2020 年美國網絡空間戰略概覽與分析*

羅 仙，胡春卉，張 玲，魏洪寬

（1.中國電子科技集團公司第三十研究所，四川 成都 610041；2.中電科網絡空間安全研究院，河北 保定 071800；3.衛士通信息產業股份有限公司，四川 成都 610041）

0 引 言

2020 年新冠疫情給全球帶來了巨大沖擊，國際政治格局正發生著深刻變化，各種傳統安全和非傳統安全問題也不斷帶來新的考驗。總體來看，在全球局勢不穩定性、不確定性加劇的情況下，美國依舊將網絡空間安全作為國家安全的重要組成部分，在2020 年出臺的系列戰略文件中涉及網絡空間安全的高達20 余份，持續加強在網絡空間領域的戰略規劃和頂層牽引。

1 2020 年美國網絡空間戰略文件概覽

從體系視角來看，2020 年美國發布了若干子層戰略文件，呼應并細化最頂層網絡空間戰略文件。具體來看，美國網絡空間領域戰略規劃文件自上而下體系連貫。2017 年發布的《國家安全戰略》可視為最頂層戰略，2018 年發布的《國家網絡戰略》和《國防部網絡戰略》則是國家頂層戰略在網絡空間領域的分解。2020年發布的一系列戰略則是國家戰略在各個關鍵領域的進一步細分，例如，《太空政策指令5 號》明確保護太空系統免受網絡威脅和網絡攻擊的建議，是對2018《國家網絡戰略》中強調“改善太空網絡安全，加強太空系統網絡彈性”的進一步落地；《國防部數據戰略》出臺，提出通過獲取準確、及時和安全的數據來增強軍事效能，是對2017 年《國家安全戰略》強調“把重點從保護網絡擴大到保護網絡上的數據”、2019 年《國防部數字現代化戰略》提出“將數據視為戰略資產”的響應。縱觀全貌，美國的網絡空間安全體系形成相互呼應、相互支撐的格局（如圖1 所示）。

圖1 近三年美國網絡空間領域戰略文件體系

從機構視角來看，各有側重，分工發展，聯邦政府部門聚焦新興技術監管及關鍵基礎設施保護，美國國防部及軍隊聚焦數字化建設和網絡攻防能力建設（如圖2 所示）。聯邦政府部門方面，美國白宮出臺《量子網絡戰略愿景》《美國保護5G 國家安全戰略》等4 份戰略文件；情報總監辦公室頒布《美國國家反情報戰略》；國土安全部出臺《工業控制系統安全》《建設更具彈性的ICT 供應鏈：Covid-19 疫情期的教訓》，圍繞關鍵新興技術的發展與應用，聚焦工控、5G 等關鍵基礎設施網絡安全，不斷強化國家網絡空間的監測治理能力和風險應對能力。國防部及軍隊方面，國防部出臺《數據戰略》；陸軍更新《網絡空間戰略行動指南》；海軍發布《艦隊網絡司令部/第10 艦隊戰略計劃》等，著力提升國防部數字現代化能力、網絡空間作戰能力以及網絡空間軍事力量在跨域威懾、聯合作戰中的戰略作用。

圖2 美國2020 年網絡空間領域戰略發布機構概覽

從技術視角來看，關鍵基礎設施保護、量子科技、供應鏈安全、網絡攻防、數字化等重點領域，已被納入到政府和國防部多個戰略文件中進行布局（如圖3 所示）。關鍵基礎設施保護方面，出臺《保護2020 戰略計劃》《保護工業控制系統：一體化倡議》等4 份戰略文件，重點關注選舉基礎設施安全、工業控制系統安全、太空系統網絡安全和5G 安全，明確當前美國關鍵基礎設施網絡安全建設的優先領域；量子科技領域，出臺《量子網絡戰略愿景》《關鍵與新興技術國家戰略》2 份戰略文件，強調提升政府協調能力來加快量子信息科學的研發，并明確未來5 年的發展重點；網絡攻防領域，頒布《網絡空間戰略行動指南》《朝鮮網絡威脅應對指南》等4 份戰略文件，強調主動發現并積極應對對手國家的網絡行動，尤其是低于武裝沖突閥值的網絡行動；數字化領域，出臺《國防部數據戰略》《2019—2022 年戰略計劃》2 份戰略文件，重點發展和構建“以數據為中心”的國防部來增強軍事效能。

圖3 2020 年美國網絡空間戰略文件技術領域分布

2 從美國2020 年相關戰略看其網絡空間發展布局

2020 年，美國網絡空間日光浴委員會（CSC）推出新的威懾戰略，代表了美國網絡威懾理論與頂層指導的新動向，可謂是當年度最為重要的一份戰略文件。在其推動下，聯邦政府和美國防部和各軍兵種也呈現出了網絡空間安全發展和網絡空間作戰能力建設的新動向。

