基于第二個“金色十年”背景下的金磚國家網絡空間治理合作探究*

劉 昱

（中國工業互聯網研究院，北京100102）

0 引 言

金磚機制不僅是我國參與程度較高的核心多邊平臺之一，更是推動國際社會開展良性有序合作的優秀案例與助推力量。作為全球重要新興市場代表，金磚國家在第一個“金色十年”中不斷完善各領域交流，取得了一系列豐碩成果，尤其在網絡空間領域更是朝著“大同”的方向不斷邁進。隨著網絡空間的定義與范疇不斷發展，全球各國將繼續圍繞網絡空間話語權與網絡主權進行更深層次的博弈，而金磚國家也將在第二個“金色十年”中再放異彩，推動全球網絡空間治理體系在“發展”與“斗爭”的動態平衡中更加公平、公正、透明。

1 金磚國家網絡空間治理合作概況

自南非2010 年加入金磚體系以來，金磚國家合作基礎日益鞏固，合作領域持續拓展。合作機制的不斷完善推動了五國伙伴關系不斷深化，產生了重要國際影響。在2019 年11 月的金磚國家領導人第十一次會晤上，習近平主席強調，金磚國家的發展壯大，帶動了國際格局調整的速度、廣度、深度，正在從根本上改變世界政治經濟版圖[1]。回顧已有的合作歷史和合作成果，金磚機制下的網絡空間治理合作進展主要有三個特點。

1.1 網絡空間治理理念更加包容和務實

根據政策制定流程和決策機制的不同，網絡空間治理方法主要分為“多邊”和“多方”兩種模式。金磚機制作為政府間機制，主要倡導政府在政策制定流程中的主導作用，但根據國際形勢變化和金磚國家現階段發展狀況，在治理理念與治理模式選擇上采取更加靈活和務實的態度。在早期的金磚領導人會晤宣言中，少有提及“其他利益相關方共同參與”等內容。2015 年的《烏法宣言》中，金磚領導人表示將“堅持各國政府在管理和保障國家網絡安全方面的作用和職責”。但在2016 年《果阿宣言》中，金磚領導人表示將“考慮相關利益攸關方根據其各自作用和職責參與其中的必要性”[2]。2017年的《廈門宣言》中，金磚領導人不僅重申了“多方參與”的觀點，并進一步表示“互聯網核心資源的管控架構需更具代表性和包容性”[3]。近兩年來，金磚國家更注意到“使相關利益攸關方根據各自作用和職責參與其中的必要性”[4]，并不斷強調“需要在聯合國框架下制定各方普遍接受的網絡空間負責任國家行為規則、準則和原則”[5]。

1.2 議事機制與議題設置不斷拓展和豐富

從領導人會晤的成果來看：2011 年的《三亞宣言》開始提及“打擊網絡犯罪”；2013 年至2015 年，《德班宣言》《福塔萊薩宣言》中分別擴充了“實現信息通信技術安全”和“加強隱私保護”等內容，并落實了金磚通信部長會議機制；近年來的《烏法宣言》《果阿宣言》《廈門宣言》《約翰內斯堡宣言》中涉及網絡空間治理的內容更是大幅增加，從聚焦網絡安全向規則制定、社群參與、資源管控等方面延伸；2019 年的《巴西利亞宣言》提出了擬設立數字金磚工作組，以及合建創新中心、技術企業孵化器和企業網絡等內容。從相關配套活動來看：金磚機制近年來陸續推出智庫研討會、數字經濟研討會、金磚網絡安全工作組以及金磚信息通信技術合作工作組等一系列專項會議和工作組，2019 年金磚未來網絡研究院理事會第一次會議的圓滿落幕，標志著金磚網絡空間合作進一步深化。2020 年，在全球各國面臨新冠疫情沖擊的背景下，金磚國家領導人第十二次會晤以視頻方式舉行，五國領導人在《莫斯科宣言》中重申加強網絡安全領域合作。同年，第六屆金磚國家通信部長如期召開，圍繞數字時代責任，實現合作共贏、共同發展形成會議宣言。

