加強有效風險監管，有序推動金融創新

張春子　張秋林

金融業作為一種特殊行業，其創新必須始終在審慎監管的前提下進行。滿足特許經營的資質標準，堅持持牌經營原則，嚴格市場準入和業務監管是對提供金融服務的各類機構的基本要求。平衡好金融創新、風險防控、金融監管的關系已經成為業界共識。

虛擬經濟過度膨脹必然增加金融創新風險

從國際經濟金融發展經驗教訓看，一旦金融業創新超過實體經濟發展需要與風險管控能力時，就會不可避免地出現區域性或行業性系統性金融風險，甚至金融危機。

金融風險積累肇因于金融業過度增長

眾所周知，新千年伊始互聯網泡沫破滅后，美聯儲為了刺激低迷的經濟增長，采取了無節制的量化寬松貨幣政策，聯邦基金利率在很短的時間內就從6.5%下調到了1%，大量美元如洪水般迅速流入全球房地產和金融市場，在市場競爭和極端利益的誘惑下，各類復雜的金融衍生產品創新層出不窮。根據有關機構統計，截至2007年底，全球金融資產和金融衍生產品的價值總量已經分別達到了全球GDP總量的4.2倍和10倍以上，最終導致20世紀20年代資本主義大危機之后最為嚴重的國際金融危機。但是，歷史總是在人性的恐懼和瘋狂中走向輪回。2020年，面對新冠肺炎疫情大流行的沖擊，為了扶經濟金融大廈于即倒，美國等發達經濟體和印度等新興市場實施了無限量化寬松貨幣政策。2020年美聯儲新印刷的美元幾乎占所有美元的1/5，發達國家無節制的貨幣放水為全球經濟和金融市場埋下一顆“定時炸彈”，為下一次“金融海嘯”增加了新的源動力。國際金融危機的殘酷現實表明，如果虛擬經濟膨脹遠遠超出一國或地區實體經濟發展的需要而不能得到有效治理，必然會放大經濟金融風險，從而釀成經濟金融大危機。

近年來，在國際風云變幻、國內經濟轉型與經濟周期變化的影響下，我國經濟增速明顯放緩，但金融業卻依然保持著較快的增長。我國金融業增加值占GDP比重在2016年一度達到8.4%，盡管2019年我國金融業增加值占GDP比重下降到了7.8%，但仍高于主要發達國家的相應比重，金融機構資產總額增速也高于同期國民收入的增長速度。在新的更加復雜的發展環境下，如何有效抑制金融業過度增長可能誘發的系統性經濟金融風險，實現金融業增長與實體經濟增長的有機協調，應引起各界的高度重視。

缺乏風險管理制衡的金融創新是“毒藥”

2008年國際金融危機爆發的一個慘痛教訓就是，主要發達國家的各類金融機構在巨大利益的誘惑下，忽視了金融創新中風險管理的最簡單、最樸素的原則。國際金融危機爆發前，無論是國際金融市場的次級貸款還是次貸的證券化，每一步都似乎更加注重了各種結構化產品所謂“新”的復雜方面，被弱化和忽視的唯有金融風險的防范和控制。同時，各類基礎資產也以金融創新的名義被層層分割、打包，最后風險被掩蓋和忽視了，然后又被通過五花八門的實體轉移到表外，最終使得金融風險更加難以被相關市場參與機構和金融監管機構所辨識、監測、計量和控制。2002～2007年，在美聯儲低利率環境下，次級房屋抵押貸款市場更是持續出現了非理性繁榮，高風險次級抵押貸款產品大量涌現，個人信用評分很低或根本沒有還款能力的貸款人也都可以貸款購房。無節制地放松信貸標準，雖然使處于“紅海”競爭環境下的商業銀行獲得了比一般抵押貸款高出2%～3%的貸款利率，但商業銀行卻忽視了風險控制的要求，敷衍對待了“掌握客戶信息”（KYC）這一最基本的信貸標準，從而埋下了國際金融危機爆發的種子。

