基于實施導向的專項規劃編制探索
——以《渝中區步行系統專項規劃》為例

代偉國 徐千里 胡玲熙 馮 廷 DAI Weiguo, XU Qianli, HU Lingxi, FENG Ting

1 規劃的實施性與實施導向的規劃編制

1.1 規劃的實施性

不同層面規劃的實施表現形式是不同的。宏觀層面以戰略引導為主，不具備直接操作性；中觀層面以控規的土地使用管控為主，無明確的實施主體；在微觀層面，修建性詳細規劃多是以項目的形式出現①有的修建性詳細規劃最終會被拆分，由市場上多個開發商以多個項目聯合共同開發的形式完成建設實施。，可以直接實施。所以，規劃實施可概括為兩種表現形式：一是通過其他規劃繼承、傳導，最終以零星分散的方式間接實施，不容易被公眾感知；二是直接以項目的形式建設完成，是直接的、顯性的，也是市民能直接感受的規劃實施。

1.2 規劃實施的決定要素

城市規劃的對象是空間資源。在空間政治經濟學派看來，空間是社會的產物，空間的生產類似于任何商品的生產[1]。城市空間建設也受政治、經濟和社會等需求的推動[2]，政府、市場、市民正是推動城市空間建設的主體要素，他們既是規劃需求的推動者，也是最終效益的評判者。

就動力需求而言，“政府要求、市民訴求、市場需求”3個方面相互博弈，最終形成規劃需求。這正是規劃編制的起點。事實上，為了更好地探求規劃需求問題，除了定性的分析外，有的研究也經常按成本效益分析去響應規劃需求問題[3]，并最終在規劃中去體現這種需求。這都是基于實施導向在規劃編制范式方面的應對。

就效果追求而言，規劃實施的最終效果評判取決于對“政府、市場、市民”的滿足程度。其中，政府關心執政業績，市民追求自身權益，市場追求經濟利益，而規劃師則需要進行多方平衡，最終實現社會、經濟、環境等方面的綜合效益。為了得到更好的規劃實施效果，也常常有研究試圖從技術上去評判空間環境的效益[4]。這正是基于實施導向的規劃技術反饋。

可見，基于實施導向的規劃編制，時刻要圍繞著“政府、市場、市民”3個主體，并且要從技術路線和規劃編制范式上進行相應的改進（見圖1）。

1.3 面向實施的規劃編制原則與關鍵要點

面向實施的規劃有一些自身的特點，從規劃編制而言，有以下4個原則：一是務實性，規劃重在解決問題，規劃目標要充分結合地方發展水平。二是經濟性，規劃擬實施的項目要充分考慮投入和收益的平衡關系，或通過合理的技術手段節約資金投入。三是落地性，審慎處理拆遷補償和歷史遺留問題，充分考慮社會穩定和弱勢群體利益，確保規劃能夠落地。四是操作性，實施方案要充分結合各個轄區和機構的事權劃分關系，將規劃實施與地方治理體系融合在一起。

圖1 規劃實施的決定要素關系圖Fig.1 The relationships among decisive factors in planning implementation

其關鍵要點有以下方面：一是明確規劃要件，開放組織架構，開門編規劃，將相關單位和機構統籌起來，共同確定主體、任務、目標、資金、周期等。二是建立空間架構，形成“總體、片區、地段”的空間層次關系，方便規劃控制引導和任務分解。三是做好示范模式，以“總體+詳細示范”的形式從兩個層面為專項規劃后續實施做好技術示范和引導。四是完善成果體系，以“導則+項目庫+年度計劃”的形式夯實規劃實施的具體內容。五是搭建技術協調平臺，動態處理后續設計和年度實施進度的銜接，協調與其他相關規劃的銜接，以及與各個街道社區、機構等不同利益主體的關系。

2 重慶市渝中區步行系統專項規劃的實踐與探索

渝中區步行系統專項規劃是根據重慶市渝中區人大決議②渝中區十八屆人大一次會議期間，徐千里等13名代表聯名提出《關于“建設適宜步行的渝中半島，營造充滿活力的城市”的建議》的議案，經大會主席團研究決定立案，并交由區人大常委會審議決定。進行編制的，人大代表提案促使政府關注市民公共生活，從需求動力上來說，是基于市民實際生活訴求，為了響應國家“綠色出行”理念，以及提高城市品質的需求。

