國有控股企業黨委發揮領導作用的難點與破解

方欣

摘要：黨章要求“國有企業黨委（黨組）發揮領導作用，把方向、管大局、保落實”。伴隨混合所有制改革的深入，作為國有企業重要類型的國有控股企業數量不斷增加，由于股權結構多元化，國有控股企業黨組織嵌入公司治理結構發揮領導作用呈現出與國有獨資企業不同的特點，文章分析了國有控股企業黨委發揮領導作用的難點所在，并在此基礎上提出了破解難點的進路。

關鍵詞：國有控股企業;領導作用;前置程序;黨管干部

一、問題的提出

發展混合所有制經濟是深化國有企業改革的重要舉措，隨著國有企業改革深入推進，國有獨資企業日益減少，混合所有制企業所占比重逐步提高。根據國家發改委《關于2019年國民經濟和社會發展計劃執行情況與2020年國民經濟和社會發展計劃草案的報告》截至2019年年底，中央企業混合所有制企業比重超過70%，地方企業超過50%。混合所有制企業可分為國有資本控股和國有資本參股兩類，作為國有企業重要類型的國有控股企業在混合所有制企業中無論在資產規模還是主營業務收入都處于優勢地位，因此如何發揮好國有控股企業的黨的領導作用，是國有企業改革發展中面臨的重要問題。

二、國有控股企業黨委發揮領導作用的難點

黨的十八大以來，特別是2016年10月國有企業黨建工作會議之后，國有企業在管黨治黨方面的力度顯著增強，黨的領導和黨的建設工作弱化淡化虛化邊緣化問題得到扭轉，抓黨建促發展的氛圍日益濃厚，黨的建設工作呈現出良好發展態勢。但是與國有獨資企業相比，國有控股企業普遍呈現出資本構成復雜化、股東利益多元化的特征，尤其是黨委與董事會、經理層等公司治理主體之間存在一系列的“不適應”或“難兼容”問題，給企業黨組織發揮領導作用提出了新的挑戰。

（一）黨組織隸屬關系難理順，削弱了企業黨委的組織力

現代企業的組織形式和組織結構要求黨組織構建與之相適應的隸屬關系和管理結構。對于國有獨資企業而言，由一家國有股東控股，黨委隸屬關系明確。但對于多個投資主體組建的跨所有制、跨行業、跨地區的國有控股企業而言，由于股權多元化，黨組織的隸屬關系較為復雜，尤其是國有股東之間、國有股東和黨的地方組織之間管理權責尚未理順。有的企業存在多家國有股東，黨組織究竟歸屬哪一方管理不明確;有的國有控股企業的黨組織雖然隸屬于國有大股東，但由于分處不同地區，彼此之間聯系不夠緊密，難以形成有效管理;有的企業黨組織實行國有大股東和屬地黨委雙重管理，結果因為管理權責和邊界不清，反而出現了“雙不管”的局面。一些國有控股企業，雖然國有資本處于絕對控股地位，但由多家國有股東出資，黨委會成員由不同的國有出資主體派出，代表不同的國有出資主體的利益，在研究決定重大事項時可能存在各行其是的風險，從而削弱了黨委的組織力， 妨礙了國有控股企業黨委領導作用的發揮。

（二）治理主體權責邊界難界定，黨委“前置程序”不規范

《中國共產黨國有企業基層黨組織工作條例（試行）》（下簡稱《條例》）明確要求“國有企業重大經營管理事項必須經黨委（黨組）研究討論后，再由董事會或者經理層作出決定。”并原則性列出了需要前置研究討論的六類事項，賦予了國有控股企業黨委對重大經營決策的“否決權”，經營管理事項黨委研究討論未通過，不能提交董事會、經理層做決策。但實際操作中由于黨委、董事會、經理層權責邊界不明，重大經營事項界定不清、程序不規范，出現一些國有絕對控股企業把黨委會議當成“筐”，大事小事都往里裝，把黨委直接作為企業生產經營決策和指揮中心，背離了黨委通過把方向、管大局、保落實發揮領導作用的基本要求。同時，也出現國有相對控股企業受股權因素制約，黨建進章程工作推動不到位，前置程序沒有在公司章程、董事會議事規則等制度中明確，黨委無法通過前置程序把關定向，存在企業黨委在重大經營決策中“說不上話、插不上手”的現象。

