鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)的法理定位及其實(shí)踐探討

本文在分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)的法理地位基礎(chǔ)上，對(duì)G省1114個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)履職進(jìn)行了問卷調(diào)查，發(fā)現(xiàn)總體上2015年地方組織法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)閉會(huì)期間職責(zé)后，監(jiān)督、民生實(shí)事票決和代表聯(lián)絡(luò)站工作都全面鋪開并取得積極成效，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會(huì)期間工作一定程度上實(shí)現(xiàn)由虛轉(zhuǎn)實(shí)，但是部分主席對(duì)主席團(tuán)構(gòu)成及職責(zé)的認(rèn)知仍存有模糊認(rèn)識(shí)。據(jù)此，本文提出完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席與主席團(tuán)法律關(guān)系表述，規(guī)范主席團(tuán)構(gòu)成，把好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表“入口關(guān)”，修法明確代表聯(lián)絡(luò)站法律地位，加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的工作指導(dǎo)等建議。

一、問題的提出

人民代表大會(huì)主席團(tuán)一般是個(gè)會(huì)議期間的概念，是人民代表大會(huì)會(huì)議期間的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的主席團(tuán)比較特殊，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是最基層的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大發(fā)揮作用情況直接關(guān)系到我國(guó)代表制基層民主的實(shí)現(xiàn)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會(huì)期間沒有常設(shè)機(jī)關(guān)，為避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會(huì)期間履職工作“虛化”，法律逐步賦予主席團(tuán)閉會(huì)期間職責(zé)。2015年地方組織法修改后，第十四條規(guī)定了主席、副主席職責(zé)，明確了主席、副主席與主席團(tuán)的關(guān)系;第十五條規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)職責(zé)，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)閉會(huì)期間組織代表開展活動(dòng)等。那么，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)的法理定位是什么？2015年地方組織法第十四、十五條的實(shí)踐狀況如何？基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)的法理定位應(yīng)當(dāng)如何應(yīng)對(duì)實(shí)踐中存在的不足和問題？針對(duì)以上三個(gè)問題的分析構(gòu)成本文的主體內(nèi)容。

二、研究設(shè)計(jì)

本文采取文本分析、調(diào)查問卷和電話訪談的方式開展研究。在梳理有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)定位職責(zé)方面文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，于2020年8月開展了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)閉會(huì)期間發(fā)揮作用情況問卷調(diào)查”，G省共1114位鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席填寫了問卷，約占G省鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席總數(shù)（約1134位）的98.24%。調(diào)查問卷共21道題目，除鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席身份屬性的題目外，就主席團(tuán)構(gòu)成、職責(zé)認(rèn)知及開會(huì)，主席團(tuán)組織代表開展監(jiān)督工作，代表聯(lián)絡(luò)站情況和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作總體情況等方面展開。針對(duì)問卷反映的一些重點(diǎn)問題，課題組電話訪談了21位鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席和市縣人大代表工作部門的同志，最終完成對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)履職情況的梳理分析。在此基礎(chǔ)上，提出了推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)更好履職的對(duì)策建議。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)的法理地位分析

（一）主席團(tuán)不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在閉會(huì)期間的常設(shè)機(jī)關(guān)

人民代表大會(huì)設(shè)常設(shè)機(jī)關(guān)是我國(guó)人民代表大會(huì)與國(guó)外議會(huì)組織制度上一個(gè)很不同的特點(diǎn)。國(guó)外議會(huì)不管是一院或者兩院，議會(huì)權(quán)力都是統(tǒng)一的，我國(guó)則是從代表中選舉部分代表組成常設(shè)機(jī)關(guān)，在大會(huì)閉會(huì)期間依法行使本級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的部分職權(quán)[1]。這主要是由于我國(guó)人口眾多，代表大會(huì)的性質(zhì)要求維持?jǐn)?shù)量眾多的代表，而代表太多則不利于經(jīng)常召開會(huì)議和議事決策。為兼顧代表大會(huì)的代表性和議事能力，1954年憲法先是規(guī)定全國(guó)人大設(shè)常委會(huì)，1979年憲法修改又明確縣級(jí)以上地方各級(jí)人大設(shè)常委會(huì)，目前現(xiàn)行憲法第五十七條、第九十六條分別規(guī)定了全國(guó)人大和縣級(jí)以上地方人大設(shè)立常委會(huì)。而對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大，由于1986年地方組織法修改先是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會(huì)議由政府召集修改為由本級(jí)人大會(huì)議主席團(tuán)召集，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)突破了開會(huì)期間才存在的界限，在閉會(huì)期間仍然存續(xù)，2015年地方組織法修改時(shí)進(jìn)一步賦予主席團(tuán)在閉會(huì)期間一定工作職責(zé)。這樣一來，主席團(tuán)就成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會(huì)期間工作中的常態(tài)性組織，且往往被誤解為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的常設(shè)機(jī)關(guān)。但我們必須認(rèn)識(shí)到，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在閉會(huì)期間的常設(shè)機(jī)關(guān)。

