公共服務(wù)供給中PPP模式存在的問(wèn)題與對(duì)策研究

摘要：十九屆四中全會(huì)提出要進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。PPP模式是政府和社會(huì)資本合作提供公共產(chǎn)品或PPP模式在公共服務(wù)供給領(lǐng)域的發(fā)展，是新時(shí)代提升國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重要方式，也是轉(zhuǎn)變政府職能，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中決定性作用的重要途徑。本文首先對(duì)PPP模式的概念進(jìn)行了闡述，其次描述了我國(guó)PPP模式在公共服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)中的發(fā)展現(xiàn)狀，進(jìn)一步探討了PPP模式在公共服務(wù)領(lǐng)域存在的問(wèn)題，即相關(guān)法律法規(guī)不完善、政府監(jiān)管難度大、民營(yíng)資本參與率低以及融資渠道不通暢的問(wèn)題，并提出通過(guò)完善相關(guān)法律法規(guī)、加強(qiáng)監(jiān)管、拓寬融資渠道、建立風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)和利益共享機(jī)制以及培養(yǎng)專業(yè)人才來(lái)促進(jìn)PPP模式在公共服務(wù)領(lǐng)域的進(jìn)一步發(fā)展。

關(guān)鍵詞：PPP模式;公共服務(wù)供給;社會(huì)資本

1問(wèn)題的提出

黨的十九大報(bào)告指出我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入了中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代。[1]新時(shí)代背景下，人民的基本物質(zhì)文化需要得到了滿足，對(duì)公共服務(wù)的需求越來(lái)越大，但是由于投資的財(cái)政資金不足、融資體制不完善等導(dǎo)致目前公共服務(wù)的供給需要新的融資模式的出現(xiàn)。 PPP模式是政府和社會(huì)資本合作的一種新型融資模式，它能夠拓寬資金來(lái)源渠道，有效緩解政府財(cái)政壓力，在公共服務(wù)供給中應(yīng)用具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。

PPP模式的有效應(yīng)用能夠發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)公共服務(wù)供給領(lǐng)域融資體系進(jìn)一步完善，提高公共服務(wù)質(zhì)量和水平。因此，本文首先分析PPP模式當(dāng)前的發(fā)展現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)PPP模式下公共服務(wù)供給領(lǐng)域中存在的問(wèn)題，并提出相應(yīng)的解決對(duì)策，試圖促進(jìn)在公共服務(wù)供給過(guò)程中政府和社會(huì)資本的良性互動(dòng)，提高公共服務(wù)供給水平，滿足人民的公共服務(wù)需求。

2PPP模式的內(nèi)涵

PPP（Public Private Partnership）最初在1982年起源于英國(guó)，指的是政府通過(guò)與私營(yíng)企業(yè)簽訂長(zhǎng)期合作的協(xié)議，允許私營(yíng)企業(yè)和政府合作共同投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)或管理公共基礎(chǔ)設(shè)施并向公眾提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的模式。[2]

在我國(guó)，PPP模式仍處于初級(jí)發(fā)展階段，不同學(xué)者對(duì)PPP模式的理解不同，但對(duì)PPP的核心認(rèn)識(shí)相同，即政府與社會(huì)資本的合作、提供公共產(chǎn)品或服務(wù)、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。[3]2015年，國(guó)務(wù)院在《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》中，對(duì)中國(guó)PPP模式作出了定義：政府采取競(jìng)爭(zhēng)性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運(yùn)營(yíng)管理能力的社會(huì)資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確職責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會(huì)資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付相應(yīng)對(duì)價(jià)，保證社會(huì)資本獲得合理收益的一種新型融資模式。[4]

基于以上觀點(diǎn)，本文采取賈康、孫潔學(xué)者的觀點(diǎn)，認(rèn)為PPP模式是指政府公共部門(mén)與非公共部門(mén)展開(kāi)合作， 由非公共部門(mén)利用其資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)， 從而促進(jìn)政府公共部門(mén)的職能實(shí)現(xiàn)和非公共部門(mén)的利益獲得。[5]

3我國(guó)PPP模式的發(fā)展現(xiàn)狀

我國(guó)PPP項(xiàng)目共經(jīng)歷了五個(gè)發(fā)展階段，分別是探索階段（1984-1992年）、試點(diǎn)階段（1993-2002年）、爆發(fā)階段（2003-2007年）、回落階段（2008-2012年）、規(guī)制階段（2013年至今）。[6]2014年之前我國(guó)PPP項(xiàng)目主要是政府與國(guó)企的合作，政府與外資及國(guó)內(nèi)民間資本合作的項(xiàng)目較少。2014年之后，在政策、經(jīng)濟(jì)等多種因素推動(dòng)下，政府開(kāi)始大力推進(jìn)PPP模式，PPP項(xiàng)目得到快速發(fā)展。

