淺析城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤在美麗鄉(xiāng)村建設中的作用

馮冠軍 濟南市土地綜合整治服務中心

引言

增減掛鉤政策的實施能夠整理以往的農(nóng)村集體土地，通過復墾的方式將其轉(zhuǎn)變成耕地，通過等面積置換的方式到城市中，這種情況下，農(nóng)村能夠得到建設所需要的資金，城市也能夠獲得更多的用地指標，這樣不但能夠增加新農(nóng)村建設所需要的資金，還能夠?qū)崿F(xiàn)城鄉(xiāng)資源要素的雙向流動，實現(xiàn)優(yōu)勢的互補，從而推動城鄉(xiāng)一體化建設更好地進行，給城鄉(xiāng)發(fā)展更好地進行提供新的動力。這項政策的進行也能夠在保證耕地數(shù)量的同時提高耕地的質(zhì)量，對于城鄉(xiāng)發(fā)展統(tǒng)籌以及城市反哺農(nóng)村的實現(xiàn)意義重大。

一、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策的含義

(一)增減掛鉤的定義

城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤是指在符合國土空間規(guī)劃體系和尊重農(nóng)民意愿的前提下，把農(nóng)村集體建設用地作為拆舊地塊整理復墾為耕地，等量置換成增減掛鉤指標用到城鎮(zhèn)建設發(fā)展中去，實現(xiàn)不減少耕地面積，不增加建設用地總量的目標。

(二)增減掛鉤的意義

在面臨城市快速發(fā)展，城鎮(zhèn)存量建設用地不足的情況下，城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點政策的實施提具有重要意義。

一方面，增減掛鉤試點政策的推行加快了當前的城鎮(zhèn)化進程，把農(nóng)村集體建設用地整理復墾成為耕地，然后利用等量置換的方式將其置換成為城鎮(zhèn)中的建設用地，這樣也能夠幫助城鎮(zhèn)更好地發(fā)展，讓其空間更加廣闊，可以將重大項目集中在新區(qū)，將農(nóng)民居住點集中在社區(qū)或者城鎮(zhèn)中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集中在基本農(nóng)田保護區(qū)；另一方面，增加掛鉤政策的實施提高了土地利用效率，優(yōu)化了土地利用結(jié)構(gòu)，把一些空心村、布局不合理的舊村有效地整合為大社區(qū)，改變過去布局散亂的局面，形成聚集效應促進新農(nóng)村發(fā)展。舊村土地整理復墾后與周邊大田集中連片，能充分發(fā)揮農(nóng)作物規(guī)模效益，促進農(nóng)民增收，有效地改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件。

二、實行增減掛鉤政策的辦法

(一)規(guī)劃先行，有序推進

開展增減掛鉤試點工作必須按照國家、省、市相關(guān)政策規(guī)定以及美麗鄉(xiāng)村建設有關(guān)要求，依法依規(guī)、規(guī)范有序地審批和實施。要規(guī)劃先行，縣(區(qū))要提前編制增減掛鉤專項規(guī)劃，并切實做好與國土空間規(guī)劃體系的銜接，按照全域綜合整治的相關(guān)要求，制定鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃、基礎(chǔ)設施建設規(guī)劃等，突出區(qū)域特征，把生態(tài)文明建設放在首位，延伸農(nóng)業(yè)發(fā)展鏈條，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集群效應，完善新社區(qū)基礎(chǔ)設施配套，補齊發(fā)展短板，按照時序統(tǒng)籌安排，有序推進。

(二)因地制宜，精準施策

開展增減掛鉤試點工作要按照美麗鄉(xiāng)村建設要求，科學把握鄉(xiāng)村的多樣性和差異性，對有條件的鄉(xiāng)村進行摸底調(diào)查，掌握實際情況，再研究分析是否適合開展增減掛鉤試點。對于那些社區(qū)化和產(chǎn)業(yè)化比較明顯的村莊，可以將產(chǎn)城融合的方式運用進來；對于那些城市近郊的村莊，可以將城鄉(xiāng)聯(lián)動發(fā)展的方式運用進來；若是村莊的條件比較差，沒有保留的價值，可以在尊重農(nóng)民意愿保障其權(quán)益不增加農(nóng)民負擔的前提下，先行啟動增減掛鉤試點，立足實際有序推進，有效改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件。