2.1 “分層網絡威懾戰略”竭力提升美國網絡空間威懾反制能力

長久以來，美國致力于聯合各部門解決網絡空間兩大難題：一是什么戰略路徑能夠幫助美國防御重大網絡攻擊；二是需要什么政策法規來實施此戰略。2019 年，美國成立網絡空間日光浴委員會，由國家情報總監辦公室副總監、國土安全部副部長、國防部副部長、聯邦調查局局長等在內的14 名美國高級官員組成，這些官員深諳美國網絡空間領域的發展歷程，CSC的建立意味著美國打通了聯邦政府和軍隊網絡空間領域相關部門，試圖尋求一個具有跨部門、聯合性和共識性的戰略路徑來拓展其網絡空間能力。

2020 年CSC 頒布了委員會報告和4 份白皮書，以統籌美國網絡空間領域的發展目標和行動路徑。在2020 年3 月發布的《網絡空間日光浴委員會報告概要》中，CSC 提出全新的“分層網絡威懾戰略（Layered Cyber Deterrence）”。受冷戰時期核威懾理論先發制人、搶占優勢的影響，美國在網絡空間始終奉行威懾理論。從2011 年國防部首次定義“威懾”到2015 年國防部推出《網絡威懾戰略》，再到2020 年CSC 提出升級版的“分層網絡威懾戰略”，“網絡威懾”立場不斷升級演變[1]。從表1 梳理的幾大戰略文件可以看出，美國的網絡威懾思想是依據當前威脅形勢的演變來制定出更加清晰的路徑，以期打造強大的網絡空間威懾能力，讓對手無法達成目的或讓對手為其行為付出代價。

表1 美國近十年“網絡威懾”立場的演變歷程

相比以往的威懾戰略，2020 年“分層網絡威懾戰略”的“亮點”在于三點：一是該戰略將規則塑造列為威懾的首要事項，要求聯合盟友和合作伙伴，建立和實施基于共同利益的網絡規則；二是該戰略強調彈性和防御能力建設，尤其是通過公私領域合作，通過調整對手攻擊美國的成本收益預期來保護美國網絡空間安全；三是該戰略擴大了施加威懾的范疇，既包括低于武裝沖突閾值的網絡干預選舉，又包括突破沖突閾值并產生重大影響的關鍵基礎設施網絡攻擊，建議利用包括軍事手段在內的所有政策工具對抗網絡行動。歸結起來，該戰略突顯了美國對外將聯合盟友和合作伙伴塑造規則，對內將加強公私合作，集國家之力的所有政策工具來對對手國家或組織的網絡空間行動進行反制。

2.2 美國聯邦政府竭力提升國家網絡空間整體防御能力

為維護國家網絡空間安全，美國聯邦政府積極打造網絡安全保障體系。2020 年，美國聯邦政府聚焦網絡空間領域的當前緊迫威脅和長期潛在風險，在關鍵基礎設施保護、國家情報戰略體系及關鍵與新興技術等領域積極規劃布局，竭力提升全球大國博弈加劇下的國家網絡空間威脅應對能力。

2.2.1 高度重視關鍵基礎設施網絡安全

隨著網絡空間技術的不斷發展，一方面新型互聯設備、網絡、服務之間的相互連接和相互依賴不斷加深，另一方面諸多潛藏的可能影響國家關鍵基礎設施有效運行的網絡風險也不斷增多。2020 年，美國白宮、國土安全部等機構聚焦5G 安全、太空系統安全等領域，重點部署應對其面臨的網絡安全風險。

在5G 安全方面，白宮出臺《美國保護5G安全國家戰略》，闡述“美國要與最緊密的合作伙伴共同領導全球各地安全可靠的5G 通信基礎設施的開發、部署和管理”的愿景，可見美國正積極謀求與盟友合作搶占5G 技術發展和部署的主導權。在工業控制系統安全方面，國土安全部網絡安全和基礎架構安全局（CISA）出臺《保護工業控制系統：一體化倡議》，建立“Deep Data”功能，分析和共享信息以促使ICS 社區共同抵御ICS 網絡攻擊鏈；倡導“ONE CISA”計劃，發展和實施綜合安全戰略以提升ICS 社區的聯合安全能力。在太空系統安全方面，白宮發布《空間政策指令5 號》，這是美國首次發布專門針對太空系統網絡安全的指令，提出“將網絡安全整合到太空系統開發的所有階段，并確保整個生命周期的網絡安全”，可見美國持續倡導“內生安全”理念，期望系統設計之初就能實現在內部構造中無縫融入安全措施，使太空系統天然具備抵御網絡攻擊的能力。總體來看，2020年美國聯邦政府在關鍵基礎設施安全方面聚焦重點、縝密部署，出臺相關領域具有針對性的網絡安全戰略指令，進一步拓展了關鍵基礎設施網絡安全風險管控的領域，且涵蓋了從系統開發到關鍵供應鏈環節的網絡安全問題。