3.1PPP項(xiàng)目數(shù)量呈增長(zhǎng)趨勢(shì)

根據(jù)財(cái)政部和社會(huì)資本中心數(shù)據(jù)，截至2021上半年，PPP管理庫(kù)項(xiàng)目累計(jì)在庫(kù)項(xiàng)目10，126個(gè)、投資額15.7萬(wàn)億元。累計(jì)簽約落地項(xiàng)目7，422個(gè)、投資額12.1萬(wàn)億元，落地率73.3%。累計(jì)開(kāi)工建設(shè)項(xiàng)目4，514個(gè)、投資額7.0萬(wàn)億元，落地項(xiàng)目開(kāi)工率60.8%。[7]從表1中可以看出，總體上我國(guó)PPP項(xiàng)目增長(zhǎng)數(shù)量仍在穩(wěn)步增加，但增長(zhǎng)速度減緩，說(shuō)明政府與社會(huì)資本合作注重穩(wěn)重求進(jìn)，適應(yīng)發(fā)展高質(zhì)量的要求。

3.2PPP項(xiàng)目區(qū)域發(fā)展現(xiàn)狀

各省份均不同程度引入PPP項(xiàng)目，華中省份和部分沿海省份引入程度高。截止到2021年上半年，PPP項(xiàng)目累計(jì)投資額前五位是云南、貴州、四川、浙江、河南，投資額凈增長(zhǎng)前五位是廣西、重慶、四川、新疆和山西，主要集中在中西部地區(qū)。[8]但西藏地區(qū)PPP項(xiàng)目極少，投資金額也很少。PPP項(xiàng)目區(qū)域發(fā)展不平衡，分布較為集中。

3.3PPP項(xiàng)目行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

PPP項(xiàng)目包含各行各業(yè)，例如能源、交通運(yùn)輸、水利建設(shè)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、市政工程、保障性安居工程、教育、政府基礎(chǔ)設(shè)施等行業(yè)。從表2可以看出，截至2021年上半年，PPP項(xiàng)目管理庫(kù)累計(jì)項(xiàng)目數(shù)量前五位是市政工程、交通運(yùn)輸、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)和教育;累計(jì)投資額前五位的是交通運(yùn)輸、市政工程、城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)、生態(tài)和環(huán)境保護(hù)和水利建設(shè)。[9]但在能源、科技、農(nóng)業(yè)、體育、養(yǎng)老、文化和社會(huì)保障等其他重要方面項(xiàng)目數(shù)量不多，投資額較少，還尚未得到積極發(fā)展。

3.4PPP項(xiàng)目社會(huì)資本合作方現(xiàn)狀

PPP項(xiàng)目中政府公共部門(mén)和非公共部門(mén)展開(kāi)合作，社會(huì)資本主要來(lái)自民營(yíng)部門(mén)、港澳臺(tái)、外資、國(guó)有企業(yè)等。但目前，政府和國(guó)有企業(yè)在公共服務(wù)供給中展開(kāi)的合作較多，民營(yíng)企業(yè)占比還較低，且合作項(xiàng)目主要集中在市政工程、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、交通運(yùn)輸?shù)确矫妫駹I(yíng)資本參與率還有待提高。

4PPP模式在公共服務(wù)領(lǐng)域現(xiàn)存問(wèn)題分析

PPP模式下，政府通過(guò)與社會(huì)資本合作來(lái)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，積極發(fā)揮了市場(chǎng)機(jī)制的有效作用，減輕了政府的財(cái)政壓力，有效緩解了公共服務(wù)供給不足的問(wèn)題。但是PPP模式在實(shí)踐過(guò)程中還存在著相關(guān)法律法規(guī)不健全、政府監(jiān)管難度大、民營(yíng)資本參與率低以及融資渠道不通暢的問(wèn)題。

4.1相關(guān)法律法規(guī)不健全

目前針對(duì)PPP模式的相關(guān)政策和法律法規(guī)主要是一些部委制定的規(guī)章和地方政府制定的法規(guī)，缺少國(guó)家層面的立法，不能為PPP的發(fā)展創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。其次，各個(gè)部門(mén)對(duì)PPP模式有著不同的理解，分別出臺(tái)了相關(guān)政策和文件，導(dǎo)致了體系混亂，多頭監(jiān)管。[10]

