美國網絡威懾面臨困境及對網絡空間全球治理的影響*

趙子鵬，張 靜

（中國人民解放軍國防大學，北京100091）

0 引 言

威懾概念的出現至少可以追溯到伯羅奔尼撒戰爭時期，但直到核武器出現及冷戰開始，威懾作為一種系統的戰略理論和主導性軍事政策才在美國發展起來。進入信息時代后，美國當局一直探討威懾在網絡空間的適應問題，并將威懾戰略逐步拓展到網絡空間。2011 年，美國與俄羅斯就20 個關鍵網絡空間術語達成統一，將網絡威懾定義為“一種公開的機制，該機制被假定為在阻止網絡沖突或發生在網絡空間中的危險活動時有效”[1]。奧巴馬政府聲稱，要像擁有核優勢那樣，擁有對網絡空間的完全控制，形成核、太空和網絡“三位一體”的戰略能力[2]。2020 年12 月，美國戰略與國際問題研究中心發布報告稱，威懾概念在美國常規作戰域中的作用仍非常重要，但作為美國網絡空間戰略已基本宣告失效[3]。這一觀點凸顯了美國現行網絡威懾戰略面臨的困境，也預示著網絡空間全球治理及秩序構建將迎來新的發展機遇。

1 美國網絡威懾戰略的形成

作為美國網絡空間政策的重要組成部分，網絡威懾戰略的形成與其網絡能力建設同步推進。美國在網絡空間優勢地位催生其攻勢主導的威懾戰略，而網絡威懾戰略又體現了美國在網絡空間從重防御到重進攻的轉變。

1.1 美國早期網絡威懾以防御為核心

美國網絡空間司令部組建之初，其網絡空間軍事力量建設尚未成熟，且未能發展出實用化的網絡進攻武器。美國軍方認為，在網絡空間能力尚未獲取到充分優勢的情況下，過分強調網絡進攻會招致各種網絡威脅力量不必要的“關照”。由此，美國早期網絡威懾戰略的本質有兩條，一是將威懾概念拓展到網絡空間，不排除用傳統物理手段報復因網絡防御失效導致的網絡安全威脅，這是美國網絡威懾的保底手段。二是加緊發展成熟的網絡空間進攻能力。美國當時的網絡能力狀況導致其公開的強調前者，但暗地里從未忽略攻擊性網絡武器的發展。2011 年，美軍參聯會副主席詹姆斯·卡特賴特表示，美軍網絡空間行動將90% 的精力集中在防御層面，必須找到改變這一狀況的辦法。

1.2 美國網絡威懾戰略向進攻轉型

力量建設方面，網絡空間司令部的成立標志著美國完成了以該司令部為核心、以各軍種網絡空間作戰部隊為支撐的網絡空間作戰力量，并啟動組建可遂行全時、全域作戰的專業力量—網絡任務部隊，該部隊133 支網絡任務小隊已全部具備作戰能力。武器裝備方面，美國已形成較為完備的網絡空間作戰武器裝備體系，列裝基于密碼破譯、漏洞利用、設置后門、無線注入、暴力攻擊和欺騙擾亂等六大類2000 余種網絡空間作戰武器，涵蓋了突破、滲透、監視、擾亂、阻塞、致癱等全部作戰領域。在美國逐漸完成網絡攻防能力體系構建之后，由于其不再擔心威懾會引起潛在對手的注意和攻擊，美國開始大張旗鼓地強調基于進攻能力的網絡威懾。指揮與控制方面，美國網絡空間指揮體系基本確立，美總統/國防部長通過各軍種對網絡空間作戰力量實施行政領導；通過參聯會對網絡空間作戰力量實施作戰指揮，其中，戰略級行動由網絡空間司令部集中統一負責。繼網絡空間司令部司令高調宣布133 支網絡任務部隊將按計劃成軍后，美國也開始頻繁通過“秀肌肉”，顯示威懾決心。

