缺位

改革開放以來，伴隨著我國城鎮化進程的加快發展和土地分稅制度改革，越來越多的農業戶籍人口轉變成為城市人口，農村村民自治制度難以正常運轉，民眾主動參與鄉村共治的積極性降低，實施村級治理中群眾的被動參與變為常態，加之農業經濟發展缺乏相應的勞動力量，留守兒童教育問題和孤寡老人養老問題突出，極易引發激烈的社會矛盾。同時，配套的人才激勵政策尚不夠完善，難以吸引到專業農技人員和優秀畢業生加入鄉村振興的隊伍中來，造成了發展農村經濟及鄉村振興雙重動力不足的局面，加劇了本該培養成為鄉村治理中堅力量的“治理能人”缺失，農村干部隊伍出現“空心化”現象。同時，一些農村干部由于老齡化嚴重，文化水平偏低，在運用互聯網技術處理工作中明顯吃力。在發揮基層黨員模范先鋒帶頭作用層面，一些黨員存在著服務意識淡薄、組織觀念薄弱、缺乏責任擔當等問題，一些村級干部缺乏相應的領導能力和全局統籌能力，這些客觀存在的問題嚴重制約到鄉村振興戰略的可持續推進。不難看出，村“兩委”貫徹落實“三會一課”制度、“群眾路線教育實踐活動”、“兩學一做”主題活動中常常遭受“冷遇”。因此，如何最大限度地拓寬鄉村治理的主體力量，吸引專業人才回鄉建設，調動不同力量主體參與鄉村治理的積極性，構筑多元主體協同參與的共治局面是亟須解決的關鍵問題。

（三）村級黨組織建設不完善

村級黨組織是黨在農村的最基層組織，其治理能力的高低無不直接影響鄉村治理成效[4]。我國廣大的農村地區存在著村黨組織領導機制不完善、村級組織趨行政化趨勢、政策落實異化的突出矛盾。具體表現在：動議農村經濟重大政策決策時，村黨組織疲軟渙散現象比較突出，戰斗堡壘作用發揮不強，引領鄉村政治、經濟、文化等治理能力的水平明顯不足;在落實行政事務實踐中，鄉鎮政府派發給轄區村級組織越來越多的行政性指令事務，使得基層黨組織自主發揮自治作用的靈活性受限，村“兩委”被動承接和落實鄉鎮黨委、政府部署的各項煩瑣的行政事務[5]。如此一來，村級黨組織與村委會成為鄉鎮政府的下屬單位，按照鄉鎮政府的部署安排執行各項“三農”政策和農業生產部署工作，在實際工作中容易誘發“鄉鎮”與“村治”不協調的問題。另一方面，村級黨組織在承擔行政化事務過程中，政治引領的核心作用難以凸顯，引領社會組織參與鄉村治理的主動性不強，在群眾中的組織權威認同度降低。一些鄉鎮推行的“辦事留痕”工作方法，使得各村主任、第一書記、村級包聯干部、村專職工作者耗費大量精力在參會議會和迎接檢查上，以及整理匯總各類檔案文字工作中，而真正用于投入解決農村問題上的精力少之又少。

二、邏輯機理：黨建引領是實現鄉村有效治理的關鍵

中國特色社會主義最本質的特征和最大優勢即是加強黨的領導作用。在國家和基層治理面臨新問題、新矛盾的背景下，將黨建引領置于基層治理框架中既是符合時代所需的現實訴求，又是基層治理領域的重大理論突破。

（一）黨的領導是鄉村治理的堅強領導核心

中國共產黨的領導是人民的選擇，是歷史的選擇。經過艱苦卓絕的革命斗爭和社會建設，中國共產黨確立了領導地位和執政地位，這充分印證了黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征和最大優勢。作為新中國和社會主義道路的締造者，黨在基層治理工作中發揮著重要的統領全局作用，新時期要高效率地開展好鄉村治理工作就必須堅持黨的核心領導，這種領導核心作用主要體現在以下兩個方面。

一是中國共產黨致力于人民的根本利益和美好生活需要。自中國共產黨成立以來，歷經100多年的發展，日益成為引領全國各族人民進入新時代的核心力量，黨的執政根基在農村，“黨的執政地位的取得是歷史和人民的選擇”。新時代開展鄉村治理工作，指導鄉村治理各項實踐，就是在踐行黨的性質和宗旨領域內的一項重要體現[5]，這項工作的開展需要人民群眾的協同參與和大力支持，需要緊密聯系人民群眾，發揮群眾集體力量。

