對設置城市建筑垃圾消納場行政許可問題的探討

彭碧丹

一、建筑垃圾消納場行政審批規定的現狀

在2020年前，我國無專門針對建筑垃圾的法律、法規文件，其管理僅由部門或地方規章支撐，法律效力較弱。2020年4月29日，第十三屆全國人大常委會第十七次會議對《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》進行第二次修訂，其中明確將建筑垃圾單獨作為一大類進行管理，我國建筑垃圾的依法治理進入一個全新時期。

新的《固體廢物污染環境防治法》規定，各級政府是建筑垃圾污染環境防治工作責任的第一主體，要依法強制推動建筑垃圾的分類處理、回收利用和全過程管理。從新法實施之日起，縣級以上地方政府應當建立“兩制度、一體系”，即“建筑垃圾分類處理制度”“建筑垃圾全過程管理制度”和“建筑垃圾回收利用體系”。國務院有關部門、縣級以上地方政府及其有關部門在編制國土空間規劃和相關專項規劃時，應當統籌生活垃圾、建筑垃圾、危險廢物等固體廢物的轉運、集中處置等設施建設需求，保障轉運、集中處置等設施用地。

在部門規章層面，《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》《建設部關于納入國務院決定的十五項行政許可的條件的規定》和《城市建筑垃圾管理規定》等規章明確提出，設置建筑垃圾消納場應當向有管理權限的市容環境衛生行政主管部門提出申請，經核準后方可處置。

各地還根據城市建筑垃圾管理實際情況制定了各種地方政府規章，對建筑垃圾消納場的設置做出更為具體的要求，如《北京市人民政府關于加強垃圾渣土管理的規定》《深圳市建筑廢棄物管理辦法》《福州市建筑垃圾管理規定》《重慶市建筑垃圾管理規定》和《貴陽市建筑垃圾管理規定》等。各地早前通常將建筑垃圾消納場審批設為市級行政許可，后隨著“放管服”改革工作的推進，很多城市將該項行政許可下放至區級。

二、設置建筑垃圾消納場行政審批中存在的問題

（一）社會負外部性顯著

目前，我國絕大部分建筑垃圾采用露天堆放和填埋的方式進行處理，在建筑垃圾消納場運營過程中，如發生填埋工藝不規范、裝備設施不完善、管理缺失等問題，將可能對水體、大氣和土壤等環境造成直接或間接的污染，對人體健康和市容環境衛生等各方面產生不良影響。此外，建筑垃圾消納場的選址往往位于城郊或鄉村，在運輸過程中，車輛揚塵和噪聲對運輸途中及消納場周邊居民的身心健康亦產生了較大影響，相關投訴時有發生。有的建筑垃圾消納場由于管理體制不健全、從業人員缺乏相關專業知識、配套設施失檢失修等原因，出現多種類垃圾混合填埋、堆高過高、堆土未進行梯級壓實和堆體含水率過高等問題，可能形成安全隱患，甚至造成重大安全事故。而且，消納場停運后，監管部門無法找到相關責任主體進行整治，給城市土地規劃和利用留下障礙。

（二）審批條件及審批流程不規范

《建設部關于納入國務院決定的十五項行政許可的條件的規定》對城市建筑垃圾處置核準條件作出了要求，然而并未對申請人條件、選址要求、相關技術方案及從業人員資質等條件作出詳細規定，因此，審批條件和審批流程由各地相關管理部門依照各地地方規定進行制定。這導致建筑垃圾消納場的審批條件缺乏統一法律約束。在這種情況下，由于各個城市環境衛生管理部門管理水平不一，一些地區，尤其是欠發達地區對建筑垃圾消納場審批條件和審批流程的把控容易出現偏差。比如，在審批條件中，有些地方并沒有對特許經營權、選址意見書和環境影響評價等進行要求，然而在建筑垃圾消納場的實際建設和運營過程中，這些往往起到十分關鍵的作用。同時，由于缺少建筑垃圾環境污染定量指標的相關規定，相關職能部門在對建筑垃圾消納場進行管理和執法時有一定的阻力。

（三）行政效率低

在現實工作中，由于建筑垃圾消納場選址的用地性質、安全評估、生態紅線劃定等認定需要經過城鄉規劃、環境保護、國土資源、林業綠化、安全生產監督等諸多市、區級職能部門和消納場所在地的鄉鎮（社區），審批流程長，申辦存在著諸多問題和阻力。同時，許多建筑垃圾消納場為了滿足城市建設需要，淪為“應急性工程”，在無合法許可手續，或手續不完善的情況下運營，甚至有“黑消納場”悄然而生，給相關部門的管理工作造成巨大困難。