第一，根據(jù)憲法和地方組織法規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大不設(shè)常委會(huì)。立法考慮是：（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為我國(guó)政權(quán)機(jī)關(guān)的最基層，與群眾聯(lián)系最緊密，群眾對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的工作也最了解、最關(guān)心，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)應(yīng)當(dāng)更多一些民主，更好地發(fā)揮由選民直接選舉產(chǎn)生的人大代表的作用，以便更直接地反映群眾的意見和訴求，更好保證群眾直接行使民主權(quán)利等。層次多了，反而不利于充分反映群眾的意見和要求。（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管轄范圍都比較小，代表數(shù)量也比較少，凡是應(yīng)當(dāng)由權(quán)力機(jī)關(guān)討論決定的問題，有條件召集人大會(huì)議討論決定。（3）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的主要任務(wù)是執(zhí)行，決策職能相對(duì)較少。（4）鄉(xiāng)鎮(zhèn)不設(shè)一級(jí)法院、檢察院和政府部門，監(jiān)督任務(wù)相對(duì)較少[2]?？梢?，在政權(quán)制度設(shè)計(jì)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大更主要是實(shí)現(xiàn)民主功能，更鼓勵(lì)由全體人大代表通過召開會(huì)議來直接行使權(quán)力。

第二，主席團(tuán)在產(chǎn)生方式上不同于常委會(huì)。類似其他各級(jí)人大的主席團(tuán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)是在每次會(huì)議舉行預(yù)備會(huì)議時(shí)選舉產(chǎn)生，不同的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)的任期可以延續(xù)到下次會(huì)議舉行預(yù)備會(huì)議時(shí)，但每次召開人大會(huì)議時(shí)都選舉產(chǎn)生新的主席團(tuán)?？h級(jí)以上人大常委會(huì)則是選舉產(chǎn)生后，每屆任期同本級(jí)人民代表大會(huì)相同，行使職權(quán)到下屆人大選出新的常委會(huì)為止。與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)相比，常委會(huì)通過選舉被人大代表在本屆任期內(nèi)作了完全委托授權(quán)，因此，常委會(huì)是本級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成部分[3]。而主席團(tuán)每次大會(huì)都要重新選舉，這種權(quán)力委托的效力要低于常委會(huì)，因此，主席團(tuán)不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的常設(shè)機(jī)關(guān)。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)在閉會(huì)期間行使程序性職權(quán)

為了彌補(bǔ)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會(huì)期間沒有常設(shè)機(jī)構(gòu)組織開展工作的缺陷，地方組織法第十五條規(guī)定，“主席團(tuán)在本級(jí)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，每年選擇若干關(guān)系本地區(qū)群眾切身利益和社會(huì)普遍關(guān)注的問題，有計(jì)劃地安排代表聽取和討論本級(jí)人民政府的專項(xiàng)工作報(bào)告，對(duì)法律、法規(guī)實(shí)施情況進(jìn)行檢查，開展視察、調(diào)研等活動(dòng);聽取和反映代表和群眾對(duì)本級(jí)人民政府工作的建議、批評(píng)和意見。主席團(tuán)在閉會(huì)期間的工作，向本級(jí)人民代表大會(huì)報(bào)告”。需要注意的是，“聽取和討論本級(jí)人民政府的專項(xiàng)工作報(bào)告，對(duì)法律、法規(guī)實(shí)施情況進(jìn)行檢查，開展視察、調(diào)研等活動(dòng)”的主體是代表，主席團(tuán)的職責(zé)是“有計(jì)劃地安排代表”開展上述活動(dòng)，而非以主席團(tuán)的名義直接開展上述活動(dòng)[4]。由此可見，主席團(tuán)并不具有國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的實(shí)體性權(quán)力，而是在工作層面行使程序性職責(zé)，無權(quán)討論和決定本行政區(qū)域內(nèi)的重大事項(xiàng)，不能在閉會(huì)期間以自己的名義開展監(jiān)督工作，不能接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)和副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)辭職、決定代理鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)、任免個(gè)別副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)等。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席與主席團(tuán)在法律地位上存在一定立法沖突

