高位高質推進改革 創新創優走在前列

冷 媛 陳 雪 吳永勝/江蘇省農村合作經濟經營管理站

江蘇省在全國較早開展農村集體產權制度改革，2018 年獲批全國首批三個農村集體產權制度改革整省試點之一。近年來，江蘇省深入貫徹落實黨中央國務院決策部署要求，從發揮和擴大農村集體所有制的體制機制優勢入手，深入推進農村集體產權制度改革，探索構建歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的農村集體產權制度，不斷鞏固完善農村基本經營制度、激活增強農村各類要素市場活力、保護好實現好廣大農民群眾的財產權益，為推動新時代鄉村全面振興奠定堅實的制度基礎。目前全省超過99%的村（居）基本完成改革，整省試點任務基本完成，改革成效初步顯現。

堅持“三個突出”，有力有序推進改革

江蘇省以獲批整省試點為契機，立足新形勢、對照新要求，以立法為引領，加強統籌謀劃，堅持試點先行，有力有序推進改革。

突出系統謀劃，高位高質推進。省委省政府高度重視農村集體產權改革工作，省委深改委會議、省政府常務會議分別研究，省委書記婁勤儉、省長吳政隆對推進整省試點工作分別提出明確要求。2018年，省委省政府印發深化改革實施意見，專題召開電視電話會議，全面動員部署改革工作。省委深改委組織開展專項督查，督促各地將改革工作抓實抓細。2019 年，省委省政府在無錫召開全省鄉村產業振興暨農村改革會議，對改革進行再動員、再部署。2020 年，集體產權制度改革被列入省領導聯系重點改革任務，由分管副省長掛鉤聯系。省政府辦公廳印發《關于全面完成農村集體產權制度改革做好評估總結的通知》，督促各地查漏補缺、加快進度、提高質量。省委農村工作領導小組印發改革進展情況月度通報，督促進度相對滯后的地區倒排工期、落實責任。圍繞清產核資、組織登記賦碼、股份證書、婦女成員權益保護等改革重點內容印發一系列指導文件，編印《百問百答》《典型案例100 例》等，多次舉辦專題培訓班，確保改革有序推進。

突出試點先行，穩妥有序推進。2015 年，蘇州市吳中區獲批全國首批農村集體資產股份權能改革試點，聚焦集體資產股份封閉性與流動性矛盾關系，探索股份權能有效實現途徑。2017 年，南京市浦口區等6 個縣（市、區）獲批全國第二批改革試點，積極探索以縣為單位整建制開展改革的推進方法和經驗，為全省乃至全國改革探索路子、積累經驗。2018 年獲批整省試點后，全省明確“兩步走”方案，由省、市、縣分別選取工作基礎較好的地區先行試點，形成全面改革的成熟經驗后，再在全省面上推開。蘇州市吳中區、江陰市、沛縣、海門市、南京市江寧區等5個縣（市、區）先后獲批全國農村集體產權制度改革試點典型單位，典型總數居全國前列。

突出立法引領，依法依規推進。《江蘇省農村集體資產管理條例》于2018 年5 月31 日通過省人大常委會審議，2018 年10 月1 日起正式實施。《條例》從集體經濟組織及成員、資產權屬及運營、財務管理、股份合作等方面，全面系統地對集體資產管理及改革工作作出規定，既充分體現了中央和省委省政府對推進農村集體產權制度改革的精神要求，又總結吸收了全省各地多年來積累的基層實踐成果，為新時代全面深化集體產權制度改革保駕護航。2020 年，江蘇省貫徹《中國共產黨農村工作條例》實施辦法專門將集體產權制度改革、集體經濟發展等內容納入其中，以黨內法規的形式進一步強化統籌推動和制度設計，為改革提供法律保障。

聚焦“四個全面”，不折不扣抓好落實

江蘇省嚴格按照農業農村部批復的試點方案，圍繞清產核資、成員確認、折股量化、建立組織等重點環節，扎實推進各項試點任務，改革工作取得積極成效。

全面完成集體資產清產核資。堅持把清產核資作為集體產權制度改革的一項基礎性工程，加強組織領導，出臺專門文件，統一操作步驟，把好關鍵環節，切實摸清家底，形成底賬，并于2018 年底基本完成清產核資工作。2019 年，全省在組織開展清產核資工作“回頭看”和檢查驗收基礎上，形成清產核資工作總結報告及相關報表，并以省政府名義上報國務院。截至2019年底，全省村級集體經濟組織資產達3739 億元。全省在南京、鎮江、蘇州等地先行試點基礎上總結形成清產核資“5432”工作法，獲得農業農村部肯定。2018 年，國務院召開全國農村集體資產清產核資工作推進會議，江蘇省作了交流發言。