（三）“雙向進入、交叉任職”難到位，黨委會意圖難落實

“雙向進入、交叉任職”領導體制是黨委嵌入公司治理的重要制度安排，《條例》要求“符合條件的黨委（黨組）班子成員可以通過法定程序進入董事會、監事會、經理層，董事會、監事會、經理層成員中符合條件的黨員可以依照有關規定和程序進入黨委（黨組）。黨委（黨組）書記、董事長一般由一人擔任，黨員總經理擔任副書記。”但是在國有控股企業，由于企業黨委領導班子成員進入“兩會一層”需得到其他非國有股東的認可，無疑增大股東間協調工作的難度。特別是在國有相對控股企業中，非國有資本合計股比占多數，推進“雙向進入、交叉任職”難度更大。因為這類企業董事、監事、高管中非中共黨員比例較高，黨委與其它公司治理機構的“雙向進入”程度受限，尤其是總經理由非國有股東提名的非黨員擔任，黨委的意圖和主張在董事會和經理層決策中得到充分體現難度更大，甚至出現黨委意見被否決的現象。

（四）黨管干部的原則難落實，黨委會用人把關不到位

選人用人權是黨委發揮領導作用的集中體現，同時也為各出資主體所關注。多數國有控股企業的董事、監事由各出資方提名股東會選舉，經理層或由各出資方提名，或由董事會通過市場化方式選聘。一些國有控股上市公司由董事會提名委員會研究董事、其他高級管理人員的選擇標準和程序，對董事候選人和其他高級管理人員人選進行審查并向董事會提出建議，董事會通過后按照公司章程選舉或聘用。由于單純獲利的動機，一些非國有資本在董事、監事和經營管理者的選擇上重才輕德、以績蔽德，弱化政治傾向、道德操守的要求，注重專業素質和管理能力的不良傾向。在一些國有資本相對控股企業，國有股東在董事會及其提名委員會中沒有絕對控制力，企業黨委在選人用人過程中確定標準、規范程序、參與考察推薦人選保證用人選政治合格，作風過硬廉潔不出問題方面存在薄弱環節。

三、破解國有控股企業黨委領導作用難發揮問題的進路

破解國有控股企業黨委領導作用難發揮問題，必須按照新時代黨的建設總要求，適應企業股權多元化、經營方式市場化、價值取向差異化的特點，突出國有控股企業黨組織政治功能，實現黨的領導和公司治理有機結合。

（一）理順黨組織隸屬關系，確保黨的領導管理體系協調運行

理順黨組織隸屬關系，是有效整合黨建資源、提升黨委凝聚力的基礎和前提。鑒于屬地管理不利于國有控股企業黨建工作的落實和推進，因此應采取以產權關系為紐帶的垂直管理模式，在遵循“誰出資、誰負責、誰管理”原則的基礎上，進一步結合國有資本在企業股權結構和經營管理中的地位，合理安排黨組織隸屬關系：國有資本控股企業參與經營管理的企業黨組織，應由國有資本出資人或履行出資人職能的機構黨組織負責管理;多家國有股東共同出資的企業，應根據各方出資額，由相對控股方黨組織負責管理;與國有資本出資人或控股方不在同一地區的企業，黨組織在隸屬關系上仍應歸屬國有股東領導，由國有股東黨組織切實履行選配領導班子、制訂工作計劃、黨建工作考核等職責，但出于黨員教育管理和實際工作的需要，日常活動可委托黨的地方組織管理。