二是黨的基層組織是黨在社會基層組織中的戰斗堡壘，在整個黨的建設中具有十分特殊的重要位置。這種戰斗堡壘的重要作用主要體現在：當前的鄉村治理始終是由村黨組織率領的黨員承擔模范先鋒作用統領村務集體工作，在村級黨組織的指導下逐步開展脫貧攻堅任務和鄉村全面振興的實踐工作。在村級黨組織的堅強引領下全面落實黨的各項政策任務，切實聯系群眾，積極回應群眾關切，引領農村產業發展，帶領村民盡快脫貧致富，最終達到鄉村的和諧穩定[6]。

（二）黨的建設是鄉村振興進程中的堅強堡壘

全面建成小康社會的重點在農村，難點也在農村，當下鄉村治理出現的短板亟須發揮黨建制度優勢帶領群眾脫貧致富。不斷加強和完善黨的形象和能力建設，是黨自我完善、自我發展的行動自覺，是順應環境變化和群眾需求的自我革新。

“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”。鄉村振興的關鍵在于黨的領導核心作用的發揮。黨的基層組織在農村基礎設施建設、環境綠化、鄉村經濟振興工作中發揮著“橋頭堡”作用。實施鄉村治理的關鍵是人，發揮村“兩委”領導下的基層黨員干部的示范帶頭作用是關鍵。全面從嚴治黨階段，黨內開展的“兩學一做”學習教育活動、“不忘初心、牢記使命”主題教育實踐活動，一是增強了黨員隊伍集體的凝聚力和自信心，使基層黨員干部在鄉村治理實踐中不斷加強思想政治教育自覺，踐行初心使命，凝聚更多力量參與到鄉鎮振興實踐當中，構建好農村基層組織的堅強堡壘。二是通過黨的思想政治教育和基層黨支部建設，提高了廣大黨員干部的服務意識和服務能力。使得黨員干部不斷增強基層工作的本領，加強黨性修養和服務能力，做到廉潔自律，積極作為，同時能夠密切聯系群眾，保障群眾生活，切實解決群眾反映和呼聲強烈的問題。只有切實發揮了基層黨建在鄉村各項治理實踐過程中的引領作用，不斷強化黨的建設和黨的紀律，才能更好地助推鄉村振興戰略向縱深發展。

（三）創新基層治理是鞏固黨的執政根基的客觀要求

中國特色社會主義進入新時代，我國的社會主要矛盾發生了變化，改革開放和社會主義市場經濟的發展也使得黨的執政環境隨之發生改變。直面社會主要矛盾的轉變和黨面臨的執政環境的變化，中國共產黨也必須要在革新基層治理模式，進一步鞏固黨的執政根基上下功夫[7]。

一方面，黨在新時期所擔負的歷史使命和時代主題是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。新時代以黨建引領基層治理創新，就必須將黨的建設嵌入到不斷拓寬的社會治理結構中，重塑黨的領導在治理中的結構性位置，形成“雙向互動”合力[8]，具體到基層治理層面，必然要求達成基層治理現代化的“善治”目標。

另一方面，鞏固黨的執政基礎，必然要求順應社會發展要求，推進基層治理創新，強化黨建引領基層治理機制體制建設。黨的十八大以來，在強化黨的領導，推進基層治理創新方面，一些地區能夠堅持問題意識，樹立了黨建引領鄉村治理的典范，答出了黨建引領基層治理創新的精彩答卷。天津市開展的“戰區制、主官上、權下放”黨建引領基層治理實踐，形成“基層黨組織當舵手、街道社區抓服務、駐區單位和社會組織聚合力、社區居民齊參與”的社區治理新格局，提高了治理效能[9];北京市建立的黨建引領“街巷吹哨、部門報到”工作機制[11]，力求創新基層工作方式，簡化為群眾辦事的工作流程，著力解決了超大城市治理過程中面臨的“最后一公里”難題。

三、路徑選擇：將黨建制度優勢轉化為鄉村治理效能

制度的生命力在于執行，好的制度不能說在嘴上，掛在墻上，寫在紙上[8]。只要不斷完善和堅持黨建引領鄉村治理的各項體制機制建設，用于規范指導鄉村治理實踐，才能最大限度地發揮鄉村治理效能。只有堅持以黨建為引領、以基層為主體、以人民為中心、以問題為導向、以創新為手段、以制度為保障的實踐路徑，才能使黨建制度優勢轉化為鄉村治理效能。