地方組織法第十四條規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席由本級(jí)人民代表大會(huì)從代表中選出，任期同本級(jí)人民代表大會(huì)屆期相同。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)主席、副主席在本級(jí)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間負(fù)責(zé)聯(lián)系本級(jí)人民代表大會(huì)代表，根據(jù)主席團(tuán)的安排組織代表開展活動(dòng)，反映代表和群眾對(duì)本級(jí)人民政府工作的建議、批評(píng)和意見，并負(fù)責(zé)處理主席團(tuán)的日常工作。從這條規(guī)定可以看出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席的產(chǎn)生方式與縣級(jí)以上人大常委會(huì)一樣，屬于被人民代表大會(huì)完全授權(quán)，每屆任期與本級(jí)人民代表大會(huì)相同，而且主席、副主席是主席團(tuán)的當(dāng)然成員，不必每次開會(huì)再經(jīng)大會(huì)選舉[5]，因此，主席、副主席的法律地位要高于主席團(tuán)。但同時(shí)，第十四條規(guī)定主席、副主席“根據(jù)主席團(tuán)的安排組織代表開展活動(dòng)”“負(fù)責(zé)處理主席團(tuán)的日常工作”，體現(xiàn)出主席、副主席在工作層面是要接受主席團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)，是辦理主席團(tuán)日常工作的人員，這就意味著雖然主席、副主席在授權(quán)效力上高于主席團(tuán)，但卻是在主席團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)下辦理主席團(tuán)事務(wù)，這種立法上的沖突與緊張，一定程度上導(dǎo)致了實(shí)踐中對(duì)主席團(tuán)地位和作用的認(rèn)識(shí)存有誤區(qū)。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)閉會(huì)期間履職情況問卷調(diào)查結(jié)果分析

2017年以來，G省深入貫徹落實(shí)中央關(guān)于加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見的文件精神，省委印發(fā)加強(qiáng)新時(shí)代人大工作的意見，專門對(duì)縣鄉(xiāng)人大工作作出部署，省人大常委會(huì)辦公廳出臺(tái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作條例，聯(lián)合省委組織部、省編辦等印發(fā)“縣鄉(xiāng)人大工作十條”，推動(dòng)全面加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大組織建設(shè)，單獨(dú)設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大辦公室并配備工作人員，省財(cái)政給予997個(gè)欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大連續(xù)三年共計(jì)近9億元補(bǔ)貼，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大機(jī)構(gòu)、人員、經(jīng)費(fèi)得到全面保障。在此基礎(chǔ)上，省人大常委會(huì)連續(xù)三年開展“縣鄉(xiāng)人大工作年”活動(dòng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作和建設(shè)面貌煥然一新。這些可喜變化在調(diào)查結(jié)果中得到印證，總的來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)在閉會(huì)期間積極履職，監(jiān)督工作比較充實(shí)，民生實(shí)事代表票決制和代表聯(lián)絡(luò)站建設(shè)全面鋪開，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會(huì)期間工作基本實(shí)現(xiàn)由“虛”轉(zhuǎn)“實(shí)”。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席隊(duì)伍年輕化、專業(yè)化程度較好

1114位鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席中，男性1028位，女性86位，分別占總數(shù)的92.3%和7.7%。年齡結(jié)構(gòu)比較合理，以年富力強(qiáng)的中青年干部為主，55歲以下的940位，占總數(shù)的84.4%，其中，41-55歲的886位，占總數(shù)的79.5%。具有大專以上學(xué)歷的占總數(shù)的94.4%。有63.29%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大配有副主席。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)構(gòu)成較為規(guī)范，但存在鎮(zhèn)長(zhǎng)、副鎮(zhèn)長(zhǎng)擔(dān)任主席團(tuán)成員的情況

