政策工具視角下上海市科技創新政策文本分析

李田豐 朱水成 趙子威

摘 要：上海市已出臺一系列政策文件推動科技創新發展，因此以上海市2012—2019年共42份科技創新政策文本為研究對象，基于政策工具框架，對其關鍵內容進行編碼統計并使用MAXQDA進行共詞分析，統計出各類工具的使用情況。同時，結合政策實施效果，解析各階段政策工具使用情況對科技創新帶來的有效影響，總結出政府更偏好使用供給和環境型政策工具，并且對環境型政策工具越來越重視，最后提出改進科創工作的建議。

關鍵詞：政策工具;科技創新政策;文本分析法;上海市

中圖分類號：F124.3 ? ? ? ?文獻標志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2021）04-0104-04

創新引領發展，上海市委、市政府始終高度重視科技創新工作，出臺了一系列相關政策。截至2019年，2018年上海市用于R&D經費支出超過1 300億元，投入強度已突破4%[1]，科技創新框架已基本形成，通過厘清上海市現行政策，挖掘政策內容的科學合理之處，促進科技創新發展。

一、綜述及框架

（一）關于科技創新政策的研究

對于科技創新政策的研究，主要有以下幾個方面。

1.對不同地區不同層級政府制定的科技創新政策文本的計量分析，例如某個省、市，甚至是某一高新技術開發區。吳琨等基于京、滬、蘇和浙的科技政策文本，馬江娜等[2]分析陜西科技政策文本，杜寶貴等人[3]分析了上海等22個省科技政策，總結出政策制定多元化趨勢的同時仍然存在政策過溢或缺失。

2.對科技創新中某部分重點發展內容進行分析，尤其是科技人才、科技小巨人培育、科技成果轉化，科技金融或科技資金投入等。曹鈺華等[4]科技人才政策，孫龍等[5]研究科技成果轉化，黃新華分析科技金融政策，總結出科技投入資金分配有待規范，人才政策需不斷完善，促進成果轉化，共同構建科技創新政策體系。此外，還有科技創新與其他行業的融合發展的政策，例如科技創新型企業與體育、醫藥業、農業等行業的融合。

（二）政策工具框架

政策工具是為解決某一社會問題，實現政策目標而采用的手段和方法，政策工具分析框架是各種不同類型的政策工具組合，對于政策工具的分類，學術界也是仁者見仁。本文借鑒Rothwell和Zegvelad對政策工具的分類，分為供給型政策工具、環境型政策工具和需求型政策工具三類[6]。供給型科創政策工具強調供給，包括資金、信息、技術、人才等方面的政策直接供給;環境型科創政策工具強調營造優質的科創政策環境，包括政策目標、金融稅收、法規管制等方式;需求型科創政策工具強調拉動科技創新，通過政府采購、外包、貿易等措施作用于市場。因此，這三種類型的政策工具均可細分為若干個二級指標。

二、上海市科技創新政策總體狀況及效果

本文在上海行政規文數據庫、政府官網上進行多字段檢索，包括“科技創新”“技術創新”等，選取2012年至今的有關科技創新的政策法規，截至2020年2月，共查閱到相關政策文本42份。按照政策文種將已獲政策分為三類：第一，科技創新規劃綱要、計劃、實施意見，通知等，37份。第二，與科技創新相關項目的條例或管理辦法，2份。第三，與科技創新關鍵詞相似的企業創新、新興產業等相關聯政策，這些政策與科技創新有內在一致性，3份。

（一）2012—2018年科技創新發展狀況

R&D經費總支出金額逐年增加，并且在上海市GDP中占比越來越高。截至2019年，上海市用于R&D經費約1 500億元[7]，上海在科技創新方面地投入巨大。在有關科技創新的具體指標中，高新技術企業數量連年增加，認定企業增加2.5倍，科技小巨人項目計劃和技術服務的政策支持，使得技術研發和創新不斷涌現。專利申請和授權量不斷增加，用專利提質增效，促進高新科技成果的轉化、產業化不斷攀升，技術創新帶來的經濟效益也持續增加，尤其是從2017—2018年合同交易金額增長高達50個百分點。