全面確認集體成員身份。堅持頂層設計與基層探索相結合，抓好集體經濟組織成員身份確認這個關鍵環節，充分吸收各地實踐成果，一方面將成員確認的原則、程序以及實踐中爭議較小、一般應該作為成員的幾種情況以地方立法形式加以明確，為各地科學合理確認集體成員身份提供了政策指引；另一方面指導各地因地制宜、分類施策，從“一村一策”甚至“一組一策”的基層探索起步，創造出“人口系數法”“五核對、三公示、一簽字”等典型經驗。絕大部分縣（市、區）制定出臺指導性文件，明確成員身份確認標準。利用省級集體經濟組織管理系統進行成員篩重，運用大數據手段推動成員身份實現省內資格唯一，提高成員身份確認工作精準性。目前，全省共確認集體經濟組織成員超過5200 萬人。

全面推進經營性資產折股量化。按照“尊重歷史、照顧現實”等原則，綜合考慮承包地面積、家庭人口、勞動積累貢獻等因素，因地制宜設置人口基本股、農齡股、土地股等多種股份形式，并創新引入家庭股、享受股、崗位股等特殊股份，將集體資產以股份或份額形式量化到本集體成員，既保證了公正公平，又適度體現出貢獻差距，最大限度地平衡和化解矛盾。全省統一制定股份證書樣式，以戶為單位發放股份證書，推動股權固化到戶，股權管理模式基本實現從動態調整走向穩定規范。

全面建立村級集體經濟組織。為切實抓好集體經濟組織登記賦碼工作，省級研究制定《江蘇省農村集體經濟組織登記賦碼工作實施方案》，指導各地有序開展組織登記賦碼工作，明確各級農業農村部門為集體經濟組織登記賦碼的管理部門，全省農村集體經濟組織名稱統一為“股份經濟合作社”，統一賦18 位社會信用代碼。蘇州、無錫、泰州、揚州等地結合自身實際，加強部門協調，探索通過簡易注銷、變更登記等途徑，實現集體經濟組織由原工商部門轉隸到農業農村部門統一登記。為規范農村基層組織掛牌工作，專門出臺《關于清理規范村（社區）辦公場所“牌子亂象”實施方案》，明確將“村股份經濟合作社”牌子作為“一徽一標四牌”之一統一懸掛，實現集體經濟組織名稱、掛牌雙統一。目前，全省超過1.7 萬家村級股份經濟合作社完成登記賦碼，依法確認特別法人身份地位。南京市江寧區章村股份經濟合作社成為全國首批領取組織登記證書的集體經濟組織。

探索“五個創新”，打造改革“江蘇品牌”

作為整省試點省份，除了完成“規定動作”外，結合集體產權制度開展早、基礎好等特點，創新開展“自選”動作，爭取在改革縱深性領域有所突破，為全國改革探路。

創新開發改革管理系統，為保障集體成員財產權利提供技術支撐。依托國家農村集體經濟組織登記賦碼系統成果，開發省級集體經濟組織管理系統，涵蓋組織管理、成員管理、股份管理等多種功能模塊，基本覆蓋全部改革重點環節，實現改革全程信息化管理。全省在統一股份經濟合作社股份證書樣式的基礎上，將證書相關登記事項統一錄入信息化管理平臺，實現股份管理信息化，為充分保障集體成員對集體資產的占有、收益等基本權能提供技術支撐，同時為進一步拓展集體資產股份有償退出、繼承、抵押、擔保等權能奠定堅實基礎。蘇州市吳中區作為國家試點，通過出臺指導意見、科學評估股權價值、推動股權社內流轉等舉措，積極拓展股權繼承、抵押、擔保等權能，賦予集體成員更加完整的財產權利。沛縣積極探索以股權辦理抵押、擔保貸款的具體辦法，由縣政府出資2000 萬元，設立了農村集體資產股權抵押貸款風險補償基金，推出“農股貸”金融產品，探索破解集體股權抵押擔保難題。