1.3 “前置防御”“持續交手”凸顯攻勢特色

美國2018 版網絡戰略強調的3 個關鍵詞是“威懾”“進攻”和“同盟”，具有很強的侵略性和攻擊性。其中，美國網絡威懾是基于“前置防御”“持續交手”的戰略概念，核心思想是網絡作戰力量應該在網絡空間中與對手保持持續對抗，強調通過采取競爭行動來獲得持續的戰術優勢、行動優勢和戰略優勢，目的是通過盡可能在遠離美國本土的網絡空間中與對手作戰，來保護國土安全和國家利益。2020 年4 月，美國聲稱計劃采納網絡空間日光室委員會提出的“分層網絡威懾”戰略，即“塑造對手行為、阻止對手獲益和提高對手成本”[4]，并考慮將美網絡空間司令部的“前置防御”作戰概念在“全政府”范圍運用。

2 美國網絡威懾戰略的效果

美國在網絡空間的“持續交手”戰略已經順利從概念階段進入實踐層面。美國網絡空間司令部負責能力建設和武器開發項目的行政主管表示，正在尋求開發可被溯源至美軍的進攻性網絡武器，該武器“與美國家安全局等機構所用的秘密手段完全不同，不尋求悄無聲息，而是明確希望對手知道，以威懾網絡入侵活動”。美國總統特朗普下令廢除奧巴馬時期的網絡攻擊政策指令，從而簡化美軍網絡司令部實施網絡進攻作戰的跨機構審核程序。《2019 財年國防授權法案》賦予國防部長授權網絡空間作戰行動的權限，極大降低了美國實施網絡攻擊行動的門檻，使得美國網絡空間司令部能夠更快、更自由地在全球采取行動。

2.1 美國頻繁采取進攻性網絡空間行動

近年來，美國在本土網絡之外，持續開展針對對手關鍵基礎設施網絡的進攻性行動，包括持續性的情報活動和滲透活動，甚至包括破壞活動。據媒體披露，為報復伊朗擊落美軍無人機，美國對伊朗軍用計算機系統發起網絡攻擊，使其無法正常控制火箭和導彈發射器。為保護2018 年美國中期選舉，美國網軍破壞了俄羅斯互聯網研究所的網絡[5]。這一行動由美國總統特朗普公開證實，被認為是美俄在網絡空間“暗戰”的公開化，更將網絡戰這一交鋒利器從幕后拉至臺前，預示著新網絡戰時代的開啟。為防止2020 年大選時俄羅斯采取干擾行動，美國在俄羅斯電力網絡系統中植入“進攻性”的惡意軟件。2020 年11 月美國總統大選期間，網絡空間司令部司令兼國安局局長保羅·中曾根宣稱，美軍針對伊朗黑客實施了網絡行動，國安局一直在監視伊朗黑客，對伊朗的“起手行動”絲毫不感到驚訝，并一直緊隨其后。雖然“持續交手”的政策效果還有待觀察，但從行動后果看，美國學界認為，美國通過持續開展進攻性網絡空間行動，有效展示了破壞能力，在一定程度上達成了威懾效果。

2.2 美國在網絡空間的進攻行動惡化了自身網絡安全環境

但是，美國在網絡空間以主動進攻保障安全的目的未能達成，其攻勢姿態招致多個國家、非國家行為體以及黑客的密集網絡攻擊。2020年，美國務院、財政部、國土安全部、聯邦調查局等先后針對朝鮮、俄羅斯、伊朗網絡攻擊行動發布威脅警報。站在美國角度，網絡攻擊威脅已不再是孤立、偶發事件，而與地緣沖突、新冠疫情、總統大選等重大現實事件相伴相生。這種橫跨傳統領域和網絡空間的伴生關系趨于常態，反映出美國的競爭對手將網絡手段作為國家手段常態化運用的趨勢。2020 年12 月8日，美國網絡安全公司火眼發布聲明，該公司遭到疑似國家支持的APT 組織攻擊，用于模擬網絡攻擊的“紅隊”滲透測試工具被竊取。有學者對此評價，美國社會尤其是美國軍方嚴重依賴于信息系統。與不怎么發達的國家相比，美國當前運行的私有和公有信息系統更容易被訪問，因此如果美國的“網絡報復”引起反報復，盡管有其他方面的優勢，美國遭受的網絡空間損失也會比他國多。2020 年底引發廣泛關注的“日爆木馬”，入侵了美國多家企業和財政部、商務部等多個政府機構，甚至攻入負責管理美國核武器儲備的國家核安全局網絡，暴露出美國在軟件供應鏈的主導地位背后隱藏的脆弱性。