根據(jù)G省鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作條例，主席團(tuán)成員一般為7-11人。除鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席是主席團(tuán)當(dāng)然成員外，主席團(tuán)中有鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和代表中的村委會(huì)主任的為最多，分別占到97.22%和92.73%。訪談了解到，幾乎所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記都是主席團(tuán)成員，體現(xiàn)黨對(duì)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)，而村委會(huì)主任（村支部書記）一般是村級(jí)代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)，在主席團(tuán)中均會(huì)占一定名額。主席團(tuán)中的企業(yè)家、專業(yè)技術(shù)人員、普通村民代表較少，分別占比20.38%、37.25%、25.67%。交叉分析發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)成員中的企業(yè)家、普通村民代表較多（占比32.16%、31.47%），這與該地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度較高相關(guān)。

值得注意的是，有387名鎮(zhèn)長(zhǎng)（占比34.74%）、126名副鎮(zhèn)長(zhǎng)（占比11.31%）擔(dān)任主席團(tuán)成員，特別是生態(tài)區(qū)鎮(zhèn)長(zhǎng)、副鎮(zhèn)長(zhǎng)擔(dān)任主席團(tuán)成員的較多，分別占比51.94%和49.21%。究其原因，中央關(guān)于加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見明確，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)成員不擔(dān)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職務(wù)”，2015年修改后地方組織法第十四條明確主席、副主席不得擔(dān)任國(guó)家行政機(jī)關(guān)職務(wù)，但對(duì)其他主席團(tuán)成員沒有規(guī)定。有的地方依照法律和沿用慣例，仍將鎮(zhèn)長(zhǎng)選為主席團(tuán)成員。

（三）大部分主席團(tuán)閉會(huì)期間規(guī)范履職

97%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)至少每三個(gè)月召開一次會(huì)議，仍有33個(gè)主席團(tuán)還沒做到。2015年地方組織法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)閉會(huì)期間組織代表開展監(jiān)督活動(dòng)的職責(zé)，從調(diào)查情況看，絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在閉會(huì)期間依法開展相關(guān)工作。如表1所示，2017年以來，不采取聽取和討論專項(xiàng)工作報(bào)告、執(zhí)法檢查和工作評(píng)議（滿意度測(cè)評(píng)）這3種基層人大最經(jīng)常采用的監(jiān)督方式的僅分別占2.15%、7.36%、4.94%，其中聽取和討論專項(xiàng)工作報(bào)告是最經(jīng)常采用的監(jiān)督方式。

1.履職越積極的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會(huì)期間工作內(nèi)容越充實(shí)。交叉分析發(fā)現(xiàn)，采取不同監(jiān)督方式的次數(shù)之間呈正相關(guān)，開展一種監(jiān)督工作較多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)就更樂于開展其他監(jiān)督工作。開展2次以上工作評(píng)議的有78.96%開展了2次執(zhí)法檢查，開展2次及以上執(zhí)法檢查的有63.96%開展了2次及以上工作評(píng)議，即過半的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)都同時(shí)組織過2次及以上工作評(píng)議和執(zhí)法檢查，而聽取2次及以上報(bào)告的有52.66%開展了2次及以上的工作評(píng)議，有65.7%開展了2次及以上的執(zhí)法檢查。

2.工作評(píng)議（滿意度測(cè)評(píng)）被認(rèn)為是最有效的監(jiān)督方式。如圖1所示，在監(jiān)督工作實(shí)效方面，工作評(píng)議效果最好（占比33.48%），第二是督辦代表建議（占比30.52%），第三、四依次是聽取、討論專項(xiàng)工作報(bào)告和執(zhí)法檢查，而認(rèn)為其他方式更有效的主要是提出約見和專題詢問。