創新集體資產監管體制，為促進集體資產保值增值提供制度保障。堅持制度化、規范化、信息化，打造“民主、公開、規范、高效”的監管新模式，最大限度釋放改革帶來的制度紅利。在操作層面，優化村級財務管理會計核算模式，全面推行村級資金管理非現金結算，實現村級資金監管全程留痕，村賬流水明細可查可追溯。在公開層面，推進集體資產管理“陽光行動”，用好手機APP、微信公眾號等公開推送平臺，讓農民群眾能夠隨時隨地了解村務財務情況。在監督層面，加快集體資產監管信息平臺建設，不斷提升集體資產管理的信息化和規范化水平。目前，全省“村務卡”使用實現村級全覆蓋，集體資產管理信息化平臺實現設區市全覆蓋。

創新集體資產交易機制，為全面激活農村資源要素搭建平臺載體。率先建成省、市、縣、鄉四級統一聯網、信息互聯、資源共享的農村產權交易市場體系，全面推動集體資產進場交易、溢價增值。將集體股權納入交易品種范圍，引導農村產權規范流轉和交易。制定兩項產權交易國家標準，將江蘇實踐上升為全國性制度化、標準化成果，引領行業發展。以手機APP為載體，大力推行農村產權“不見面交易”，完成全國首筆農地流轉合同“云簽約”，提升交易效率，加速推動農村資源要素高效流動，釋放改革紅利。截至2020 年12 月底，平臺累計交易金額超過1350億元，溢價金額超43 億元。

創新集體資產運營機制，為發展新型集體經濟注入內生動力。堅持政策引導和機制創新相結合，著力在“搞活”上下功夫，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，激發農業農村發展新動能。突破區域限制，村集體通過組建經濟聯合體、共同投資、參股入股等形式實現抱團聯合，突破鎮村界限和地理束縛，發展“飛地經濟”，發揮集聚效應，實現資源共享、優勢互補。突破產業限制，村集體整合鄉村資源，牽頭發展休閑觀光農業、鄉村旅游、電子商務、鄉村手工業等新產業新業態，在更大范圍內挖掘鄉村多元價值和多重功能，實現經濟、社會效益雙豐收。突破空間限制，土地資源較為豐富的村（居），在土地上做足文章，加大土地綜合整治力度，推廣南通市整村推進高標準農田建設模式，支持和引導村集體利用溢出土地發展農業適度規模經營，依靠提升農業規模化、集約化和現代化增加集體收入。為進一步補齊低收入村集體經濟發展短板，2020 年組織實施低收入村集體經濟發展攻堅行動計劃，聚焦全省562 個集體經營性收入低于18 萬元的低收入村，聚合政策資源，精準發力，全面推動集體經濟發展壯大。

創新開展“政經分開”改革，為打造鄉村治理新格局奠定組織基礎。南京、昆山、江陰等改革基礎較好的地區，在基本完成改革的基礎上，按照“行政事務歸村（居）民委員會，經濟職能留在集體經濟組織”的原則，將公共服務、社會管理等非經濟職能從集體經濟組織中剝離出來，理順集體經濟組織和村委會之間的職能關系，推動集體經濟組織成為獨立規范的市場主體。南京市出臺《關于穩步推進村級集體經濟組織與村民委員會分賬管理改革的指導意見》，獲農業農村部肯定并轉發推廣。

2021 年是實施“十四五”規劃、開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的開局之年。江蘇省將繼續按照中央和農業農村部關于深化農村改革的總體要求，圍繞構建歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的農村集體產權制度，緊緊抓住保障農民財產權益這個關鍵，持續深化改革，不斷釋放改革紅利。鞏固完善整省試點改革成果，在基本完成整省試點任務的基礎上，進一步查漏補缺、調整完善，鞏固提升前期改革成果，提高工作質量，及時總結各地改革經驗，樹立一批工作扎實、亮點突出、成效明顯、具有引領作用的典型，爭取形成可復制、可推廣的經驗成果，打造集體產權制度改革“江蘇品牌”。持續推動改革深化，鼓勵改革先行地區積極探索、大膽試驗，創新工作思路，拓展改革內容，爭取在改革縱深領域有所突破。積極拓展集體資產股份權能，爭取盡快破解集體資產股權抵押難、擔保難等改革難題；鼓勵經濟發達地區逐步擴大“政經分開”改革試點范圍，打造集體經濟組織與村民自治組織各司其職、相互協調的鄉村治理新格局。大力發展村級集體經濟，加強集體經濟組織資產與財務管理，進一步規范改革后集體經濟組織內部管理，以制度規范固化改革成果，促進集體資產保值增值。鼓勵和支持各地立足本地經濟基礎、區位條件、村情民情等資源稟賦，科學規劃發展路徑，因地制宜、因村施策，創新經營方式，不斷探索集體經濟發展的多種有效模式和實現形式。□