1.3 中國主張在金磚機制的認可度不斷增強

2015 年第二屆世界互聯網大會上，習近平總書記出席開幕式并發表主旨演講，提出“網絡空間命運共同體”理念以及“四項原則、五點主張”，為中國開展網絡空間治理工作樹立了戰略目標和行動方針。《烏鎮倡議》中，更是明確提出了“構建和平、安全、開放、合作的網絡空間，建立多邊、民主、透明的治理體系”，這與2016 年金磚《果阿宣言》提及的“主張建立一個公開、統一和安全的互聯網，重申互聯網是全球性資源”遙相呼應。2017 年，中國相繼頒布《網絡空間國際合作戰略》和實施《網絡安全法》，再次強調網絡空間和物理空間的主權同等性，同年的金磚《廈門宣言》中也明確了“所有國家應平等參與互聯網及其治理的演進和運行”有關內容，同時為《金磚國家網絡安全務實合作路線圖》的成型奠定了良好基礎。可以說，中國的網絡空間治理主張對金磚機制的滲透力和影響力不斷增強。

2 金磚國家網絡空間治理合作基礎

當前，全球新科技發展與產業轉型正處于深度變革期，單邊主義、治理赤字、信任赤字等不穩定因素同時存在。盡管金磚國家在國家治理、經濟水平、人文環境等方面存在著內部差異，但作為全球新興市場的重要組成部分，五國在宏觀發展方面也有諸多共通點，這也是金磚國家開展各網絡空間治理合作的基礎與前提。

2.1 金磚國家信息化水平發展空間巨大

綜合考察“Internet World Stats”網站2020年相關數據[6]、“2019 全球聯接指數”[7]、《2018年聯合國電子政務調查報告》[8]、“網絡就緒指數”[9]等數據信息，金磚國家互聯網滲透率、電子政務發展指數（EDGI）、全球聯接指數（GCI）、網絡就緒指數（NRI）和與全球及美國的對比情況見圖1。

如圖1 所示，俄羅斯接近發達國家水平（以美國為參照），其余四國無論單項能力，還是整體發展，與世界發達國家仍存在較大的差距，發展空間巨大。對此，金磚國家近年來加大力度研究適合本國國情的信息化發展道路，相繼推出本國的發展綱要或計劃。例如，俄羅斯頒布《信息社會發展綱要》、中國提出“網絡強國”戰略、巴西出臺《公共管理機構信息與通訊安全和網絡安全戰略》，印度提出“數字印度”計劃，南非在《2030 年國家發展規劃》中也體現了相關內容。

圖1 金磚國家與美國相關信息化數據及指數對比圖

2.2 多方普遍認同政府在治理體系中的核心作用

當前，網絡空間國際治理模式主要分為“多邊”和“多方”兩種模式，政府是否扮演核心作用始終是雙方爭執的焦點，不同國家也會根據自身國情選擇不同的治網模式。與掌握相對治理優勢的美國等西方發達國家不同，大部分新興國家與發展中國家受限信息化水平發展、非政府主體認知度與主觀能動性不足等因素制約，在網絡空間國際治理領域處于“后發”位置，因此政府仍將長時間內保持“引領”姿態。在金磚國家框架內，中國多次強調“政府應在互聯網治理中發揮關鍵主導作用”，并明確政府應統籌開展網絡安全、信息化建設等重要工作；俄羅斯長期倡導聯合國體系作用，推動政府間主體參與網絡空間規則制定；巴西政府曾與美國亞馬遜公司常年爭論.amazon 域名歸屬問題，此事已成為政府參與網絡空間治理的國際標桿事件；與俄羅斯類似，印度也在聯合國體系下積極倡導組建“多邊平臺”，例如“聯合國互聯網政策委員會”，以進一步鞏固政府統籌能力；對于南非而言，盡管由私營部門驅動的競爭性市場是該國電信業的支柱，但以郵電部為首的政府機構仍是電信行業的主要政策制定者。