過去十幾年，國內相關金融機構、房地產公司和投資者也不約而同地放松了信貸標準，盡管政府和監管機構三令五申地強調“房住不炒”，還是有一些信貸資金借助所謂“金融創新”直接或繞道涌向房地產市場，對部分地區房價的非理性上漲起到了推波助瀾的作用。在互聯網金融、財富管理、信托、保險等金融領域也出現了一些以金融創新為名、忽視風險標準和有效的風險控制的金融創新，導致各類風險案件層出不窮，非理性放大金融杠桿、債券違約、地下錢莊高存高貸、資金違規流入股市和房地產、老板跑路、金融詐騙等惡性案件威脅到了中國金融系統的穩定。影子銀行游離于監管之外，存在風險隱蔽、信貸標準低、業務結構復雜、杠桿率高、交叉傳染性強等特點，被廣泛認為是2008年國際金融危機的“罪魁禍首”之一。近年來，在黨中央、國務院的堅強領導下，影子銀行野蠻生長的態勢得到有效遏制，排除了可能引發系統性金融風險的一個“導火索”。國際金融危機的教訓和國內近年來金融風險治理的實踐經驗和教訓表明，必須強化對金融創新的有效風險監管，否則野蠻生長的金融創新就是“毒藥”。

沒有有效資本覆蓋的金融創新是“空中樓閣”

國內外商業銀行經營管理實踐表明，資本在保證商業銀行持續生存和可持續發展中起到生死攸關的重要作用。資本是商業銀行抵御各類金融風險的最后一道防線或者緩沖器，可以抵御商業銀行經營發展過程中不同情境導致的預期損失、非預期損失和極端損失等各種損失。其中，預期損失用撥備計提彌補，非預期損失用經濟資本彌補，極端損失通過壓力測試計算。因此，“資本覆蓋風險”理應成為國內外金融機構各類金融創新所應共同遵守的基本原則。但是，在2008年國際金融危機爆發前，西方一些商業銀行有意無意地忽視了一個基本的銀行經營學原理，即“資本必須覆蓋風險，以限制銀行無限擴張”，從而導致銀行表外實體畸形膨脹，商業銀行的杠桿率大幅攀升，銀行資本難以覆蓋過度的流動性風險、衍生產品風險和交易賬戶的風險暴露，最終釀成二戰后最為嚴重的全球性金融危機。

近年來，在國內外發展環境急劇變化的大背景下，中國經濟增速持續放緩，一些實體經濟發展面臨較大困難，但金融業資產的擴張速度仍然較快。過去十年，銀行業金融機構總資產規模每年的增幅范圍在6.3%～26%之間，總規模增長4.5倍以上，而同期的GDP僅增長3.3倍，金融增長速度明顯快于GDP增長速度。在此期間，非存款負債占比一度上升顯著，銀行業表外理財杠桿率升幅大增，增加了銀行風險管理的難度。資本必須有效覆蓋風險不僅是銀行永遠遵循的基本經營管理原則，也應當成為未來各種金融機構和從事金融業務的金融科技公司開展金融創新的基本要求。

有效信息披露不足的金融創新增加了潛在風險隱患

2008年國際金融危機的另一個重要肇因在于金融創新鏈條的不斷延伸并沒有輔之以更加透明的信息披露。國際金融危機爆發前，原雷曼兄弟公司等美國華爾街投資銀行將次級抵押貸款分割、打包并組合設計出令人眼花繚亂的高級復雜金融衍生產品，再將其出售給國內外其他金融機構或投資者，從而導致這類復雜結構的金融創新產品像新冠肺炎病毒一樣，在全球不斷地“擊鼓傳花”交易。表面上看來，其分散了具體金融機構自身的風險，有些金融機構甚至因此獲利豐厚，但其卻通過金融市場無限延伸的鏈條導致無數的其他各類金融機構和投資者之間嚴重的信息不對稱，信息變得越來越模糊和失真，金融風險也變得越來越隱蔽和不斷積聚。