2.1 規劃與實施的演進

2003年至今，渝中區共有4個版本的規劃涉及步行系統。歷版規劃的范圍逐漸從半島擴展到全域，理念和目標不斷更迭：從特色要素到舊城復興，從交通梳理到生活品質，從步行系統到步行城市，與時俱進（見表1）。

與此同時，這4版規劃在實施方面都有一定的時代特征。（1）第1版完成于2003年，“山城步道”是設計中的10大特色要素之一，方案中的步道只有南北縱向，目的是為了輔助解決交通問題，在實施方面采取人大立法的方式確定本規劃的法律地位[5]。（2）第2版完成于2011年，當時舊城更新提上日程，居民生活的空間環境急需改善，步行作為出行、休憩、交往的生活方式被提出，并初次形成網絡系統[6]。在實施層面，有針對性地選取第三步道作為示范段，并進行了詳細的方案設計，最后完成示范段的建設實施③作為示范段的第三步道建設完成后取得良好的使用效果和口碑，此版規劃獲得2013年度全國優秀城鄉規劃設計一等獎。，成為渝中區城市建設上的精彩一筆[7]。（3）第3版完成于2015年，規劃吸納并優化了2011版步行系統規劃的部分成果，并將規劃范圍擴充至全區，但在實施方面沒有明確的計劃[8]。（4）第4版完成于2018年，渝中區產業轉型升級，全域旅游啟動。該規劃整合了之前3個版本的相關內容，并有整體系統的實施計劃[9]。

縱觀4個版本，在實施手段方面沿著“人大立法、樣板示范、意圖吸納、整體實施”依次遞進升級，在實施力度、操作性、機制創新等方面都不斷提升，實施效果也逐步改善。

2.2 現狀問題

截至2017年10月，規劃步道已基本串聯傳統風貌區、特色老社區，但山城老街區④渝中區將區內老舊社區的類型進行梳理，提煉歸納形成了“三個十”：10個傳統風貌區、10個特色老社區、10個山城老街區。連通性不夠，其不通達的路段占比達12%。對可通達段60.8 km進行評估，綜合考慮“連通情況、人車通行情況、城市家具、配套服務設施、業態布局、綠化環境、標識標牌、特色風貌、特色宣傳”9個因素，現狀評估結果較差的占42%，較好的占58%。這些問題可歸納為3種類型：結構系統優化及連通性、環境和配套、活力魅力。

2.3 規劃編制的應對策略

為了更好地促進規劃實施，規劃編制中采取了一系列針對性措施，主要包括：模式、內容體系、過程協商、成果表達和實施控制5個方面。

2.3.1 編制模式：一體化編制

由于實施要件相對明確，在規劃編制初期就明確了相關內容，綜合考慮實施主體、投入資金、時間周期等限制條件，并導出便于實施的項目庫，最終形成一個分層次、分階段、分步驟、按年度、有計劃的規劃實施方案。這是技術方案與實施方案一體化合并編制的過程。

2.3.2 內容體系：目標分解、兩層級架構、各有側重

規劃在總體層面以宏觀系統規劃為主，主要完成公共空間建設和公共服務配套，實現公共利益。在詳細層面的局部節點和地段，開發商有償介入，借助資本力量，以市場經濟規則，通過經營城市的理念，以步行為主線，全面推動服務能級、空間環境、業態文脈等城市品質的綜合提升。

（1）目標合理分解

在總體層面提出“適宜步行的城市”的長遠目標，將建設步道系統作為近期目標。近遠期目標結合考慮，分階段、有步驟地逐步實現。

表1 渝中區步行系統規劃和實施的演進比較Tab.1 The evolution of the planning and implementation of Yuzhong District Pedestrian System

（2）總體層面：政府主導聚焦于公共服務

規劃的近期目標是步行系統，而遠期是步行城市，是“大步行”的概念，讓更多的人從必要性步行活動提升到社會性步行活動中，從而實現居民更高級的社會需求[10]：將“步行城市”作為遠期目標，規劃重點則回歸到步道本身。這樣的戰略收縮也并非對步行城市理念的否定，而是在宏觀層面聚焦于公共空間和公共服務。

（3）詳細層面：讓市場參與到城市經營中

規劃的后期，策劃、運營已經自發地產生，市場開始主動介入，一些開發商和運營商有意要參與CBD的步道實施和運營，以改善環境、提升業態、增加人流、上漲租金等。這樣的步道建設需要綜合考慮“業態調整升級、建筑及設施更新、空間環境優化、傳統文化開發”等外延性議題。這在本質上就是城市雙修和舊城復興，也正是前文所述的步行城市。