4.2政府監(jiān)管的難度加大

自2014年我國(guó)大力推廣PPP模式以來(lái)，PPP發(fā)展迅速并呈爆炸式增長(zhǎng)。截止到2021年上半年，全國(guó)PPP項(xiàng)目共入庫(kù)10，126個(gè)。項(xiàng)目數(shù)量繁多導(dǎo)致監(jiān)管工作量激增，并且很多項(xiàng)目只是混水摸魚(yú)，存在諸多不合規(guī)的項(xiàng)目，使監(jiān)管工作難度提升。同時(shí)，合作項(xiàng)目的不規(guī)范、不合理，使得項(xiàng)目質(zhì)量也難以保證。[11]而且，由于缺乏相關(guān)的法律法規(guī)，導(dǎo)致政府對(duì)PPP項(xiàng)目監(jiān)管的權(quán)限不明確，進(jìn)一步加大了政府的監(jiān)管難度。

4.3民營(yíng)資本參與率低

目前參與PPP項(xiàng)目的“社會(huì)資本”基本是中央國(guó)企、地方國(guó)企和融資平臺(tái)，民營(yíng)資本比重過(guò)低[12]，主要有三個(gè)方面的原因：一是國(guó)企主要由國(guó)有資本投資控股，政府和國(guó)企合作，可以降低合作的風(fēng)險(xiǎn)，提高合作的穩(wěn)定性。二是民營(yíng)資本更傾向于尋求自身利益發(fā)展，更多追求眼前利益，而公共項(xiàng)目大多屬于長(zhǎng)期性投資，因此對(duì)參與公共服務(wù)項(xiàng)目的積極性不高。三是政府對(duì)PPP有效發(fā)展的理念認(rèn)識(shí)還需進(jìn)一步深化，尚缺乏鼓勵(lì)、引導(dǎo)和支持民營(yíng)資本參與公共服務(wù)項(xiàng)目的意識(shí)。

4.4融資渠道不通暢

公共服務(wù)項(xiàng)目的投資數(shù)額一般都比較大，而且建設(shè)周期長(zhǎng)，無(wú)法在短期內(nèi)得到回報(bào)，民營(yíng)企業(yè)需要得到充分的融資以參與公共服務(wù)建設(shè)和維持自身發(fā)展。目前，我國(guó)PPP項(xiàng)目融資主要依靠銀行貸款。雖然民間資本擁有非常大的投資潛力，但在融資中容易受到歧視。國(guó)有銀行對(duì)民營(yíng)企業(yè)的貸款要求苛刻，貸款難度大，無(wú)法充分滿足民營(yíng)企業(yè)參與公共服務(wù)項(xiàng)目融資的需要。同時(shí)，擔(dān)保公司作用有限，不足以在公共項(xiàng)目方面為民間資本提供擔(dān)保。[13]這些導(dǎo)致民營(yíng)企業(yè)融資難、缺乏擔(dān)保、融資成本高，資金缺乏不利于民營(yíng)資本投入公共服務(wù)項(xiàng)目。

5推動(dòng)PPP模式參與公共服務(wù)供給的具體路徑

5.1完善相關(guān)法律法規(guī)

為了更好地推動(dòng)PPP模式在公共服務(wù)供給領(lǐng)域的發(fā)展，必須要完善相關(guān)的法律法規(guī)。首先，加快國(guó)家層面的立法，保障社會(huì)資本合法有序參與公共服務(wù)建設(shè)項(xiàng)目，為社會(huì)資本參與公共服務(wù)項(xiàng)目創(chuàng)造良好的法制環(huán)境，保障非政府部門(mén)參與公共服務(wù)項(xiàng)目的利益。其次，建立統(tǒng)一的規(guī)范體系，解決相關(guān)法律規(guī)章及規(guī)范性政策文件相互沖突的矛盾，解決政出多門(mén)的問(wèn)題。

5.2加強(qiáng)PPP項(xiàng)目監(jiān)管

首先，政府要加強(qiáng)對(duì)合作對(duì)象的監(jiān)管。PPP項(xiàng)目關(guān)系到公共利益，政府為了更好地為人民服務(wù)、實(shí)現(xiàn)公共利益，需要加強(qiáng)對(duì)合作對(duì)象即社會(huì)資本的監(jiān)管，保障項(xiàng)目高效、高質(zhì)量完成，提供好的公共產(chǎn)品和服務(wù)，滿足群眾需求，維護(hù)群眾利益。[14]其次，加強(qiáng)政府內(nèi)部監(jiān)管。一是要加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督。在PPP項(xiàng)目合作中，政府需要加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督，避免以權(quán)謀私;二是提高內(nèi)部管理水平，在PPP項(xiàng)目合作管理中發(fā)揮政府作用，推動(dòng)項(xiàng)目順利進(jìn)行。再次，加強(qiáng)民營(yíng)部門(mén)自身監(jiān)管。在承擔(dān)政府公共服務(wù)項(xiàng)目時(shí)，民營(yíng)部門(mén)不能僅僅以實(shí)現(xiàn)自身利益為目的，還需要維護(hù)公眾利益，因而也要加強(qiáng)對(duì)自身的監(jiān)管，減少偷工減料等。最后，加大對(duì)示范項(xiàng)目的跟蹤督導(dǎo)，發(fā)揮標(biāo)桿引導(dǎo)教育作用。充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”和大數(shù)據(jù)技術(shù)，完善全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)功能，加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目的管理。[15]