三、問題產生的原因

（一）行政許可類型不明確

出現這些問題的根本原因是，地方行政審批機關對“設置建筑垃圾消納場”這項行政許可的類型沒有明確。根據《行政許可法》中對行政許可設定事項的描述，建筑垃圾處置核準或運輸核準的行政許可類型為普通許可，該許可主要適用于污染和其他公害的防治、生態環境的保護，其特征是相對人行使法定權利或者從事法律沒有禁止但附有條件的活動的準許。而建筑垃圾消納場的行政許可類型本質上為特許，其審批的實質是對“土地使用權”（國有土地或農村集體土地）的審批，是賦予相對人對有限土地資源和公共資源進行開發利用權力的事項。

在審批程序上，特許的審批程序比普通許可更為嚴格。如城市生活垃圾填埋場的審批，根據《固體廢物污染環境防治法》《城市生活垃圾管理辦法》等法律法規要求，其行政許可類型為特許，由地方人民政府設立特許經營權，其選址、設計方案等過程均需進行技術性審查，并由其他部門進行前置審批，且審批部門需要對該許可承擔法律責任。由于建筑垃圾消納場的行政許可類型不確定，現行法律法規對其行政審批流程缺乏通則性的管理，缺乏與土地資源開發利用相關的國土、環境、住建、水務等技術性方案的前置審批，這樣看似簡化了審批程序，提高了行政效率，但實際上回避了許多實質性問題。

（二）行政許可實施主體權責不明確

各地行政審批機關給建筑垃圾消納場頒發《建筑垃圾消納場運營許可證》或《建筑垃圾受納證》作為審批結果，但這樣的審批結果無法解決建筑垃圾消納場建設過程中面臨的很多實際問題，原因主要在于，其建設過程中需要面對的行政許可主體并非單一的城市環境衛生主管部門，各種其他的前置審批要求始終客觀存在。

具體而言，建筑垃圾消納場的選址查證以規劃部門作為行政主體，測繪圖紙成果、建筑施工圖紙成果等確認以住建部門為行政主體，農村集體土地使用權確認以國土資源部門為行政主體，占林占水源地及其對周邊環境污染的情況查證以環保部門為行政主體。不能對建設過程中涉及的具體行政許可實施主體進行清楚認定，建筑垃圾消納場的環境污染、安全隱患和土地占用等問題將形成管理真空。

四、解決對策

（一）確定行政許可類型

要建立合理流暢的建筑垃圾消納場審批流程，并確保審批過程的公平性，就不能脫離土地使用權來設置建筑消納場的行政許可。一方面，建筑垃圾消納場占用的土地，無論是國有土地還是農村集體用地，都是共有態的環境資源，而建筑垃圾消納場具有獨占性和排他性，取得許可的相對人獲得了利益。另一方面，建筑垃圾消納場既承擔了公益義務，又對公共利益有顯著影響，這類場所的設置、關閉都應當經行政機關同意核準。因此，建議將其行政許可類型確定為特許，并由地方政府設立特許經營權，行政機關通過公開招標、拍賣等公平競爭的方式作出決定。

（二）規范行政許可審批條件

首先，從法律法規層面，優化設置建筑垃圾消納場的審批條件。通過對建筑垃圾消納場典型案例的分析，提取經驗，對審批流程制定通則性的法律規定。其次，從規劃層面，由縣級以上地方政府確定城市建筑垃圾消納場選址，制定包括源頭減量、分類處理、消納設施和場所布局及建設在內的建筑垃圾污染環境防治工作規劃。再次，從行政審批層面，按照國務院發布的《精簡審批事項規范中介服務實行企業投資項目網上并聯核準制度的工作方案》要求，將規劃選址和用地預審兩項要求明確設置為建筑垃圾消納場的前置審批條件，由相關行政主體依托國土空間開發規劃及“三線一單”的工作成果，對相關土地使用和對環境的影響等情況進行認定，簡化、豁免其他前置審批。

（三）優化行政審批流程

建立并聯審批制度，申請人向城市環境衛生管理部門提交審批材料，由環境衛生主管部門受理后，聯合相關行政主體進行同步審批，形成申請事項一頭受理、一單到底的審批格局。整合行政資源，提高行政效率，減少相對人與審批機關見面的機會。這樣，既有利于保障行政許可的公平性，又有利于行政主體依法行政。

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