（二）清晰界定治理主體權責關系，完善黨委前置研究討論重大經營決策的工作機制

公司章程是國有控股企業的“憲法”，要持續推進黨建工作進章程工作，在章程中寫明黨委的職責權限、運行機制、前置程序等內容。明晰各個法人治理主體權責邊界，根據企業實際建立重大經營決策事項清單，合理界定黨委會、董事會、經理層的職權，做到一個決策事項相關主體根據規定行使審核權、建議權，但最終決策權具有唯一性，既由一個治理主體最終決策。在黨委前置研究討論中，重點把好“四關”，從中央大政方針和國家發展戰略把好政治關;從是否符合企業規劃、規范，是否存在環保、維穩等方面風險把好方向關;從是否存在廉政風險，存在利益輸送把好紀律關;從是否符合職工群眾利益、符合社會公眾利益把好社會責任關。董事長（黨委書記）要及時把黨委會通過的議題提交董事會，黨員董事必須按黨委決定在董事會發表意見。

（三）建立溝通通報機制，強化黨委、董事會和經理層決策的協同性

針對國有控股企業由于受制于股權因素“雙向進入、交叉任職”不到位，為防控黨委會意見被否決的情況出現，建立治理主體溝通通報機制十分必要。通過專題報告、研討等形式學習中央方針、政策，黨委會和董事會、經理層共同對總體性、長遠性、綜合性問題進行討論交流，廣泛聽取各方意見，凝聚共識。需要在黨委會研究討論后提交董事會決策的事項，應先與公司內部董事、充分溝通形成一致意見，同時聽取外部董事的意見和建議，內部董事意見不一致的決策事項，一般不安排黨委會研究討論。需要先經黨委會集體研究討論后提交總經理辦公會決策的事項，應與公司經理層班子成員充分溝通，形成一致意見。黨委委員與經理層班子集體意見不致的決策事項，一般不安排黨委會研究討論。

（四）完善黨管干部原則與公司法人治理機構依法行使用人權相結合的機制

國有控股企業的黨委應依據國有資本在企業中控制力的差異和管理模式的不同，在確保黨組織在選人用人把關作用不能變的前提下，采用靈活多樣的方式使黨管干部原則與出資人依法選派股權代表、董事會依照公司章程選聘經理層及經理層依法依規行使用人權有機結合。

按照干部下管一級的規定，對國有控股股東提名的董事、高管人選無論是董事會提名委推薦的還是總經理推薦的，必須由國有控股股東黨組織按照習近平總書記提出的“對黨忠誠、勇于創新、治企有方、興企有為、清正廉潔”的標準集體研究把關通過后，交國有控股企業黨委，作為董事或高管的人選提交董事會提名委。非國有股東根據股權比例提交給國有控股企業董事會的董事、高管人選提名委先行把關。非上市公司提名委主席由黨委書記董事長擔任，上市公司按照《上市公司治理準則》提名委員會主席由外部董事擔任，這種情況下提名為主席，可由控股股東的黨員股權董事（外部董事）擔任，國有股權較低的相對控股企業，提名委員會必須有黨員委員。提名委員會對所有人選按照《公司章程》、《董事會議事規則》、《總經理工作細則》所規定的董事、高管任職資格和標準進行審核，重點對非國有股東提名的董事和高管人選從政治上進行把關，提名委員中的黨員委員及時向黨委會匯報，對審核不符合條件的人選由提名委員會或黨委會通過與股東的溝通機制及時向提名股東反饋更換人選的要求。

四、結語

習近平總書記強調：“中國特色現代國有企業制度，‘特就特在把黨的領導融入公司治理各環節，把企業黨組織內嵌到公司治理結構之中”。因此，國有控股企業黨組織發揮領導作用不能在公司治理結構之外，需要上“融入”做文章，在“內嵌”上下功夫，根據國有控股企業在股權結構、經營模式等的不同特點，推進混合所有制改革的新情況，不斷探索創新國有控股企業黨委發揮領導作用的有效途徑，不斷提高國有控股企業黨組織把方向、管大局、保落實的能力，堅持黨對國有控股企業的領導不動搖，不斷完善中國特色現代國有企業的制度建設。

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（作者單位：中共陜西省委黨校管理學部）