3.采取某種監(jiān)督方式的次數(shù)直接影響對(duì)這種監(jiān)督方式的評(píng)價(jià)。開展2次及以上工作評(píng)議的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)更傾向于認(rèn)為通過工作評(píng)議開展監(jiān)督的效果最好，占比35.27%，比沒有開展過工作評(píng)議的高出約14個(gè)百分點(diǎn);沒有開展工作評(píng)議的更傾向于認(rèn)為督辦代表建議效果最好，占比32.73%。開展執(zhí)法檢查2次及以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)更傾向于認(rèn)為采取執(zhí)法檢查開展監(jiān)督效果最好，占比18.99%，比沒有采取過執(zhí)法檢查的高出12個(gè)百分點(diǎn);沒有開展執(zhí)法檢查的更傾向于認(rèn)為督辦代表建議的效果最好，占比35.37%。所以說，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大而言，將閉會(huì)期間組織代表開展監(jiān)督工作充實(shí)起來是目前的當(dāng)務(wù)之急。

（四）對(duì)民生實(shí)事代表票決制工作評(píng)價(jià)高

調(diào)查顯示，2019年12月G省人大常委會(huì)辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制工作的指導(dǎo)意見》后，各地全面鋪開，效果良好。目前已有91.47%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展了這項(xiàng)工作，有79.26%的（883位）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席認(rèn)為開展票決制工作很有意義，激活了人大行使決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)，極大增強(qiáng)了代表履職積極性，有12.21%的（136位）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席認(rèn)為票決制有利于人大加強(qiáng)對(duì)民生實(shí)事的監(jiān)督。應(yīng)當(dāng)說，這項(xiàng)工作對(duì)充實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大開會(huì)和閉會(huì)期間工作內(nèi)容很有意義。

（五）代表聯(lián)絡(luò)站規(guī)范化建設(shè)取得重要進(jìn)展

2019年，G省人大常委會(huì)辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代全省人大代表聯(lián)絡(luò)站工作的指導(dǎo)意見》，明確爭(zhēng)取用兩到三年時(shí)間，形成以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人大代表中心聯(lián)絡(luò)站為主、以村（居）人大代表聯(lián)絡(luò)站為輔的代表聯(lián)絡(luò)站體系，并提出規(guī)范站點(diǎn)設(shè)置、組織管理、活動(dòng)內(nèi)容、工作制度、意見處理五個(gè)要求。調(diào)查顯示，目前聯(lián)絡(luò)站正處于站點(diǎn)設(shè)置等硬件規(guī)范基本完成、亟需在切實(shí)發(fā)揮作用上下功夫的階段。

1.全部設(shè)立鎮(zhèn)（街）代表中心聯(lián)絡(luò)站并有超過三分之二的已形成全覆蓋體系。其中，769個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大已設(shè)立代表中心聯(lián)絡(luò)站和村居片區(qū)聯(lián)絡(luò)站，并形成全覆蓋體系，占比69%;345個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大已設(shè)立中心聯(lián)絡(luò)站，全覆蓋體系正在抓緊推進(jìn)中，占比31%。其中，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)代表中心聯(lián)絡(luò)站和村居片區(qū)聯(lián)絡(luò)站建成度最高（占比76.05%），生態(tài)區(qū)、沿海區(qū)還有約三分之一正在抓緊推進(jìn)中。

2.思想認(rèn)識(shí)和聯(lián)絡(luò)站全覆蓋體系建設(shè)之間相互影響。63%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席認(rèn)為“代表聯(lián)絡(luò)站很重要，是代表接待選民、聯(lián)系群眾的有效平臺(tái)”，32.8%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席認(rèn)為“代表聯(lián)絡(luò)站尚需在切實(shí)發(fā)揮作用、推動(dòng)解決群眾反映問題等方面下功夫”，僅4.2%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席認(rèn)為“代表聯(lián)絡(luò)站接待群眾不多、組織活動(dòng)不多，流于形式”。交叉分析發(fā)現(xiàn)，已形成聯(lián)絡(luò)站全覆蓋體系的更傾向于認(rèn)為“代表聯(lián)絡(luò)站很重要，是代表接待選民、聯(lián)系群眾的有效平臺(tái)”（占比68.79%），但全覆蓋體系還在抓緊推進(jìn)中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，有超過一半的對(duì)聯(lián)絡(luò)站的作用認(rèn)識(shí)不深，其中占比42.32%的認(rèn)為“聯(lián)絡(luò)站尚需在切實(shí)發(fā)揮作用、推動(dòng)群眾解決反映問題等方面下功夫”，以及占比7.83%的認(rèn)為“聯(lián)絡(luò)站接待群眾不多、組織活動(dòng)不多，流于形式”。這意味著聯(lián)絡(luò)站建設(shè)進(jìn)度體現(xiàn)了對(duì)聯(lián)絡(luò)站作用的認(rèn)知程度，反過來，對(duì)聯(lián)絡(luò)站發(fā)揮作用認(rèn)識(shí)不深的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)全覆蓋體系的進(jìn)度也比較慢。

