“錳三角”湖南礦區礦產資源開發生態補償方式與機制構建研究

涂丕程 陳國生 杜丹丹

摘 要：湖南是物產資源分布廣且多的一個省份，這其中礦產資源相對較多，所以湖南礦產資源的開采數量在全國也排在前列。因為開采方式不當以及開采后環境治理不好導致開采地區的生態環境遭到嚴重破壞，因此政府十分重視加強對礦區生態環境系統的治理。影響湖南礦區生態環境情況和經濟發展情況的主要原因是礦產開采的企業利益和環境保護之間的矛盾。以湖南“錳三角”礦區作為研究對象，分析礦區市場補償方式的市場運作機理和對策，以期推動礦區環境與經濟的共同發展。

關鍵詞：“錳三角”湖南礦區;生態補償方式;生態補償機制

中圖分類號：F062.2 ? ? ? ?文獻標志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2021）04-0123-03

當今社會發展的基礎人們越來越看重優良的生態環境，而這也是人類社會生存和發展的根本前提。我國在“十一五”規劃綱要中明確提出，對于生態環境的補償機制要本著“誰生產誰負責”的原則進行生態環境補償，進一步完善生態補償機制制度。2007年國家發改委下發通知：經報請國務院同意，批準長株潭市群為全國資源節約型和環境友好型社會建設綜合配套改革試驗區。從此湖南將全面推進生態環境在各個行業的治理，為保障湖南早日形成生態環境和資源節約型省份，推動湖南經濟和環境共同發展。

湖南省湘西花垣縣、重慶市秀山縣、貴州省銅仁市松桃縣三個地區接壤，同時上述三個地區集中了我國最為豐富的錳礦，因此也被稱為中國的“錳三角”[1]。其中，湖南花垣縣的錳礦儲藏量約為3 000×104t，錳含量高達17.9%，被譽為“東方錳都”。自從20世紀80年代開始對“錳三角”的錳礦資源開發后，由于以不當方式進行了過度的開發，導致當地的礦區環境排污嚴重，生態環境遭到了非常巨大的破壞，當地礦區居民也深受其害。隨著污染的加劇，“錳三角”的污染引起了黨和政府的重視，隨后政府對“錳三角”的污染進行了批示和指導，要求“錳三角”所屬的三個省份共同治理污染。“錳三角”生態污染的治理中，形成了政府相關部門、錳礦開發企業以及礦區居民共同參與治理的模式。經過多年的整頓，礦區的污染得到有效控制，生態環境也得到改善，效果非常的顯著[2]。

一、“錳三角”湖南礦區礦產資源開發生態補償的四個原則

1.誰污染，誰負責的原則。政府建立生態環境治理和恢復的辦法必須堅持誰做的，誰負責的原則，具體落實到每一個企業每一個人。湖南“錳三角”礦區開采企業需要對因開采礦產資源而造成的生態環境污染和破壞進行對應的賠償，并有責任和義務做出賠償。向在“錳三角”礦區開發的企業收取恢復生態環境的補償費用，把需要政府直接負責的轉變成開發企業直接負責，提高在“錳三角”地區開發的企業對環境保護的意識，減少對當地生態環境的破壞。

2.向企業收取的費用高于環境治理的費用原則。我國實施的生態環境保護和恢復辦法中有一個重要的經濟辦法就是生態補償，這也是我國對容易造成環境破壞的企業實施監督的重要的經濟手段。企業的原則都是以盈利為第一目標，當政府向企業征收的生態補償費用高于實際的治理費用時，各企業就會想辦法降低生產對環境造成的破壞，達到了政府減少對環境破壞的目的。而如果政府收取的生態補償費低于實際用來恢復治理環境的費用，企業就會降低環境保護的意識，甚至為了利益加大對“錳三角”礦區的礦產資源的開采，進一步擴大對環境的破壞，失去了政府利用經濟手段收取生態補償費用的意義。

3.生態補償款堅持合理收取的原則。政府收取用于“錳三角”地區的生態環境恢復和治理費用時應該具有可變通性，需要遵循合理以及逐漸推進的原則且不低于實際治理費用。當收取的生態補償費用多出實際用的費用時，多出的部分可用于進一步改善環境，但是如果收取的費用過高，就會打擊企業發展的積極性，影響該行業的經濟發展，產生不好的效果。如果收取的費用過低，企業對環境保護意識就會不強。因此，保護“錳三角”礦區的環境和發展錳礦區經濟這兩者的矛盾需要用合理的收取生態補償款來調節，找到效果最好的點使保護環境和發展經濟同時進行。