近年來，我國金融創新中信息披露不足的問題也導致了金融風險的集聚。一些非標金融產品由于沒有得到公開透明的信息披露，導致各類投資者難以在投資之前對相關產品和交易過程中所蘊含的各種風險有充分的認知;一些創新金融產品和交易模式更是因為缺乏明確的法律地位支撐，難以得到有效的監管，出現了監管空白或盲區;交易結構復雜的通道業務給金融監管帶來了更大困難。國際金融危機帶來的啟示是，無論是深化金融改革開放還是推動金融創新，都必須保持充分有效的信息透明度，這是防范發生風險積累和爆發金融危機的基本前提。

金融創新審慎監管缺失會刺穿風險“防火墻”

西方發達國家的金融監管史實際上就是沿著“危機——監管——自由化——放松監管——危機”演變的歷史，也是各種利益集團圍繞監管與創新、經濟發展、國際競爭力提升等進行激烈博弈的歷史。20世紀70年代石油危機之后，“最少的金融監管就是最好的監管”的理念一度成為美國金融監管所奉行的“圭臬”，從而打通了銀行業經營與資本市場投資間的脆弱“防火墻”，為在金融體系中各類市場參與者之間的金融風險蔓延和放大提供了有利條件。2017年，美國特朗普總統上臺伊始就以振興美國經濟、推動股票市場繁榮、減少大型金融機構道德風險為理由，通過行政和法律改革推進放松監管。2017年6月，美國眾議院通過了《為投資者、消費者和創業者創造希望和機遇》（以下簡稱“CHOICE”），該法案以放松監管和控制風險為核心，大幅反轉了奧巴馬當政時期出臺的《多德-佛蘭克法案》。CHOICE法案重新定義了CFPB等金融監管部門的權限，加大了對金融機構違規的處罰力度，拆除了阻礙資本市場便利化的規定，取消了對破產銀行的政策兜底，強化了中小銀行的服務功能和消費者權益保護，對近年來美國實體經濟和資本市場的發展起到了一定的促進作用。但客觀地講，在國際金融危機陣痛遠遠沒有消除，經驗教訓遠遠沒有被有效汲取的背景下，大幅放松金融監管，偏袒華爾街金融創新，助推了金融市場非理性繁榮，引發全球金融監管套利，增加了全球金融市場的系統性風險累積，也為再次觸發國際金融危機埋下了隱患。

近年來，我國金融創新發展迅速，拆除了跨業、跨界金融創新的技術桎梏，部分交叉業務領域的高度復雜性無論是對各類金融機構的金融風險辨識能力，還是有效的金融監管都是巨大的挑戰。一旦沒有金融執照、野蠻生長的互聯網金融公司的創新能力超過了金融監管機構的底線，就會弱化金融監管的有效性，其后果之嚴重性在國際上屢見不鮮。因此，加快金融監管改革和大力推動監管科技創新勢在必行。

國內外的歷史教訓表明，面對復雜的國內外經濟金融形勢，我們必須根據本國國情修改和完善金融監管法律法規。一方面，要在確保國家主權和金融安全的前提下，全面深化改革開放，推動國內金融體系和金融市場健康發展，強化對消費者的保護力度，強化中小銀行等金融機構服務實體經濟的功能;另一方面，要明確監管授權和各類金融機構經營管理的界限，強化差異化金融監管，防止出現監管模糊地帶和監管空白。同時，要平衡好防風險與穩增長的關系，把握好金融開放的范圍和節奏，在有效防控風險下實現高質量發展;要依法保護存款人和中小投資者的合法權益，保障金融體系的穩定性，防范由于金融機構高杠桿經營模式和金融創新產品監管不足而導致各類風險特別是系統性金融風險的發生。