2.3 美國網絡威懾的負面示范作用使其陷入“囚徒困境”

“囚徒困境”作為博弈論的經典模型，能夠精準解釋美國網絡威懾困境產生的原因。隨著網絡空間的基礎性、泛在化日益突出，各國對網絡安全愈發重視，為懾止可能的網絡威脅，可供選擇的立場包括堅持防御、主動進攻兩種。假定世界主要國家對網絡進攻手段的運用均較為謹慎，更多的采取防御性立場，基于此國家間將達成網絡空間的信任關系并保持收益的大致平衡。如圖1 所示。

圖1 基于防御立場的網絡空間均勢

以A 代表美國，由于其網絡基礎設施及數據資源的龐大規模，A 面臨著維護網絡安全的巨大成本。隨著網絡空間的作戰體系發展成熟，A 認為網絡防御的成本要遠高于網絡進攻，并將網絡空間立場轉向主動進攻。網絡空間的原有均勢被打破。如圖2 所示。

圖2 A 進攻立場打破網絡空間均勢

但是，網絡空間存在威懾對象難明確、威懾門檻難劃定、威懾機制難確定等難題。即使A 能夠在一次博弈中通過主動進攻獲得最大收益，由于A 在網絡空間面臨多個競爭對手、多類威脅主體，導致A 立場轉變產生的負面示范作用，網絡空間脆弱的信任關系被打破，對抗狀態將逐步升溫，不可避免催生互相進攻的收益之和最差局面。即使考慮到A 在網絡空間的優勢地位帶來的收益差，在后續的重復博弈中，A 仍將不可避免陷入“囚徒困境”。如圖3 所示。

圖3 重復博弈導致A 陷入“囚徒困境”

為懾阻他國網絡進攻威脅，A 將不得不繼續創新反擊手段、提升進攻烈度，反過來進一步激化網絡空間對抗，其結果將是不可避免的網絡戰，宣告A 以主動進攻保安全的網絡威懾戰略徹底失敗。

3 網絡空間全球治理面臨的發展機遇

美國網絡威懾戰略的形成，是對網絡空間博弈成為常態并日趨激烈的應激反應，反映了美國在網絡空間技術發展不平衡、國際規則不健全背景下對自身優勢地位的固守。而美國網絡威懾戰略面臨困境的本質原因，是美國在網絡空間一極獨大的局面難以維系，多邊、合作、共治的網絡空間新生態正在形成。

3.1 雙向威懾范式有利于創造相對穩定的環境

美國現行網絡威懾戰略的實質，是尋求一種單向的、不對等的壓倒性優勢，以維持網絡空間主導地位，確保“網絡空間行動自由”，其基本范式是“如果你膽敢……，那么就……”。這類似1945 至1949 年美國享有核武器壟斷地位的時期，美國軍事策劃者們期望，如果美蘇之間爆發全面戰爭，美國就會依靠其核打擊能力成為勝利者。但是，網絡武器遠低于核武器的研發門檻，使得美國對網絡戰的壟斷地位有效期極短，網絡空間已進入“多國擁核”的鼎立狀態，美國單向威懾相應呈現出不穩定的內生缺陷。因此，源于國際關系理論中均勢概念的雙向威懾成為發展趨勢。

雙向威懾的基本范式是“我們都不要……，否則將……”。該范式不再是個別國家利用網絡攻擊的巨大破壞力懾止他國進攻、維持自身安全，而是任何國家都對使用網絡武器以后的連帶損失充滿畏懼所以避免挑起網絡戰爭。該范式不僅賦予各個國家相對平等的地位，鼓勵各國主動維護網絡安全，而且更加強調自制自律，注重建立信任關系及保持溝通，在當前網絡空間行為國際準則建立滯后的背景下，將有助于構建更加穩定的網絡空間國際關系，為深化網絡空間全球治理提供安全穩定的環境保障。