4.政府干涉和市場調節結合的原則。人類生活的生態環境是所有人類共同擁有的公共物品，需要所有人都對其負責，如有人或者企業因自己的行為對其造成破壞需要承擔責任。政府在其中就擔任中間的監督管理的角色，但是因為生態環境變化的復雜性，政府管理難免效率不高，單純依靠政府來進行生態環境的強制保護還是不能將效果發揮到最大，所以引進市場調節的補償機制就很重要了。引入市場調節的生態補償機制后，政府負責補償生態環境的社會價值，市場調節補償則負責補償生態環節的經濟價值。湖南“錳三角”地區的生態環境系統補償以后可采用政府和市場相結合的資源定價、產權界定等模式進行更加科學的管理。

二、“錳三角”湖南礦區礦產資源開發生態補償方式

1.融資的方式多樣化。澳大利亞政府實行環境保護和關閉礦山政策，建立了礦山封閉基金，該基金應進行市場化運作，礦業公司可以通過發行債券和購買保險獲得資金的幫助。在其他國家還有引進國家援助，設立被污染土地可申請補助金額的例子值得我國借鑒[3]。

2.補償方法多樣化。要平衡生態環境的性質和功能，具體來說，如果經營者以以下方式確定生態補償和生態功能性補償，發生無法恢復的嚴重環境破壞行為時，人們總是用經濟補償來彌補損失。除了恢復利率外，經營者還需要向居住在環境被破壞地區的居民做出一定的經濟賠償[4]。

3.監督管理嚴格。政府嚴格執行“開發與治理同時進行”，巴西政府號召企業提供環境報告年度的詳細資料，敘述企業資源開采對環境生態變化情況，秘魯政府要求企業有義務提交年度環境報告書政府將進行核查。美國拉斯維加斯政府對礦業企業提出生態報告，其中內容包含土地安全、水資源安全等一系列和環境有關的提議。

4.健全相關法律制度。礦產地區的生態環境的重要性體現在英國政府制定了相關法律、法規和政策，分三個階段對廢鐵礦山可再生資源進行考察、監測和閉坑復墾的全方位檢查。美國政府的相關法律為了強調保護生態環境對人民的重要性，要求嚴格制止和處罰對環境造成損失的行為，企業再進行資源開采時保證礦業空氣質量和水質必須保持良好的質量。

三、建立“錳三角”湖南礦區礦產資源開發生態補償機制

本文以以往研究成果和國內生態補償知識內容的實踐為基礎，結合湖南地區的礦產資源管理特點，建立了“錳三角”湖南礦區礦產資源開發生態補償機制，該機制具有一定的可操作性，主要內容為政策約束、稅費調節、監測監督、補償定價四方面建立詳細的生態補償機制[5]。

1.政策約束。政府對人民公共利益最大化為原則，通過制定政策的方式對企業的部分經濟行為進行的生態補償，即可視為政策性補償。第一，進入行業約束。為了保證符合要求的企業主體進入資源開發利用市場，“錳三角”湖南礦區設置行政審批明確的企業進入的門檻標準，在行政審批環節篩選達到標準的企業進入市場，并建立“黑名單”制度來對企業的生產情況進行考核，以營造良好的市場環境氛圍。設置“三條紅線”來約束企業不能在禁止區域進行資源開發空間布局。在資源開發強度上，依據當地開發資源的環境承載力來控制開發資源的力度，在合適的資源開發范圍下進行開發。第二，數據考核約束。建立以“三率”為基礎的數據考核制度、“三廢”對空氣排放的要求，以及生態環境治理工程、空氣質量變化為主要內容的“錳三角”湖南礦區生態環境監測指標體系。加快對相關行業標準的完善，以便于政府有明確的依據對其進行監督與管理。與國際相關標準對接，將國內標準國際化，培養國內企業的能力與水平，為國內企業“走出去”打下基礎[6]。第三，恢復環境治理。“錳三角”湖南礦區礦山企業要“開發與治理同時進行”，在擁有合理的資源開發利用計劃的同時，對資源環境進行評估，建立相應的考核評估制度。學習“山水林田湖”的環境治理方式進行模擬操作，將開發后的礦產資源區進行嚴格的治理，將其作為一個重點工程進行布局，引入PPP項目管理模式，使礦山開發后的環境治理與恢復工程的盈利手段多樣化。

2.稅費調節。在稅收的額度上充分體現了對生態進行補償的理念，并且主動地激勵企業在生產活動中減少對生態環境的破壞。調節稅費的關鍵應從以下三個方面注意。一是生態環境恢復的本錢。企業用于生態環境恢復和治理的成本不能算進企業納稅金額中區。政府這一舉動鼓勵了“錳三角”地區的企業進一步加大對保護環境方面的金額投入，這樣將生態治理成本算進去的成本核算考慮更加周全。二是和諧礦區建設。和諧礦區的建設包括促進礦區居民更好地生活等社區各方面的建設，保證社區綠色降耗、維護社區環境治理等。年底將各個社區進行和諧社區建設評比活動，選出建設最好的社區進行表彰，還可以作為礦區生產費用隨手標準。三是生態環境承載強度。根據生產地區的環境承載進行科學的劃級分類，根據環境承載力規定限制不同等級的地區的資源開發的強度。在生態環境承載力弱的地區進行資源開發的企業稅收的金額也會提高。相反，在生態環境承載力強的地區進行資源開發則承擔的稅收也較少。