金融創新必須遵循三項基本原則

金融業是持牌和特許經營行業，牽一發而動全身。金融創新要經得起“三個有利于”的衡量：有利于支持實體經濟、有利于防范金融風險特別是系統性金融風險、有利于保護投資者和金融消費者的合法權益。具體來講，金融創新應當遵循以下三項基本原則。

支持實體經濟的原則。金融業要始終不渝地以支持實體經濟為依歸。首先，金融創新要適應我國經濟金融供需兩側結構性改革等國家戰略發展需要。金融業要堅持科學發展，助力經濟發展模式和增長方式轉型、“一帶一路”倡議的實施、雄安新區的開發建設、粵港澳大灣區一體化發展、長江經濟帶轉型升級和海南自由貿易港建設、成渝地區雙城經濟圈建設等國家重大戰略發展需要。其次，創新型國家建設需要金融創新大力支持。要按照黨的十九屆五中全會要求，“堅持創新在中國現代化建設全局中的核心地位，把科技自立自強作為國家發展的戰略支撐”，助推中國創新能力的顯著提升。創新型國家發展戰略的實施，新時代經濟金融的整合與發展的推進，新能源、新技術的開發和應用以及醫療衛生系統的改革、社會安全網建立、政府融資平臺建設的優化，特別是“兩新一重”（新基建、新型城鎮化、重大項目建設）與“雙循環”新發展格局的建立等，都需要通過金融創新提供支持。再次，金融創新也必須適應居民消費升級和投資理財的需求。“十四五”期間居民收入水平將不斷提高，對消費金融、財富管理、私人銀行等金融服務需求也將隨之不斷增加。金融機構要圍繞居民需求的變化，在有效控制金融風險的前提下，不斷創新金融產品和服務，優化金融資源配置，提高消費者的消費體驗，為投資者創造合理的價值。

風險控制的原則。商業銀行等金融機構要堅持審慎合規經營原則，制定和實施科學的創新發展戰略;要建立健全具有自身特色的金融創新風險管理體制機制，實施全面創新風險管理，強化智能風控建模和數字化監控能力，優化金融創新風險管理流程和方法，完善風險測量方法和風險監控工具，提高對新金融業務和產品的風險識別能力。同時，金融機構要強化金融創新業務的售后管理和后評價制度，不斷提升對經營發展過程中各類金融風險的快速反應能力;要不斷建立健全金融風險“防火墻”制度建設，加強對金融創新產品和服務的資本覆蓋監管，通過建立有效的金融“防火墻”，防范和化解系統性風險。

審慎監管的原則。從長遠看，金融創新既不是“洪水猛獸”也不是“靈丹妙藥”，而是提高銀行業競爭力和推動生態優化的必然要求。但如果金融創新導致虛擬經濟發展嚴重超出實體經濟發展的需要，就必然導致各類風險暴露。因此，要提高金融創新效率，促進經濟社會健康可持續發展，維護金融秩序，必須以審慎的風險監管為前提，以監管促發展、以監管促創新，前瞻性地制定和實施有效的風險監管政策。

以有效風險監管凈化金融創新環境

堅持金融服務實體經濟的戰略定力。銀行等金融機構應積極加快數字化轉型戰略的實施，創新業務發展和創新合作模式，打造數字金融時代具有自身特色的核心風控和合規管理能力。金融機構在服務實體經濟過程中要保持戰略定力，抑制金融業自我循環式的過度發展，嚴防影子銀行風險積聚。同時，銀行也要控制向僵尸企業、產能過剩行業、房地產行業、政府融資平臺等發放信貸的風險，遠離債券違約風險的“冰山”。