2.2.2 打造聯邦政府網絡反情報能力

當前，網絡空間已成為世界各國情報機構競相角逐的新戰場。美國情報總監辦公室（ODNI）作為美國情報界（IC）的總協調機構，塑造以情報界整體為中心的概念，負責出臺國家情報和反情報戰略，明確美國情報界的規劃指南和優先級。2020 年，ODNI 頒布《美國國家反情報戰略》，基于對外國情報威脅形勢和對網絡行動、媒體操縱、政治顛覆等惡意行動的分析，提出國家反情報戰略的五大任務目標。

其中，在減少核心供應鏈威脅方面，該戰略提出“增強偵測和響應供應鏈威脅的能力”，通過開發信息獲取途徑、增強分析能力等，評估外國意圖以及利用美國供應鏈的能力，并實施新流程以識別對美國經濟和國家安全構成威脅的高風險供應商、產品、軟件和服務。在打擊外國情報網絡和技術方面，2019 年ODNI 出臺的《國家情報戰略》已明確指出持續收集分析競爭對手在網絡空間的計劃、能力、戰術、意圖等；2020 年《美國國家反情報戰略》進一步要求“加深對對手的網絡和技術威脅意圖和能力以及自身漏洞的了解”，以更加敏捷的應對措施和綜合方法來反制對手。事實上，為了支撐“戰略反情報”概念，美國早在2005 年出臺了首份《國家反情報戰略》，當時已提出建設國家反情報系統、集中反情報界資源，共同完成系列國家級反情報任務。相比而言，基于對當前威脅形勢的判斷，今年ODNI 的反情報戰略重點瞄準確保供應鏈安全、評估和打擊外國情報活動等目標。

2.2.3 依靠新興技術維持網絡空間技術優勢

2019 年12 月，白宮科技政策辦公室（OSTP）發布新版《聯邦網絡空間安全研究和發展戰略計劃》，提出包括人工智能、量子信息科學、隱私保護等在內的六個網絡安全研發重點領域。2020 年，白宮、國會研究服務處繼續出臺文件明確美國將在高優先級的關鍵新興技術領域發揮領導作用，以保護美國在尖端科技方面的領先優勢，實現技術戰略與國家戰略相統一。

在人工智能方面，2019 年美國出臺《美國人工智能倡議》《國家人工智能研究發展戰略計劃》以及《國防部人工智能戰略》三份重磅文件，從聯邦政府和國防部兩個層面全力支持和資助人工智能領域的技術創新與軍事應用。2020 年，國會研究服務處再次更新《人工智能與國家安全》研究報告，指出快速發展的人工智能技術在情報、監視和偵察、網絡空間行動、信息操縱和深度偽造等領域的應用，并提醒美國警惕人工智能技術對未來戰爭帶來潛在影響和挑戰。在量子技術方面，白宮國家量子協調辦公室（NQCO）出臺《量子網絡戰略愿景》，該戰略愿景明確了量子網絡發展的5 年和20 年目標，并提出探索小規模和大規模量子處理器之間長距離糾纏的新算法和應用，包括量子糾錯、量子云計算協議和新的量子傳感模式等。此外，白宮還發布了《關鍵與新興技術國家戰略》，該戰略提出了美國政府部門和機構確定優先發展的20 個關鍵與新興技術列表，人工智能技術和量子信息科學均在其中。

2.3 美國國防部及各軍種竭力打造聯合全域作戰優勢

2020年美國網絡司令部慶祝其成立十周年，從2012 年提出建立133 支網絡任務部隊到2017年獲得聯合作戰司令部的地位，美軍逐步形成了從國防部到各軍種的網絡空間作戰力量體系。2020 年7 月，美軍參謀長聯席會議主席馬克·米利（Mark Miley）公開表示各軍種要分別開發“聯合全域作戰”總體概念。在網絡空間領域，美國國防部及各軍種持續探索適應實戰需求的網絡空間作戰能力，以支撐聯合全域作戰優勢生成。