2.3.3 規劃協調：多主體協同

規劃實施過程中，由渝中區市政園林局牽頭，各社區街道配合梳理出原計劃實施的項目。與此同時，由重慶市步行系統規劃定稿并實施，最終通過多個主體協調有效推進規劃實施。

2.3.4 成果表達

（1）制定科學合理、面向實施的規劃導則

針對一般規劃實施中常見的障礙和難點，在導則制定方面開展如下工作：詳細摸排現狀、準現狀，評價空間質量，提出改造措施；充分結合權屬關系；充分對接擬實施的項目，對于已經立項暫時不實施的項目，在技術和實施層面進行預控，保留未來銜接的可能性；測算實施成本和擬投入資金的關系，面向實施提出可行的措施和要求，為后續詳細設計提供科學合理的依據（見圖2-圖3）。

（2）建立切實可行的項目庫

按分區、分段、分類型的原則將規劃成果轉化為具體的、可實施的項目，在導出項目過程中，與社區管理的范圍、權屬相結合，并充分統籌進行中的其他工程項目，形成可操作的建設項目。比如在規劃中，一條連續的步道用統一的標準、作為一個完整的項目導出是最理想的，但是因為其中局部地段穿插由開發商主導的舊城改造的商業項目，那么基于最終實施便利，對于設計標準、規劃方案、項目分包等均進行重新優化，甚至在部分路段嚴格按照街道轄區的行政邊界導出項目和實施方案。

2.3.5 實施控制：全過程跟蹤

渝中區規劃部門多次就規劃的后續實施提出相關要求，主導實施的部門也多次邀請項目負責人參與相關議題的討論。這個全過程控制的方法，對規劃實施具有積極意義。同時，對于規劃師也是一種良性反饋，它幫助規劃人員積累了規劃實施的相關經驗。

2.4 小結與啟示

渝中區步行系統專項規劃在短時間內快速實施，使得各方面矛盾和關鍵問題得以全面集中顯現。這對于考察規劃實施問題是一個絕佳的觀察樣本。為了得到更好的規劃實施效果，從政府、市場、市民3大主體出發，針對規劃模式、內容體系、機制保障等3個方面進行研究，最終得出以下3個參考性結論：一是實施導向的城市規劃模式應基于需求動力和利益訴求進行構建；二是規劃管控的內容體系要基于實施要件對技術路線進行修正；三是相應的機制調適需要基于實施效果的規劃編制范式創新和機制保障。

3 需求動力與規劃層級模式架構

3.1 規劃編制的需求動力

圖2 詳細控制導則：現狀評估Fig.2 Detailed control guidelines: status assessment

圖3 詳細控制導則：規劃建議Fig.3 Detailed control guidelines: planning recommendations

規劃實施為人們提供了城市產品和公共設施，這種動力從本質上是基于人民日益增長的美好生活需求和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。這種需求通過各種渠道轉化為規劃編制訴求，最終以兩種方式進行驅動：一是政府自上而下的計劃，二是市場自下而上的需求。前者偏宏觀、偏公益、偏控制，表現為各種宏觀層面的總體規劃、中觀層面的控規，以及以公益性職能為主的專項規劃；后者偏微觀、偏經營性、偏開發，表現為修建性詳細規劃以及經營性用地的規劃設計（見表2）。

經營性項目以盈利為目的，以市場為主導進行資源配置，多由地產商主導開發建設，其規劃主要是落實戰略、遵循管控，最終形成方案設計藍圖，城市中大部分房地產項目都屬于此種類型。這是自下而上來自市場的動力。

3.2 規劃實施的模式

圍繞項目的驅動類型和實施主體，以及社會資本的參與情況，規劃實施大致分為以下幾種模式：一是非經營性項目，多為公益性，不以盈利為目的，一般是地方政府為實施主體，多由地方財政獨立出資。二是經營性項目，面向市場且具有盈利性，多數是以市場企業為實施主體，社會資本獨立出資。三是混合性項目，兼具公益性和經營性，可以將其剝離按公益性和經營性項目拆分實施。

此外，基于PPP模式的公私合作也為規劃實施提供了多元選擇。在這種模式中，部分政府職能和責任以特許經營權方式轉移給市場主體，政府與市場主體建立起“利益共享、風險共擔”的利益共同體合作關系，政府得以減輕財政負擔，市場主體的投資風險得以合理約定。從實踐來看，這種方式通常有4種：政府出資企業建設、政府委托企業建設、政府出政策授權委托企業經營、政府協調企業建設[11]。根據項目有無經營需求，又可以區分為BT模式、BOT模式等。總之，這些公私合作模式為規劃實施提供了多樣化的選擇，是規劃實施的重要補充。