2.3 五國在金磚機制外的交流同樣頻繁

在金磚機制外，金磚國家互動交流同樣頻繁，在雙邊、多邊機制下以及國際平臺上不斷聯合發聲并擴大共識。例如，中國自2014 年底開始主導舉辦“世界互聯網大會”（WIC），其他金磚國家每年均有不同程度參與。其中，俄羅斯作為中國最為重要的戰略合作伙伴，連續委派高級別代表參會，俄總理梅德韋杰夫更親自參加了第二屆大會；2014 年4 月，巴西政府著手設計“全球互聯網治理聯盟”（NET-Mundial），金磚國家中的中國、俄羅斯、印度分別指派高級官員與會；中國和南非互聯網主管部門也在2016 年和2017 年進行互訪，期間成功舉辦了兩屆“中國—南非互聯網圓桌會議”；印度積極籌備“網絡空間全球大會”，多名金磚國家代表與會交流并著手謀劃下一步網絡空間治理合作。此外，在ICANN、IETF、APNIC 等國際平臺上，來自金磚國家的多利益相關方均有不同層次的合作與交流。可以說，金磚國家在金磚機制外同樣保持了良好互動。

3 金磚國家網絡空間治理合作存在的問題

盡管金磚國家合作基礎良好，但仍不能忽視當前全球治理體系深刻變革背景下，五國所面臨的內部與外部挑戰。總體而言，訴求相似性與利益趨同性帶來的潛在內部沖突、在成熟駕馭“多方”治理模式方面的欠缺，以及發達國家基于競爭意識的遏制手段是金磚國家當前面臨的主要問題。

3.1 潛在利益沖突阻礙金磚內部合作進程

金磚國家提升信息化發展程度的重要原因之一是為了帶動數字經濟增長。隨著國際競爭形勢的愈發激烈，利益驅動性將可能導致金磚國家設立一定的市場壁壘，從而在一定程度上影響彼此在網絡空間治理政策制定流程中的合作關系。此外，金磚國家之間存在地緣政治沖突風險可能引發外交關系緊張，進而影響網絡空間治理合作的有效開展。例如，由于邊境沖突、科技競爭等系列問題發酵，中印關系近年來持續緊張，互聯網領域也隨之成為了雙方博弈的主戰場之一。2020 年6 月底，印度方面基于“確保網絡空間安全和主權”等原因，宣布禁止多款中國APP 應用，包括微信、微博、抖音等。此行為不只影響了兩國數字新媒體產業（TMT）發展，從更宏觀角度來看，印方的“去中國化”行為更對兩國互聯網領域的務實合作造成了難以逆轉的負面效應。

3.2 非政府主體力量薄弱抑制綜合治理能力提升

2016 年10 月，隨著IANA 職能管理權順利移交至全球社群，ICANN 國際化進程取得積極進展，“多方”治理模式在網絡空間國際治理規則構建中的作用和國際影響力有所上升。盡管金磚機制網絡空間治理理念更加包容開放，但對如何形成合力，從而靈活應對網絡空間治理新形勢仍準備不足。對于倡導政府發揮積極作用的金磚國家而言，如何良好駕馭“多方”治理模式已成為深化網絡空間治理合作的挑戰之一。現階段，金磚國家政府參與度普遍高于其他利益相關方，政府力量與其他社群力量也存在較大差距，同時面臨“社群激勵機制”和“社群宣廣教育”的雙缺乏。反觀歐美發達國家在保持政府參與度的同時，社群參與同樣活躍，在網絡空間治理領域形成了較為良好的配合。參與度的降低將影響金磚國家參與“多方”機制和長期人才梯隊建設，從而導致金磚國家智庫研究能力和國際治理規則制定權的弱化。

3.3 發達國家競爭意識強化導致“預防超車”行為激增

在科技層面，由于部分發達國家曾利用信息技術手段實現過多個政治目的，因此在對待其他國家高新技術企業時始終抱有“敵意”，從美方對華為、中興的“封殺”行為可見一斑。在資本層面，美西方國家也經常利用本國金融領域政策，衍生屬地司法管轄制約手段。例如，近日美方宣布已啟動中國三大運營商的退市流程，意圖阻斷三大運營商本地融資途徑與發展路徑。在輿論層面，發達國家長期致力給予其他國家“非自由”標簽，營造不良輿論氛圍。例如，受美政府資助的社會組織Freedom House長期主持世界主要國家“互聯網自由度”排名，金磚國家除南非外，均處于“部分自由”和“非自由”狀態。加之多年來美國指控俄政府操控美國總統大選、巴西政府干涉本國互聯網指導委員會工作、中國政府進一步收緊網絡監管政策等，制造負面傳聞，拉攏歐美國家，不斷唱衰金磚機制，希求逐步放大金磚國家差異，削弱金磚合力。