（一）以黨建為引領，加強黨對鄉村工作的全面領導

強化基層黨建引領鄉村治理創新，不僅可以形成多元主體共治的“合力”，成為村務工作的強有力保障，而且可以協調整合各類治理資源。加強黨對鄉村工作的全面領導，一是要牢固樹立黨建引領的思想，加強對黨員干部特別是基層領導干部的思想政治教育和黨性鍛煉。可以通過黨校（行政學院）發揮干部教育培訓主渠道、主陣地作用，加強對黨員干部的培訓教育，增強黨員干部引領鄉村治理的素質本領，牢固樹立全心全意為人民服務的宗旨意識和馬克思主義的群眾觀點，助力鄉村振興戰略的有效推進。二是要擴大黨組織的覆蓋面積，形成農村黨組織領導村務工作的有生力量，按照黨的決策部署循序推進各項鄉村治理政策，使覆蓋面積更加廣泛、突出實效。三是要突出村級黨組織的政治功能，強化村級黨組織的政治引領意識。“打鐵還需自身硬”，村級黨組織要切實加強自身建設，發揮主動引領鄉村治理實踐的行動自覺，使鄉村治理在黨的正確引領下逐步有序推進，將黨的領導與基層群眾自治有機統一起來。更要正確認識政治在引領作用上的價值意義，它并不意味著“大包大攬”，也不強調“自由放任”，要正確處理好基層黨建與鄉村治理的關系，做到黨建引領村級治理實踐的“有的放矢”。

（二）以基層為核心，推動鄉村治理共建共享共治

鄉村治理有效的根本是要以新的發展理念為指引走鄉村善治道路，同時鄉村達到“善治”的評價標準就是實現治理的“有效”，進一步構筑起鄉村治理共建共享共治局面。現代農村社會是多元化的社會，服務群眾需求呈現多元化發展趨勢，黨建引領基層治理應突出治理主體責任，充分調動各方面積極性，發揮協同共治的治理效能[13]。一是以共建推進鄉村治理。要明白鄉村治理的共建，主要是村民參與的共建，要運用恰當的治理工具和治理方式，千方百計調動群眾參與鄉村治理的積極性和主動性，助力鄉村治理有效推動，切實發揮群眾的聰明才智，“集民意、匯民智”，集中集體力量構筑鄉村治理合力。二是以共治完善治理體制。要破除以往的鄉村治理的二元治理結構弊病，牢固樹立起協同治理的理念思維，充分引領群眾、社會團體、鄉賢力量參與鄉村治理實踐，構筑鄉村共治的良好局面。三是以共享提高治理時效。鄉村治理的追求是實現鄉村振興，目標是使鄉村發展的豐碩成果惠及廣大群眾，使更多群眾享受到改革開放帶來的巨大成就，形成成果互惠、利益共享，同時共享也意味著責任和風險的共擔，既要分享改革的成果，又要警惕和杜絕潛在的風險和損失，進一步激發群眾為鄉村建設的強大內生動力，實現跨越式發展。

（三）以人民為中心，調動群眾參與鄉村治理積極性

堅持“以人民為中心”是做好一切工作的出發點和落腳點，新時代鄉村治理制度體系的根本要求就是“以人民為中心”，“把黨的群眾路線貫穿到鄉村治理全過程”，不斷提升人民群眾的幸福感和獲得感，滿足人民對美好生活的向往。一是要積極回應群眾需求，解決群眾最操心、最煩心、最揪心的實際困難，主動為群眾排憂解難。通過深入訪談、實地調研等方式及時了解和掌握群眾需求，切實幫助群眾解決好實際難題。當前，利用最便捷、最省時的方式，解決好群眾最需要的生產、就業和就醫問題，就是做到了“以人民為中心”。二是要以人民群眾的獲得感作為評判工作好壞的標準。隨著物質水平的提高，人們不僅滿足于對物質的需要，更加關注對高品質服務的追求，鄉村治理要致力于改善民生、深化改革和精細化公共服務，要制定出臺工作評價辦法細則，形成制度規范并不斷完善，從而達到“善治”的目標，讓廣大群眾時時處處事事都能感受到黨員就在身邊、黨組織就在身邊。三是提升社會公眾參與鄉村治理的能力水平。通過宣傳教育等方式鼓勵群眾積極參與基層社會治理，增強社會治理的能力和水平，“以人民為中心”，營造民眾參與鄉村家園建設的良好氛圍。