金融機構要強化風險管控和資源配置，做好人員配置、金融“防火墻”設計、風險評估及預警、資本準備、報告制度、業績考核、流動性管理和金融危機反應機制等方面的重點工作。與此同時，金融機構要深入了解客戶（KYC），對于客戶參與的各種金融創新活動，要進行負責任的風險提示和風險教育，科學設立創新業務進入門檻。例如，考慮到國有企業的特殊性，對于國有企業參與的各種金融產品和服務創新，金融機構應當審核其是否已經建立健全了出資人代表制度，是否有效落實了國有資產保值增值的責任，最大限度地防范國有企業董事會和高級管理層因經營管理決策缺位導致的各種風險積聚;金融機構在為個人金融消費者提供金融產品和服務的過程中，也要按照監管規定，要求客戶誠實地提供自身的風險承受能力、財產狀況、金融投資和消費經歷等信息，讓客戶充分了解金融創新產品的風險，選擇適合其自身的最佳投資產品組合。

強化金融創新的宏觀管理能力。政府要建立健全規范金融創新的法律和制度環境，完善社會誠信體系和征信系統建設，強化全民遵紀守法和誠信意識;要科學把握金融市場和資本項目的開放進程，控制國際投機資本的過度投機和監管套利行為，扎緊金融風險防范的國門，規避國際金融市場風險的沖擊;在金融業改革開放和創新發展上，要保持經濟、金融、貿易的平衡，穩步推進各種金融創新;要根據中國國情和經濟金融發展的階段性特征來規范虛擬經濟發展。通過完善法律法規以及稅收與會計制度、監管和司法手段規范各類衍生金融工具、虛擬經濟金融服務場所。

提高金融創新監督的前瞻性和精細化能力。監管機構要強化對非持牌機構以及金融行為的監管，擺正統一和差異化監管關系，創新監管方式，實現監管全覆蓋。同時，監管機構要積極推動金融機構數字化轉型，提升創新的聚合和集群效應，有序推進政府和金融機構數據的開放，推進金融機構合作創新，強化監管沙盒對創新的引導作用。金融監管應積極鼓勵金融創新，最大化地提高金融市場的配置效率，同時要高度重視構筑金融安全的屏障，使得金融行業的運行成本、內在損失和外溢風險最小化。

金融監管要變“事后補救”和“治理整頓”為“事前監管”。監管機構要特別加強對金融機構資本充足率、流動性管理、不良資產指標、撥備覆蓋率、透明度建設等方面的嚴格監管;要通過提高各種金融監管法規的前瞻性、可預期性、包容性和透明度，科學有效地界定各類金融創新的效應，實施先導性管理和監督，加快修訂和完善涉及金融綜合化經營的法律法規細則;要通過差異化監管，提高監管效能。如對于監管評級和資本充足率較低的金融機構，其只能從事簡單的、有真實交易背景、風險暴露級別較低的金融創新業務;對于高資本準備和經營管理能力特別是風險控制能力較強的金融機構，可以適度允許其從事兼具套期保值和部分投資投機功能的金融創新業務，前提是有充分的風險控制保障。隨著金融跨市場、跨行業、跨產品競爭的深入，我國應進一步推進金融監管體系改革，不斷完善監管規則，使金融創新始終處于有效的金融監管規范之內。“十四五”期間，監管機構應進一步加大對違法違規行為的懲戒力度，落實“零容忍”要求，對資本市場欺詐發行、財務信息造假、信息誤導等問題要嚴肅查處，撐緊“高壓線”;要堅決打擊逃廢債、惡意轉移資產等行為，有效保障投資者的合法合規權益，維護金融市場秩序。

積極參與國際金融監管合作。為適應“世界百年未有之大變局”，我國要充分發揮全球影響力，推動新的國際金融監管體系改革，建立和完善國際金融新秩序，有效維護國家金融主權和安全。為此，應推動和落實巴塞爾新資本協議等國際普遍性規定，強化對非銀行金融機構、資產證券化等各類創新金融機構和金融工具的資本要求，推動完善國際會計準則，促進國際評級機構提升評級的公開性、公正性和透明性。

（張春子系清華大學經濟管理學院中國金融研究中心特約研究員，張秋林系秋實財富董事長）