2.3.1 美國國防部發布首份數據戰略，持續推進數字現代化計劃

在2018 年《國防部網絡戰略》的頂層牽引下，美國國防部一大重要舉措是推進其信息化、網絡化、數字化進程。2019 年，國防部發布《數字現代化戰略》，闡述了國防部向更加安全、高效國防部數字化環境轉型的目標和實現途徑。2020 年《國防部數據戰略》出臺，闡述了“國防部是一個以數據為中心的機構，通過快速規模使用數據來獲取作戰優勢和提高效率”的愿景。值得關注的是，該戰略將聯合全域作戰列為當前重點關注的三大領域之一，強調提供新的數據能力和戰場數據利用優勢。可見，未來美國國防部還將持續發展強大且有效的數據管理能力，進一步細化明確數據標準和互操作性要求，確保國防部充分利用武器平臺、連接設備、傳感器、訓練設施和業務系統中的大量數據，并將其轉化為重要的情報資源，實現以數據驅動決策。

2.3.2 海軍網絡司令部提出發展“密碼戰”，以全力支撐分布式海上作戰行動

第10 艦隊是美國海軍網絡、情報、密碼、信息、信息行動等領域的指揮部門，主要任務是為海軍在全球各地的司令部提供網絡空間作戰支持，使海軍具備快速應對網絡空間威脅的能力。2020 年《美國艦隊網絡司令部/第10 艦隊戰略計劃》闡述了未來5 年的五大戰略目標，包括執行艦隊密碼戰、加速提升美海軍的網絡力量等。該戰略界定了廣泛的艦隊密碼戰范疇，包括信號情報、電子戰、網絡空間作戰、頻譜感知和電磁戰、信息戰等，并提出了艦隊密碼戰的5 年重點和戰略計劃。多年以來，美國海軍一直在發展“分布式殺傷”作戰概念，即通過在海域分散部署來增加敵手探測和打擊難度。未來5 年，全力打造一支具有先進作戰知識與技術技能的密碼戰部隊將會是海軍第10 艦隊的優先事項，通過及時性、響應性的技術信號分析，互操作性、共享性的情報交換，精確性、遠程性的加密和網絡能力，快速提升海上作戰能力[2]。

2.3.3 陸軍持續推行“多域戰”概念，以謀求不同作戰領域的非對稱優勢

“多域作戰（MDO）”一直是美國陸軍研究和探討的熱點概念。過去兩年，陸軍先后發布《多域作戰2028》和《2019 年陸軍現代化戰略》，要求陸軍跨陸、海、空、天和網絡各域，自適應地集成、同步和使用多種技術和能力為指揮官提供利用機會，是對MDO 的概念性界定。2020 年，美國陸軍戰爭學院發布《多域行動任務指揮》，闡述了MDO 如何影響任務指揮以及指控執行方面的應用，是對MDO 的實戰化探索。該文件指出美國面臨的威脅既包括來自物理領域的空中、陸地、海洋和太空，也包括來自抽象領域的網絡空間、電磁頻譜、信息環境和認知域。因此提出“多域同步周期框架”，使陸軍和聯合部隊在所有作戰領域實現可視化和任務式指揮，實現從單一領域到多個領域的作戰支撐[3]。

2.3.4 空軍持續打造“聯合全域指控”，以實現全域態勢感知和跨域指揮能力

2020 年4 月，國會研究服務處發布《國防能力：聯合全域指揮與控制》報告，闡述“聯合全域指揮與控制（JADC2）”相關概念，強調應重點關注網絡空間和太空兩個特殊的作戰領域。空軍是美軍中最早開始組建網絡空間作戰指揮機構，在聯合全域作戰概念中空軍負責重要的聯合全域指揮控制。為適應JADC2 所需的能力要求，空軍主導建設“先進作戰管理系統（ABMS）”，在ABMS 系統研制之初，就把機器學習算法、人工智能和自動傳感器融合等技術應用于其指揮控制能力中，致力于打造一個以網絡為中心的分布式多域作戰體系，具備自主、多域的信息融合能力，將數據轉化為可供制定決策的信息；同時構筑韌性、抗毀、可靠的分布式網絡和信息生態體系，不因單個節點受損而影響作戰指揮官所需的全域態勢感知。2020 年空軍發布《空軍北極戰略》，指出要保持全域警惕，通過加大研發投資和力度，增強其反導能力、C3ISR（指揮、控制、通信、情報、監視與偵察）能力和太空能力等。

3 結 語

綜觀2020 年美國發布的戰略文件，我們理解，有三個戰略重點：一是“結盟”，美國一直在試圖擴大其話語體系影響范圍，聯合更多國家締造網絡安全同盟陣線；二是“聯合”，通過加強網絡空間指揮控制能力與武器裝備建設，不斷提升網絡空間作戰能力以及支撐全部作戰領域實施聯合作戰的能力；三是“整合”，通過構建一體化領導協調機制，力求打破網絡空間政策、技術和行動“碎片化”。