5.3拓寬民營(yíng)資本的融資渠道

拓寬民營(yíng)資本的融資渠道是推動(dòng)PPP項(xiàng)目發(fā)展的有效途徑。因此，政府應(yīng)鼓勵(lì)、支持民營(yíng)資本參與公共服務(wù)項(xiàng)目，為其創(chuàng)造條件拓寬融資渠道。具體可以從三個(gè)方面展開(kāi)：一是成立民間資本的擔(dān)保組織機(jī)構(gòu)。設(shè)立專門(mén)為民間資本提供擔(dān)保服務(wù)的組織機(jī)構(gòu)，營(yíng)造良好的PPP融資環(huán)境;及時(shí)建立信譽(yù)檔案，對(duì)于擔(dān)保的行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)范化處理。對(duì)已有的擔(dān)保機(jī)構(gòu)和擔(dān)保額度進(jìn)行主體融資的難題解決。二是提高政策支持力度。通過(guò)提高政策支持力度，為民營(yíng)資本參與公共服務(wù)項(xiàng)目提供政策優(yōu)惠和保護(hù)，為其建設(shè)良好的政策環(huán)境，降低民營(yíng)資本融資的難度和成本，促使民營(yíng)資本積極參與PPP項(xiàng)目。三是要拓寬多樣化融資渠道。民營(yíng)資本應(yīng)采取有效措施，進(jìn)行多樣化融資，例如通過(guò)債券、股票等金融手段進(jìn)行融資。

5.4建立風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)和利益共享機(jī)制

政府和社會(huì)資本合作建設(shè)公共服務(wù)項(xiàng)目，會(huì)面臨風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)和利益共享的問(wèn)題。首先，建立合理的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制。根據(jù)已知的和可預(yù)知的風(fēng)險(xiǎn)，PPP項(xiàng)目中各參與主體進(jìn)行積極調(diào)控，承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制通常可根據(jù)雙方獲利多少的原則考慮相應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)比例，使項(xiàng)目參與的各方承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。[16]其次，建立利益共享機(jī)制。政府公共部門(mén)為實(shí)現(xiàn)公共利益，非公共部門(mén)為實(shí)現(xiàn)自身利益，兩者可以建立利益共享機(jī)制，展開(kāi)合作和努力，不斷努力提高公共服務(wù)供給質(zhì)量，滿足公眾需求，實(shí)現(xiàn)利益最大化。

5.5培養(yǎng)專業(yè)人才

目前，PPP模式在我國(guó)還處于發(fā)展的初級(jí)階段，因此需要這方面的專業(yè)人才。首先，政府需要有精通PPP模式的專業(yè)人才，做好PPP項(xiàng)目的招投標(biāo)等管理工作，推動(dòng)公共服務(wù)項(xiàng)目的順利進(jìn)行。其次，對(duì)參與公共服務(wù)供給項(xiàng)目的民營(yíng)企業(yè)來(lái)講，需要具備掌握PPP模式的專業(yè)創(chuàng)新人才，促使企業(yè)積極參與到PPP項(xiàng)目中，保障自身的合法權(quán)益。企業(yè)還需要培養(yǎng)復(fù)合型人才，參與到PPP項(xiàng)目的各個(gè)運(yùn)作過(guò)程中，進(jìn)而充分保障項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)程和正常運(yùn)營(yíng)管理。[17]

6結(jié)論

PPP模式能夠充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，減輕政府財(cái)政壓力，提高公共服務(wù)供給的效率。但與此同時(shí)，PPP在公共服務(wù)供給領(lǐng)域也存在著諸多問(wèn)題，制約著PPP模式的進(jìn)一步發(fā)展。針對(duì)目前PPP模式在公共服務(wù)建設(shè)中存在的一系列問(wèn)題，可以通過(guò)完善相關(guān)法律法規(guī)、加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目的監(jiān)管、拓寬民營(yíng)資本融資渠道、建立風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)和利益共享機(jī)制以及培養(yǎng)專業(yè)人才進(jìn)行解決，促進(jìn)PPP模式在實(shí)際應(yīng)用中的不斷完善，最終實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的有效供給，滿足人們?nèi)找嬖黾拥墓卜?wù)需求。

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作者簡(jiǎn)介：桑新月，（1997.7-） 女，漢族，蘇州大學(xué)碩士研究生，河南省安陽(yáng)市，主要研究方向：公共管理。