4 思考與建議

第一個“金色十年”為全球發展中國家深化合作樹立了榜樣，取得了眾多成果，在國際范圍內產生了較大影響。進入第二個“金色十年”，金磚國家的互聯網市場規模、用戶基數、發展潛力均已得到大幅度提升，金磚國家有條件在國際平臺上爭取更大的話語權。為進一步發揮好金磚機制優勢，有效推進成員合作、管控分歧、改善國際形象，可以從以下方面開展工作：

第一，從大國外交層面促進互信合作，營造良好氛圍。

構建網絡空間命運共同體是推動實現人類命運共同體的重要組成部分，良好的外交環境與經貿關系是推動金磚國家互聯互通的重要基礎。一方面，金磚國家應不斷完善現有議事機制，包括金磚國家通信部長會議、金磚網絡安全工作組、金磚智庫等，提升每屆會議中網絡空間治理議題占比率，推動形成多元化議事環境。另一方面，金磚國家應在國際平臺以及各自主導的大型多雙邊平臺上，增設與網絡空間治理相關論壇或研討活動，加強互聯網與其他領域融合程度，不斷推動全球網絡空間治理變革進程。

第二，準確把握當前發展路徑，對不同治理理念求同存異。

金磚國家政府主導力和影響力普遍強于其他利益相關方，屬于當前發展階段的常態之一。當前，網絡空間已不再局限于源自美國阿帕網的傳統根體系，工業互聯網、空天一體等新理念也層出不窮，網絡空間的延伸內涵不斷擴大。金磚國家應避免陷入“多邊”模式和“多方”模式的對立陷阱，積極尋找二者的共通點，多渠道闡釋“政府地位”與“社群地位”的非矛盾性。通過豐富利益相關方組成，加快網絡空間治理前沿研究，完善治理理論體系，為進一步爭取網絡空間國際話語權夯實基礎。

第三，“宣貫”和“激勵”兩手抓，強化非政府主體力量。

當前，金磚國家普遍存在非政府社群對網絡空間治理認知度與參與度雙低的困境。因此，金磚國家政府應擔負主要責任，會同國內前沿科研院所與政策研究機構，發揮國內媒體力量，大力開展如“網絡安全周”、“網絡空間戰略沙龍”等活動，依托強大的網民基數，不斷夯實網絡空間治理長期人才梯隊建設。同時，還應加強調研工作，分析各類主體參與全球網絡空間治理中面臨的實際困難，建設合理可行的“激勵體系”，通過政策優惠、財政補貼、稅費減免等有效手段推動社群深度參與。

第四，完善自主核心技術體系建設，積極發聲講好自身故事。

由于地緣政治、國家競爭等因素，意識形態斗爭將長期存在。面對國際社會的惡意抹黑，宜理智應對以維護自身國際形象。一方面，堅持做好自身發展，包括自主核心技術研發、關鍵基礎設施建設、社群能力建設等，普挖、深挖具有代表性的優秀案例，通過發揮主流媒體力量，做好國際傳播工作，講好自身故事。另一方面，可以深化與發展中國家、貧困地區的交流合作，加大扶持力度，推進援外方式改革，針對不同地區/國家設立不同的援助計劃和援助項目，不斷擴大“國際朋友圈”。

5 結 語

在當今萬物互聯、新一代信息技術蓬勃發展的大背景下，未來網絡空間的容量與相關方將成指數倍增長。如何激發多利益相關方潛能，調動其參與網絡空間治理積極性，對于未來金磚國家搶占關鍵信息基礎資源高地、爭取國際政策話語權、乃至維護網絡主權均有重要意義。中國應繼續秉持“網絡強國”戰略思想，不斷完善包括金磚在內的各項重要交流機制，推動構建符合中國人民利益、乃至全球各國人民利益的網絡空間命運共同體。