3.3 實施性規劃的層級體系搭建

（1）兩層級架構

從宏觀到微觀，規劃的實施落地必然涉及市場、私權、項目、經濟利益等，而這單純依靠政府是力有不逮的。構建上下兩個差別化的層級規劃模式，分別應對不同層面的核心問題，是規劃編制中強化可實施性的重要舉措。宏觀上，政府重點對公益性的空間資源進行政策性控制，重點表現在總體規劃中；微觀上，市場資本重點對經營性空間資源進行經營性安排，重點表現在詳細規劃中（見表3）。

（2）總體層面：政府聚焦于公共服務

在總體層面，政府需要將目標聚焦于公共服務，通過多領域合作，多部門協調，以多樣化的政策手段，沿著“公共利益—公共政策—公共空間”的策略路徑，進行系統的公共空間建設[12]，最終借助公權力為城市提供高效的公共設施和公共產品。而在涉及市場不確定因素方面則有所收縮，尤其是經營性物業開發應以策略性引導為主，不宜進行過多的直接干預。

（3）詳細層面：市場參與到城市經營

相對于總體層面的聚焦，詳細層面需要外延。當市場參與到城市經營，外溢效應會助推城市目標的實現。比如，在具體的詳細節點可以引導市場進行業態經營，成熟后再繼續推進。

綜合上述內容，可將這種模式總結為“規劃整體架構兩層級、政府宏觀聚焦建設一條線、市場微觀跟進運營一張網”，上下互動、密切配合，共同促進城市建設實施。

4 實施要件與規劃技術路線修正

常規的規劃并不包含“組織主體、項目、資金、時間”等實施要件，規劃技術也較為理想化，關于實施只是策略性的建議，缺乏可操作性。作為面向實施的規劃，這些內容和路線都需要修正。

4.1 規劃實施的要件

一般而言，規劃實施至少要明確以下5個關鍵條件：（1）組織主體：對規劃實施全面負責，對過程中的決策、執行、監督、驗收進行全面把控。（2）可落地的技術方案：由于牽涉各方利益，必須對現狀情況、未來意向、相關利益方進行高度整合，便于后期實施推進。（3）項目導出：規劃成果往往僅是技術方案，必須轉化、分解為一系列具體項目，分門別類，由不同專業、不同業務單位來逐個實施。（4）資金保證：通常非經營性項目以公共財政為主，經營性項目以市場為主，具體采用何種資金最終由建設實施主體決定。（5）時間安排：明確的時間安排便于項目資金統籌，同時也利于實施監督和績效考核。

4.2 規劃技術路線修正

本文從規劃的實施性出發，針對規劃編制過程中的部分環節，進行一些傾向性的修正和局部性的補充。修正內容不涉及規劃編制體系本身的根本性改變，其核心導向是務實性、可度量性和可控性（見表4）。

（1）構建目標分解組合模式，通過一系列短期目標的連續實施來達成遠期目標

規劃年限的遠期性和政府任期的近期性造成頂層設計的錯位。這是規劃和實施沖突的首要環節。在現行體系中，城市總體規劃基本上以20年的遠期目標為指導，而地方政府的任期一般為5年1屆。因此，各屆政府往往更強調規劃的操作性，其目標是具體的、便于落地的。它可以是短期的，但不一定是短視的，多個連續的短期目標可以通過一致的原則和方向來達成遠期目標。

（2）依據不同項目類型和實施主體，統籌資金平衡狀況，確保規劃在經濟上可行

通過落實現狀情況、擬建項目、最新政策和動態趨勢等，統籌方案實施的經濟性和資金預算，形成一個多方兼顧的可行方案。尤其是當項目涉及公共財政時，資金預算、使用和安排將有嚴格的法律法規流程。這其中有兩個視角需要關注：從政府層面來看，只有公益性項目才會用到純財政資金，而經營性項目最好能夠做到資金平衡，甚至有盈余；從市場來看，經濟性基本上是必須的，除非有其他的實物補償、獎勵，或者有其他遠期的潛在利益。