(三)維護農(nóng)民合法權(quán)益

增減掛鉤試點工作開展的時候，必須全面地了解和尊重農(nóng)民本身的意愿，維護農(nóng)民地位。進行增減掛鉤項目設立的時候，必須嚴格的根據(jù)相關(guān)的要求進行，執(zhí)行重大事項議事程序，群眾要求聽證的，必須依法組織聽證，凡涉及土地權(quán)屬調(diào)整的，應按要求制定權(quán)屬調(diào)整方案，并簽訂權(quán)屬調(diào)整協(xié)議。項目報批時，必須出具征求農(nóng)民同意的意見書、村兩委同意的決議書，相關(guān)聽證與公示材料，做到項目立項前農(nóng)民愿意、土地復墾后農(nóng)民滿意。凡農(nóng)民不同意的，不得強行實施，嚴禁強行拆遷，絕對不能以追求土地指標為目的強迫農(nóng)民上樓，充分維護農(nóng)民本身的權(quán)益。對于所有的結(jié)余指標收益必須全部返還給農(nóng)村，這些收益應該用在社區(qū)配套設施建設以及農(nóng)民住房改善上，幫助農(nóng)民減輕其負擔，降低農(nóng)民生活所需要的成本，給農(nóng)民帶來更多的實惠。

三、增減掛鉤在新農(nóng)村建設中的益處

當前社會快速發(fā)展，美麗鄉(xiāng)村建設也得到較好的發(fā)展，為使美麗鄉(xiāng)村建設得以更好地進行，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，政府出臺了城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，這一政策的實施，有效地盤活了農(nóng)村集體建設用地，把低效的農(nóng)村集體建設用地整理出來，等量換成增減掛鉤指標，用于城鎮(zhèn)發(fā)展建設，不僅提高了農(nóng)村土地利用效率，還為城鎮(zhèn)建設拓寬了發(fā)展空間。

(一)改善農(nóng)村面貌

在我國，由于缺少科學指導及相關(guān)村莊規(guī)劃，村莊建設布局相對散亂，相關(guān)的基礎(chǔ)配套設施不完善，使農(nóng)村的發(fā)展和農(nóng)民生活水平受到很大影響。城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策在充分最重農(nóng)民意愿的情況下，按照國土空間規(guī)劃體系的相關(guān)要求，對農(nóng)村居民點科學規(guī)劃，改變原來落后分散的村莊布局，美麗鄉(xiāng)村建設得到進一步發(fā)展。

(增減掛鉤項目農(nóng)民安置區(qū))

(二)科學布局，促進農(nóng)業(yè)發(fā)展

城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策需要與城鄉(xiāng)規(guī)劃、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工作相銜接，要嚴格按照相關(guān)要求，組織專家對項目規(guī)劃方案進行評審，保證增減掛鉤項目區(qū)布局合理，科學規(guī)范，農(nóng)民安置區(qū)以城鎮(zhèn)新型社區(qū)為主，逐步讓農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，達到優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和宜居生活的目的。復墾的耕地要與周邊大田集中連片，充分發(fā)揮耕作效益，可以將復墾的土地集中流轉(zhuǎn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以市場化、規(guī)模化運行，做大做強，切實提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，增加農(nóng)作物產(chǎn)量，打造現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展。

(增減掛鉤項目拆舊復墾區(qū))

(三)增加農(nóng)民收益，提高農(nóng)民生活水平

城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策的實施，有效地盤活了農(nóng)村集體建設用地，把低效的農(nóng)村集體建設用地整理復墾，等量置換出掛鉤指標用以城鎮(zhèn)建設，緩解了土地指標緊缺的現(xiàn)狀。增減掛鉤節(jié)余指標實行有償使用制度，誰使用誰出資，并且可以跨縣域交易，產(chǎn)生的收益全部返還農(nóng)村，用于農(nóng)村發(fā)展及相關(guān)配套建設，使農(nóng)民生活水平得到提高。同時將復墾出的耕地集體流轉(zhuǎn)給有實力的農(nóng)業(yè)公司，規(guī)模化化經(jīng)營，充分發(fā)揮市場經(jīng)濟效益，提高農(nóng)民收入，改善農(nóng)民生活水平。

農(nóng)民住上樓房后，生活成本相對增加，生產(chǎn)生活方式發(fā)生改變，在開展增加掛鉤工作的時候，可以按照適當比例預留出部分掛鉤節(jié)余指標，用于保障農(nóng)民生產(chǎn)生活需要，把增減掛鉤政策用好用活，讓美麗鄉(xiāng)村建設得到長遠發(fā)展。

綜上，城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策要以維護農(nóng)民合法權(quán)益，以實現(xiàn)農(nóng)民利益為出發(fā)點，規(guī)劃先行，因村制宜，有序推進。政策的實行能有效改善農(nóng)村面貌和農(nóng)民生活水平，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，緩解土地供需矛盾，達到優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)的目的，為美麗鄉(xiāng)村建設發(fā)揮了十分重要的作用。