（二）科技創新發展階段

從2012起，上海市的科技創新經歷了“十二五”和“十三五”規劃，故以此時間節點將上海市科創發展分為兩個階段。

2012—2015年：科普基礎設施建設階段。上海市圍繞科技發展前沿，致力于提升科學研究水平，完善市場導向創新機制，開展各類創新活動常態化，形成良好的創新創業氛圍。科研技術方面，依托科研機構、實驗室完成多項重點項目。科研運營方面，截至2015年高新技術企業共6 071家，比2012年增加40%，專利授權量高達6.06萬件，各類技術交易合同金額突破700億元。科技安全方面，推進科研誠信體系建設，知識產權保護保護工作。科技宣傳教育方面，上海動員激勵各類機構參與，開辦多項科技創意活動，培育創新意識。

2016至今：科技創新體系建設階段。上海深化全面創新改革，科技原創能力增強，創新生態環境優化。科技資源共享網絡形成，以張江高科為中心，輻射帶動漕河涇等其他科創中心，并于今年開通長三角科技資源共享服務平臺。截至2019年，高新技術企業已有12 848家各類技術交易合同金額高達1 500多億元。科技創新人才體系不斷壯大，普通高等學校在校人數及畢業人數都有所增長。科技政策環境進一步改善，加大普惠性稅制落實，3 000多家創新型企業享受優惠，其中2019年高新技術企業減免稅167億元，技術先進型企業減免稅額超6億元。發明專利量授權量10.06萬件，比2012年數量翻一番。

三、上海市科技創新政策內容分析

（一）政策內容編碼

基于政策工具框架，對上海市42份科技創新相關政策進行編碼，編碼分析基本單元為各條款或一段內容，部分指標涉及的關鍵詞舉例：供給型——科技信息支持為“建立信息網絡、數據庫”等，環境型——金融支持為“金融投資機構”提供信貸補貼等，需求型——政府采購為“采購某種產品或服務”等等。

（二）頻數統計分析

分析上海市科技創新政策文本后得出政策工具的頻率統計如下頁表1所示，前半部分是2012—2015年各種類型政策工具運用占比，后半部分是2015—2018年各類工具占比。

1.整體。兩個階段上海市政府都較多使用供給型和環境型政策工具，占比最高的是供給型（54%），第二環境型（42%），第三需求型（4%左右）。在供給型中占比較高的是科技基礎設施建設和公共服務兩項內容，在環境型中占比較高的是法規管制和目標規劃、金融支持。供給型政策工具占比最高，說明上海市政府偏向采用直接推動科技創新發展的政策，政府對科技創新提供基礎設施、公共服務、人才、資金、信息等要素，從而支持科技創新活動有效開展。在二級指標中，政府更重視基礎設施建設和提供公共服務，這兩部分恰恰是為科技創新搭建平臺，是科技創新發展的載體，能夠引起創新者的關注，促進其參與創新活動。但是政府僅僅依靠這兩方面內容并不能調動創新者的積極性，而且忽視了對財政資金、科技信息和人才培養這三方面，這三方面對科技創新能力的提升起到關鍵作用，尤其是培訓教育方面，對科創行業人才的培養、引進的關注度較低。環境型政策工具占比較少，說明上海市政府在推動科技創新發展的同時，也傾向于為科技創新活動營造一個公平有序、安全自由的市場環境。政府通過目標規劃為企業和科研人員指明創新的發展方向，通過金融、稅收等市場手段鼓勵創新者創造價值，最后通過信息安全、績效評價和法律法規為創新者保駕護航。相對而言，信息安全和知識產權保護兩類工具應用較少，這兩方面的不健全容易給科技活動埋下隱患，帶來高風險。需求型政策工具占比最少，說明上海市政府對科技創新的，這會導致創新市場缺乏穩定性。海外機構占比較多，表明政府堅持開放、共享，重視讓高新科技“引進來，走出去”。但政府采購和服務外包是很少被應用的政策工具，這兩種工具能夠為政府工作減輕壓力，降低成本，在創新活動已成為當今發展的主要驅動力的新環境下，對于部分項目可以創新的采用采購或外包的方式交由市場完成。因此，這類政策工具應引起政策制定者的重視。