（六）鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)把好代表入口關(guān)、提高代表素質(zhì)呼聲高

如表2所示，在被問到影響發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表作用的最關(guān)鍵因素時(shí)，認(rèn)為“把好代表入口關(guān)，真正選出具有履職意愿和能力的代表”的占比最多（58.62%）。如表3所示，在被問到做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作最需要加強(qiáng)什么時(shí)，認(rèn)為“提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表素質(zhì)”的占比最高（39.68%）?？梢?，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席看來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表素質(zhì)是制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的重要因素，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作而言，把好代表入口關(guān)，并通過加強(qiáng)代表培訓(xùn)，積極組織代表開展視察、調(diào)研等活動(dòng)，激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表積極發(fā)揮作用至關(guān)重要。與此同時(shí)，僅有6位鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席（占比0.54%）認(rèn)為應(yīng)“適當(dāng)增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表數(shù)量”，可見，對(duì)于沒受到撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)改街道影響的現(xiàn)有建制鄉(xiāng)鎮(zhèn)，增加代表數(shù)量的現(xiàn)實(shí)需求不大。

值得注意的是，經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度越高的地區(qū)越認(rèn)為提高代表素質(zhì)十分重要。具體來講，對(duì)于發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表作用的影響因素，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)更傾向于“把好代表入口關(guān)，真正選出具有履職意愿和能力的代表”最關(guān)鍵（占比65.70%），超過沿海區(qū)14個(gè)百分點(diǎn)、超過生態(tài)區(qū)6個(gè)百分點(diǎn);而生態(tài)區(qū)認(rèn)為要“進(jìn)一步完善代表履職補(bǔ)助制度，列入縣級(jí)財(cái)政予以保障”的占比13.92%，比經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)高出5個(gè)百分點(diǎn)。對(duì)當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作最需要加強(qiáng)的方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)更傾向于認(rèn)為“最需要提高代表素質(zhì)”（占比47.57%），高出沿海區(qū)、生態(tài)區(qū)分別8個(gè)百分點(diǎn)和12個(gè)百分點(diǎn)。生態(tài)區(qū)認(rèn)為“最需要保障人大工作經(jīng)費(fèi)”（占比31.91），比經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)高出了11個(gè)百分點(diǎn)，可見欠發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)經(jīng)費(fèi)保障需求比較強(qiáng)烈。

（七）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大發(fā)揮作用程度受當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r影響

調(diào)查顯示，793個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大（占比71.18%）每年都能開好兩次人代會(huì)，閉會(huì)期間組織代表開展大量的監(jiān)督、視察、調(diào)研等工作;163個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大每年主要還是開好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)，閉會(huì)期間工作開展不多，占比14.63%;158個(gè)認(rèn)為行使法定職權(quán)仍存在“虛化”現(xiàn)象，占比14.19%。交叉分析發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大發(fā)揮作用情況好于沿海區(qū)和生態(tài)區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)認(rèn)為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大每年都能開好兩次人代會(huì)，閉會(huì)期間組織代表開展大量的監(jiān)督、視察、調(diào)研等工作”，占比80.58%，高出沿海區(qū)11個(gè)百分點(diǎn)、高出生態(tài)區(qū)13個(gè)百分點(diǎn)。生態(tài)區(qū)認(rèn)為“每年主要還是開好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)，閉會(huì)期間工作開展不多”的明顯高于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，占比14.78%，高出經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)9個(gè)百分點(diǎn)。沿海區(qū)、生態(tài)區(qū)對(duì)于“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使法定職權(quán)存在‘虛化現(xiàn)象”的認(rèn)識(shí)也高于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，分別高出6個(gè)、4個(gè)百分點(diǎn)。