（3）理性引導規劃方案，科學制定詳細導則，精準管控方案實施

由于規劃尺度的原因，一些規劃往往形成兩個層次：結合頂層設計形成的總體規劃和結合具體項目形成的詳細規劃。這種分層規劃也決定了上下銜接和規劃轉換的重要性：一方面，詳細規劃要落實頂層設計的宏觀意圖，另一方面它也要兼顧具體項目的微觀訴求。顯然，詳細規劃承擔著上 下融合的重任，而基于詳細規劃制定的導則就是最終管控的直接依據。

（4）面向實施優化規劃方案，導出項目，形成實施抓手

項目是規劃實施的直接抓手，規劃設計只有轉化、分解為具體項目才能直接實施。項目導出是對規劃內容分門別類的多維解構，主要結合工程專業、權屬關系、行政轄區、用地邊界等進行統籌安排，甚至還會因為實施便利性對規劃方案進行調整、優化、重組，所有項目的完成也意味著規劃實施的完成。

（5）分辨輕重緩急，分期協調實施

表2 不同類型項目的實施動力比較Tab.2 Comparison of implementation dynamics of different types of projects

表3 兩層級規劃模式（以渝中區步行系統專項規劃為例）Tab.3 Two-tier planning model (take the special planning on the pedestrian system of Yuzhong District as an example)

表4 兩種規劃技術路線的傾向性比較Tab.4 Comparison of two planning technical routes

常規情況下的城市規劃針對中遠期目標，有框架性指向，是自上而下的，具有戰略性；而面向實施的規劃針對近期目標，有事務性指向，是上下結合的，具有戰術性。規劃實施時序上，要綜合分辨重要性、緊迫性、敏感性，以及難易程度，尤其是要結合財政資金計劃，精心安排規劃實施的先后順序和過渡措施，合理的分期規劃實施將為政府的全面監督、考核和科學管理提供支撐。

（6）項目全過程控制，規劃師全流程參與

常規的規劃設計中，一旦規劃批復成果提交，規劃師基本不再參與后續實施方面的工作。面向實施的規劃，在規劃編制中要考慮后期實施的各種情況，甚至會在委托方許可或邀請的情況下，參與詳細設計和實施評估。

5 規劃編制的范式探索與機制保障

5.1 差別化的實施方案制定

（1）單獨編制實施方案

若規劃編制工作已經完成，可根據當下的政策、形勢或政府的主導方向，單獨編制規劃實施方案。這個實施方案將規劃轉化為一系列具體項目，明確各項目的建設要求、資金、時間等。實施方案其實就是行動計劃，是工作路線圖，“實施方案”和“城市規劃”兩大體系銜接的質量影響著最終實施效果。這種方式可將多個相關規劃的內容吸收并整合到同一個實施方案中，以便協同推進，也可對原規劃中的部分內容編制實施方案，逐步實施。

（2）一體化編制

當實施要件比較明確時，將實施方案作為規劃編制的一部分，即在規劃編制階段就主動銜接各方意圖，結合相關要求和工作計劃，在規劃體系上補充實施性內容，明確要件，最終形成一體化的、面向實施的規劃成果體系。

5.2 借鑒行動規劃， 構造一體化全流程的工作范式

長期以來，條塊分割的管理架構導致規劃的開放性不足、操作性不佳，根本原因是組織關系脫節：規劃與建設脫節，管理與市場脫節。王富海提出的“行動規劃”較好地解決了這個問題：它是將“靜態規劃”轉變為“動態規劃”，將規劃編制與規劃管理實施、城市建設行動相結合的“讓規劃行動起來”的理念，以期從目標到策略，從方案到實施，為城市政府提供一攬子的城市空間建設的解決方案；并借助“戰略謀劃、項目策劃、空間規劃、實施計劃”一體化全流程的方法，形成系統化的內容體系。

5.3 優化制度環境， 促進規劃與實施的良性互動

制度環境往往也是規劃實施的瓶頸，國家層面的機構調整帶來新機遇：多規合一和自然資源部的成立都試圖打破條塊分割、加強資源整合。顯然，這為規劃實施提供了更好的制度環境。本文提出以下建議：（1）融合規、建、管體系，減弱條塊分割，實現規劃和實施的一體化；（2）在制度上建立優化城市運行的反饋通道，讓市民能夠及時、全面表達相關訴求，在規劃方案推進和實施過程中，體現逐步推進和自主參與[13]；（3）建立完善的城市開發建設體制，探索多樣化的實施模式，借助市場力量加強規劃實施；（4）建立責任規劃師制度，對于相關規劃和專題由規劃師長期跟蹤參與；（5）強化城市治理體系，確保規劃延續性，避免因政府換屆而造成規劃頻繁更替，保障規劃連續有效實施。