2.從時間段上看。供給型和需求型政策工具都略有減少，環境型略有增加，說明政府在逐漸減少直接對科技創新的推動，轉而去建立一個良性的科技創新發展環境。在使用明細中，政府對科技資金投入，科技基礎設施建設，稅收優惠政策，海外機構在第二階段比第一階段有所增加。目標規劃和法規管制恰恰相反，表明了政府已經減少通過法律文件對創新活動進行規范，而更重視通過財政資金支持科技創新，完善科技基礎設施，通過市場化手段激勵創新，并堅持對外開放，引進外資給市場注入活力。

四、科技創新政策建議

第一，完善科技創新政策供給體系。科技創新政策雖然已經具備較為完善的科技基礎設施，形成與科技創新相配套的公共服務體系，但仍缺乏完備的科技信息網絡和高精專人才。眾所周知，只有了解科技新信息，讓思維碰撞出火花才會有創新成果。上海市政府應圍繞創新驅動發展戰略綱要，加大科技創新專項資金的投入，優化科技創新投入結構和投入強度，將科技投入作為公共支出的重點，改進資金管理辦法，使投入資金科學合理使用。構建并完善科技信息網絡，以顧客為導向，共享科技創新信息，推出更多設計合理、滿足需求的新產品。同時，完善科技人才激勵機制，改革科技人才多元化培養模式提高人才質量。

第二，優化科技創新政策環境。從經濟和政治兩環境因素上看，加強金融支持、減少法律管制是科技創新發展的趨勢，信息安全和知識產權保護也同等重要，需要隨創新技術的推陳出新而不斷加大力度，深化知識產權領域改革創新，加強知識產權審判管理，營造公平透明的法治化市場環境。此外，環境不是創新活動的特點就是“新”，績效評價不像法規條例那樣是基本無變化的，而是應加入靈活元素，以創新為評價導向，不僅要考慮創新成果能產生的經濟價值，還應將其社會影響納入評價指標，基于科學規范的統計調查，建立科學的監測評價體系，全面提高行業技術標準。

第三，合理使用三類工具。當前，上海市政府的科技創新運用供給型和環境型政策工具較多，缺少通過需求型政策工具拉動科技政策，政府應多元化運用政策工具，政府可以通過擴大社會總體需求拉動科技創新發展，對剛進行創新的企業實行外包扶持，這種政策工具對轉變政府職能，提高公共服務的效率和品質大有裨益。因此，政府應增加采購和外包的應用，有效配置社會資源。

五、結語

科技創新是大勢所趨，本文對比“十二五”和“十三五”兩階段，發現上海市科技創新政策有值得肯定的地方，但仍舊不夠完善。第一，應針對科技創新制定更加完備、涉及范圍廣、力度大的政策，以建設科創中心為方向標而努力。第二，雖然已經具備較為完善的科技基礎設施，形成相配套的公共服務體系，但仍要利用這一基礎平臺，為科技創新提供有用且必要的信息，培養優秀科研人才。第三，要加強對信息安全、知識產權的保護。本文僅對上海市科技政策進行了分析，且時間跨度較短，對其他城市乃至全國的政策文本研究不足，這將在未來研究中得到補充。

參考文獻：

[1] ?2018年全國科技經費投入統計公報[EB/OL].國家統計局網站，2019-08-30.

[2] ?馬江娜，李華，王方.中國科技成果轉化政策文本分析——基于政策工具和創新價值鏈雙重視角[J].科技管理研究，2017，（7）：34-42.

[3] ?杜寶貴，董宸萌.中國科技政策學術研究成果量化評析——基于1949—2018年科技政策論文類成果[J].科學與管理，2019，（5）：1-12.

[4] ?曹鈺華，袁勇志.我國區域創新人才政策對比研究——基于政策工具和“系統失靈”視角的內容分析[J].科技管理研究，2019，（10）：55-65.

[5] ?孫龍，雷良海.地方政府促進科技成果轉化的財政政策研究——基于上海市46份政策文件的量化分析[J].華東經濟管理，2019，（10）：27-32.

[6] ?趙筱媛，蘇竣.基于政策工具的公共科技政策分析框架研究[J].科學學研究，2007，（1）：52-56.

[7] ?上海市統計年鑒.科學技術[EB/OL].上海市統計局網站，2020-04-25.

收稿日期：2020-08-07

作者簡介：李田豐（1995-），女，河南安陽人，碩士研究生，從事公共政策分析研究;朱水成（1972-），男，湖南邵陽人，副教授，專業學科帶頭人，碩士生導師，從事公共政策分析、當代中國政府過程研究。