3.監測監督。確保生態補償機制的有效實施需要建立有效的監督體系，而建立有效的監督體系需要有效的監督數據確定實質的生態補償金額，這是在以人為本的基礎上對社會的經濟補償。首先，公眾參與。環境質量與公共社區的生活質量密切相關。要提高公眾的環保意識，建立公眾參與的監督方式。企業和社會居民需共同協商建立生態保護管理制度，攜手進行生態補償的項目監督工作。其次，信用評級。建立人民對企業信用評級制度，將評級中信用高的企業進行優先開采生產權，履行承諾保護生態環境義務;“錳三角”湖南礦區政府可以委托專業機構進行企業評級測試，應進行第三方評估，以保護礦產資源生產過程中人民擁有美好環境的權益。最后，應急保障。建立有效的環境修復機制的應急保障制度，建立國家生態監測管理平臺，通過建立調查、測量、預測一體的報警系統，充分發揮遠程感知方法和地面生態測量所的作用，完善應急措施，加強生態環境敏感地區的監測和監測。

4.生態補償定價。生態補償價格是基于生態環境得失為基礎，進行更準確的數據計算[7]。首先，定量測算。是根據環境質量的變化對比企業開采資源的強度，來確定生態補償的價格標準。其次，動態調整。由于資源利用程度和礦產產品價格變化等各種因素，企業的生態補償價格將受到影響，“錳三角”湖南礦區將以生態補償標準和企業的收入水平動態聯系，“錳三角”湖南礦區政府根據企業收入的變化，制定相應的變化政策。最后，談判定價。礦產資源開發附近的生態環境中的生存權和發展權的均衡是對生態補償的標準和方法，生態補償標準是以生態損害的定量評價為基礎，“錳三角”湖南礦區礦產資源開發雙方通過協商來進行競爭。

參考文獻：

[1] ?張復明.礦產開發負效應與資源生態環境補償機制研究[J].中國工業經濟，2009，（12）：5-15.

[2] ?吳文盛，孟立賢.我國礦產資源開發生態補償機制研究[J].生態經濟，2010，（5）：168-171.

[3] ?宋蕾.美國礦山修復治理保證金的構建和啟示[J].資源與產業，2011，（1）：46-53.

[4] ?曹明德.對建立生態補償法律機制的再思考[J].中國地質大學學報，2010，（5）：69-75.

[5] ?劉薇.市場化生態補償機制的基本框架與運行模式[J].經濟縱橫，2014，（12）：37-40.

[6] ?任毅，劉薇.市場化生態補償機制與交易成本研究[J].財會月刊，2014，（11）：109-112.

[7] ?孔凡斌.建立我國礦產資源生態補償機制研究[J].當代財經，2010，（2）：22-28.

Research on Ecological Compensation Mode and Mechanism Construction of Mineral Resources Development in Hunan Mining Area“Manganese Triangle”

TU Pi-cheng，CHEN Guo-sheng，DU Dan-dan

（School of Economics and Management，Hunan Institute of Technology，Hengyang 421002，China）

Abstract：Hunan is a province with widely distributed and abundant resources.Among them，there are a lot of mineral resources.Therefore，Hunan also ranks in the forefront of the country in terms of the number of mineral resources，because of improper mining methods and poor environmental governance after mining. The ecological environment of the region has been severely damaged，so strengthening the governance of the ecological environment system in the mining area has received the governments attention. The main reason that affects the ecological environment and economic development of Hunan mining areas is the contradiction between the interests of mining enterprises and environmental protection.Taking the Hunan“Manganese Triangle”mining area as the research object，analyze the market operation mechanism and countermeasures of the mining area market compensation mode，in order to promote the common development of the mining area environment and economy.

Key words：“Manganese Triangle”Hunan Mining Area;ecological compensation mode;ecological compensation mechanism

收稿日期：2020-06-09

基金項目：國家級大學生創新創業訓練計劃項目“湖南三角錳礦區資源開發生態補償機制構建及路徑選擇研究”（201911528043）;湖南省大學生創新創業訓練計劃項目“湖南三角錳礦區資源開發生態補償機制構建及路徑選擇研究”（S201911528006）;湖南工學院大學生創新創業訓練計劃項目“礦區多元化生態補償的運行機制及對策研究——以湖南三角錳礦區為例”（CX2019006）

作者簡介：涂丕程（1998-），男，湖南常德人，學生，從事區域經濟研究;陳國生（1965-），男，湖南常寧人，二級教授，碩士生導師，博士，從事區域經濟與旅游管理研究;杜丹丹（1996-），女，青海門源人，學生，從事區域經濟研究。