3.2 網絡主權共識有利于明確網絡空間全球治理的責任主體

長期以來，美國利用所謂的“全球公域”概念壓縮新興大國和發展中國家在網絡空間的主權實踐，過度擴展自身網絡空間的管轄范圍，以謀求一種非對稱、不均衡的信息流動與多利益相關方的治理架構。這種架構的本質，是一種不平等的“中心+外圍”的依附結構，一方面強調互聯網的全球公共屬性，否認各國管理網絡空間的主權權利；另一方面，為美軍在全球網絡空間的自由行動提供依據。“全球公域”概念為美國現行網絡威懾戰略提供了邏輯起點，將其“前置防御”“持續交手”等侵犯他國主權的網絡空間行為“合理化”。

網絡空間全球治理的基礎是承認各國在網絡空間的主權實踐，并以此建立完善統一的網絡空間治理國際規則。隨著美國網絡威懾戰略頹勢初現，網絡空間“全球公域”概念的不合理、不平等進一步凸顯，網絡空間作為主權空間將愈加成為全球共識。未來，各國將以更加積極主動的姿態，通過網絡安全立法、提升防御能力等方式應對美國在網絡空間的單向威懾，為網絡空間全球治理提供豐富的實踐參考，加速形成能夠凝聚全球共識的治理理念和模式。中國提出的構建網絡空間命運共同體倡議，系統闡述了建立全球網絡治理新秩序，將成為網絡空間安全可持續發展的最終走向。

3.3 網絡軍備控制可提供必要的風險管控途徑

美國為保持其網絡威懾的壓倒性優勢，研制了大量網絡進攻性武器，不僅成為網絡武器擴散的重要源頭，自身也深受其害。2016 年，美國國家安全局遭受網絡攻擊，“永恒之藍”等關鍵網絡安全工具被竊取并擴散，成為美國遭受的最大規模黑客攻擊事件之一。隨后，全球爆發基于“永恒之藍”的勒索病毒，近百個國家的超過10 萬家組織和機構被攻陷，美國也未能幸免。服務于網絡戰爭的“數字武器”一旦被使用，由于其“示范效應”以及擴散風險，其他國家的追隨仿制將難以避免。網絡武器相比于核武器門檻極低。一場核戰爭并不會催生更多的擁核國家，但一場網絡戰爭將導致大多數國家追求數字武器，并迅速拉高下一場網絡戰爭的烈度，嚴重威脅網絡空間的全球治理秩序。

伯納德·布羅迪、亨利·基辛格等人基于均勢概念提出穩定威懾、穩定的軍備平衡等理論。軍備控制以國家繼續掌握足以保衛本國安全的軍備為前提，而降低軍備水平、實行部分裁軍，通常是在一些保持相互威懾關系的國家之間進行的。網絡武器如計算機病毒、邏輯炸彈等具有可復制、易擴散的特殊屬性，決定了網絡軍備控制需要世界各國共同參與。一旦網絡空間的雙向威懾新范式被廣泛認可，各國以更加積極主動的姿態參與網絡空間治理，對網絡武器的軍控將同步得到加強。各國將依靠現有網絡軍備加強國家安全，并促進實現理想的政治和戰略目標，而不是讓軍備競賽主導網絡空間國際關系，導致嚴重損害網絡態勢發展的可預測性。

4 結 語

美國網絡威懾戰略始終服務于其在網絡空間的霸權目標。如果摒棄這一利益訴求，站在維護全球網絡安全與發展的高度，美國網絡威懾戰略在現實運用時面臨的種種障礙，恰恰預示了建立平等、合作、共治的全球網絡空間新秩序時機即將來臨。正如毛澤東在《中國革命戰爭的戰略問題》中指出的，“我們研究革命戰爭的規律，出發于我們要求消滅一切戰爭的志愿”[6]。未來網絡威懾的創新發展，也將打破網絡空間一極獨大的壟斷格局，建立共治、共享、共贏的全球網絡空間新秩序。