五、幾點(diǎn)建議

（一）適時(shí)修改地方組織法第十四條第三款有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席與主席團(tuán)關(guān)系的表述

如前所述，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席得到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大完全授權(quán)，而主席團(tuán)每年都要重新選舉產(chǎn)生，從產(chǎn)生方式上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席法律地位高于主席團(tuán)。而根據(jù)授權(quán)委托理論，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席是受鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大委托，處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大日常工作，而不是處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)的日常工作。據(jù)此，為與第十五條對(duì)主席團(tuán)閉會(huì)期間的賦權(quán)表述相銜接，可以保留第十四條第三款關(guān)于“根據(jù)主席團(tuán)的安排組織代表……”的表述，但建議刪去“負(fù)責(zé)處理主席團(tuán)的日常工作”的表述，以消解主席、副主席與主席團(tuán)法律地位之間的立法沖突。

（二）規(guī)范鎮(zhèn)長(zhǎng)、副鎮(zhèn)長(zhǎng)是否擔(dān)任主席團(tuán)成員問題

如前所述，對(duì)這一問題中央關(guān)于加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見雖有規(guī)定，但地方組織法并未明確，實(shí)踐中仍存在一些鎮(zhèn)長(zhǎng)、副鎮(zhèn)長(zhǎng)擔(dān)任主席團(tuán)成員的情況。全國(guó)人大常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)曾就政府組成人員是否擔(dān)任人大會(huì)議主席團(tuán)成員問題作出答復(fù)：“地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉本級(jí)人民政府組成人員，并對(duì)本級(jí)人民政府工作進(jìn)行監(jiān)督。因此，本級(jí)人民政府組成人員，以不參加主席團(tuán)為宜”“按照全國(guó)人大的慣例，每屆第一次會(huì)議，政府組成人員可參加主席團(tuán)，以后的會(huì)議即不參加，這個(gè)做法可供參考。”與其他層級(jí)的人大主席團(tuán)相比，唯有鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)存續(xù)到閉會(huì)期間，并履行組織代表活動(dòng)等職責(zé)，根據(jù)全國(guó)人大答復(fù)精神， 比起其他層級(jí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一層級(jí)的鎮(zhèn)長(zhǎng)更不宜擔(dān)任主席團(tuán)成員，以避免角色沖突。因此，建議參照全國(guó)人大答復(fù)做法，上級(jí)人大加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的指導(dǎo)，明確鎮(zhèn)長(zhǎng)、副鎮(zhèn)長(zhǎng)不擔(dān)任主席團(tuán)成員。

（三）推動(dòng)選好用好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席

調(diào)查和訪談都發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作做得好不好，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席至關(guān)重要。換屆時(shí)要選優(yōu)配強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席，并針對(duì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席大部分年富力強(qiáng)、專業(yè)結(jié)構(gòu)較好、成長(zhǎng)空間較大的情況，加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席與同級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)崗位的交流力度，將人大主席作為鍛煉培養(yǎng)基層干部的重要崗位，工作實(shí)效突出的予以提拔使用或交流到黨政領(lǐng)導(dǎo)崗位。針對(duì)部分主席對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)的構(gòu)成及主席團(tuán)閉會(huì)期間履職理解不到位的問題，要加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，推動(dòng)其真正成為熱愛人大工作的行家里手，深耕細(xì)作基層人大工作。

（四）把好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表“入口關(guān)”

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表是最基層的人大代表，且以農(nóng)村居民為主，文化知識(shí)水平相對(duì)偏低。調(diào)查顯示鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席認(rèn)為，影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表作用發(fā)揮和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作效果的最關(guān)鍵因素都是要把好“入口關(guān)”，切實(shí)提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表素質(zhì)，這一定程度上反映了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作中的實(shí)際問題。建議在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大換屆選舉時(shí)，切實(shí)把好代表政治關(guān)、素質(zhì)關(guān)、結(jié)構(gòu)關(guān)，通過做細(xì)做實(shí)代表與選民見面等工作，充分發(fā)揚(yáng)民主，廣泛聽取意見，把履職意愿強(qiáng)烈和能力突出的代表選出來。上級(jí)人大要指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在加強(qiáng)代表履職記錄梳理總結(jié)的基礎(chǔ)上，做好提名相關(guān)工作，真正把履職優(yōu)秀的代表推薦出來參加連選。