（四）以問題為導向，助力群眾解決實際困難

迅速及時地應對和解決矛盾是檢驗政府治理能力水平高低的試金石，當前的改革進入了深水區，鄉村治理模式出現了新變化，面對新問題、新矛盾，要及時應對、果斷處理。基層政府要認真對照對標黨和國家對農村工作的重大部署，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，認真貫徹落實中央精神，以問題為導向，深入探究問題背后的原因，破除體制機制的壁壘，切實解決好群眾的實際困難。一是要以嚴格的標準發現問題，“察民情，解民意”，對于鄉村治理中出現的社會階層分化、治理主體缺位、黨組織建設不完善等困境，要分析其原因，探究其對策。二是要以務實的態度解決問題，有效化解鄉村治理過程中出現的矛盾糾紛，堅決杜絕因小失大而釀成的重大群體性問題和事件，避免造成重大損失和集體利益的損害。對人民群眾切實的期待與需求及時回應，把群眾的滿意度作為衡量工作做得好壞與否的試金石。

（五）以創新為手段，提高鄉村治理智能化水平

新時代要不斷創新鄉村治理的平臺和方式，為提高鄉村治理智能化水平提供動能。要在黨建引領下的鄉村治理機制體制上下功夫，創新宣傳教育的形式和平臺，依托互聯網資源打造“互聯網+”的政務服務形式;密切與群眾的聯系，在村委會增設便民服務平臺和愛心超市，提倡“馬上就辦”，切實簡化群眾的辦事流程和程序，實實在在為群眾做實事做好事。同時，基層工作者要主動適應“互聯網+”時代的治理要求和思維，善于借助大數據科技創新開展“互聯網+黨建+鄉村治理”方式，建立各類組織參與基層治理的聯動機制，進一步拓寬基層幫扶范圍，促進治理資源有效聚集整合，在緊緊圍繞凝聚民心上做文章，著力解決基層出現的突出問題和主要矛盾[14]。利用廣播、互聯網等媒體介質，做好新聞媒體的信息傳播和溝通交流，使得信息傳播及時、有效，例如今年的突發新冠疫情的信息宣傳和防控，就可以充分發揮廣播、互聯網等媒介，做好群眾的宣傳動員工作，充分保障群眾對信息的知曉和掌握。

（六）以制度為保障，確保黨建引領鄉村治理長效化

完善的制度體系是實現鄉村有效治理的重要保障和有力支撐，也是確保黨建引領鄉村治理長效化開展的后盾。新時代只有以制度為保障，才能確保黨建引領鄉村治理常態長效。推進黨建引領鄉村治理創新，尤其要注重優化體制機制創新。一是推進考核評價制度。將黨建工作和鄉村治理推進情況納入考評范疇并形成常態制度化，建立健全考評制度和流程，讓考評結果與評優倒逼村級干部履職盡責。二是加強人才保障制度。推進鄉村治理創新，最短缺的就是人才，最關鍵的也是人才，要積極吸收那些具備較高的黨性修養、過硬的責任擔當的年輕人及掌握一定的農業技術生產、具備商業化運營知識的農技人員等加入基層治理當中，必要時對愿意回鄉創業的大學生、村鎮能人等予以政策支持和優惠補貼，充分鼓勵年輕人為鄉村建設貢獻聰明才智，為基層黨建引領鄉村治理提供足夠的人才支撐，激發群眾參與鄉村社會治理的主動性和積極性。三是完善法治、德治、自治相結合的“三治合一”治理體系。要以黨建引領為導向推進鄉村自治，可以借鑒先進地區的經驗并結合當地村規民俗，嘗試建立和完善村規民約制度宣傳手冊與村民議事會制度;堅持鄉村法治，增強村民法律知識和法制觀念、法治思維，形成人人守法、用法維權的良好氛圍;以文養德引導黨建文化陣地建設，通過設立村史館、文化書屋、老年大學等形式和場館建設，豐富群眾的精神文化生活和品德修養。

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[責任編輯、校對：楊栓保]