（五）適時(shí)修法明確代表聯(lián)絡(luò)站的法律地位

定期接待選民群眾、密切聯(lián)系選民群眾是人大代表的天職，也是中西方代表機(jī)關(guān)組成人員發(fā)揮代言功能必須開展的工作，但在設(shè)立代表聯(lián)絡(luò)站之前，代表與選民群眾的聯(lián)系工作開展得并不理想。代表聯(lián)絡(luò)站的設(shè)置，既避免了代表個(gè)人工作室與我國(guó)代表制度的不協(xié)調(diào)，也為集中組織代表接待聯(lián)系群眾提供了必要的陣地和平臺(tái)，體現(xiàn)了代表制基層民主的真諦。中央關(guān)于加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見作出“建立健全代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)”“推動(dòng)代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)面向選區(qū)選民，公開代表基本信息”的部署后，各地代表聯(lián)絡(luò)站建設(shè)取得重大進(jìn)展。這次調(diào)查顯示，依托代表聯(lián)絡(luò)站暢通代表與群眾的聯(lián)系，推動(dòng)解決群眾反映強(qiáng)烈的問題已成為G省鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會(huì)期間的常態(tài)工作，極大地促進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表作用的發(fā)揮。目前，在代表法第三章“代表在閉會(huì)期間的活動(dòng)”中，主要規(guī)定了集中視察、專題調(diào)研、代表小組活動(dòng)和提出代表建議等內(nèi)容。建議下次修改代表法時(shí)，考慮在第三章增加建立健全代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)的內(nèi)容，并明確代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)面向選區(qū)選民公開代表基本信息、代表定期進(jìn)站接待選民群眾、開展履職活動(dòng)、定期向原選區(qū)選民報(bào)告履職情況等。

（六）繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的工作指導(dǎo)

一是更加側(cè)重對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的指導(dǎo)。調(diào)查顯示，經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度越高的地區(qū)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大發(fā)揮作用的評(píng)價(jià)越好，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)上級(jí)人大的指導(dǎo)和工作經(jīng)費(fèi)保障呼聲越高，這一現(xiàn)象符合民主化理論的判斷。因此，夯實(shí)人民代表大會(huì)制度的基層基礎(chǔ)，需要有側(cè)重地加大對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的支持和指導(dǎo)力度。二是更加側(cè)重規(guī)范充實(shí)工作內(nèi)容。調(diào)查顯示，履職越積極的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作內(nèi)容就越充實(shí)，越多開展某項(xiàng)監(jiān)督工作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)就對(duì)這種監(jiān)督方式認(rèn)同度越高，而代表聯(lián)絡(luò)站建設(shè)進(jìn)度越快的地方對(duì)代表聯(lián)絡(luò)站作用的評(píng)價(jià)也越高，這說明鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作具有較強(qiáng)的正強(qiáng)化性。上級(jí)人大要對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會(huì)期間工作計(jì)劃和內(nèi)容加強(qiáng)指導(dǎo)，推動(dòng)其在工作充實(shí)起來的基礎(chǔ)上，再進(jìn)一步提高工作質(zhì)量，激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大積極履職的活力和熱情，切實(shí)避免履職“虛化”問題。三是支持實(shí)踐創(chuàng)新。調(diào)查顯示，工作評(píng)議（滿意度測(cè)評(píng)）和民生實(shí)事代表票決制這些創(chuàng)新舉措在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大都得到非常好的評(píng)價(jià)。建議對(duì)實(shí)踐表現(xiàn)突出的創(chuàng)新舉措加強(qiáng)研究，加大總結(jié)推廣力度，并適時(shí)將其上升為法律法規(guī)或制度，不斷推動(dòng)人大制度創(chuàng)新發(fā)展。

注釋：

[1]蔡定劍：《中國(guó)人民代表大會(huì)制度》，法律出版社1998年版，第235頁(yè)。

[2][3][4][5]李適時(shí)：《地方組織法、選舉法、代表法導(dǎo)讀與釋義》，中國(guó)民主法制出版社2015年版，第6、6、25、25頁(yè)。

（執(zhí)筆人：李翔宇、鄭少和、鄭婷茹）