省域義務教育均衡發展監測制度的梳理與評價

摘 要 經過十數年的發展，河南省義務教育均衡發展監測制度建設基本上形成了一套符合河南省情的、相對完整的、操作性強的制度體系。這一體系有力地保證了河南省義務教育均衡發展工作的有效開展，但也存在著偏靜態評估、缺動態監測，偏縣域均衡、少市域均衡，偏基本均衡、缺優質均衡等不足。因此，需要進一步加強動態監測制度建設，兼顧市域均衡監測，探索優質均衡監測。

關鍵詞 河南省義務教育均衡發展 監測制度 評價

義務教育均衡發展是近年來教育部和各地政府強力推進的一項重要工作，也是人民群眾關心的熱點問題。為確保這項工作的順利實施和確有成效，各地先后建立了一系列的評估監測制度，河南省也不例外。從2005年至今，經過十數年的建設，河南省義務教育均衡發展基本上形成了一套符合河南省情的、相對完整的、操作性強的監測制度，有力地保證了河南省義務教育均衡發展工作的有效開展。但依然存在一些有待改進的地方，通過對這一制度體系的梳理、分析和評價，有利于進一步完善義務教育均衡發展監測制度的建設，從而更好地促進河南省義務教育均衡發展工作的深入實施。

一、義務教育均衡發展監測制度的梳理

1.義務教育均衡發展監測制度的萌芽

1986年4月12日，全國人大通過了《中華人民共和國義務教育法》，同年8月27日河南省人大通過了《河南省義務教育實施辦法》（下稱《實施辦法》），提出要普及義務教育，并在省政府的領導下，實行分級負責、分級管理。同時，《實施辦法》從“學校”“管理”“教師”“經費”和“獎懲”等五方面對義務教育均衡發展的監督、檢查等給予了比較詳細的規定，要求逐步建立基礎教育督學（視導）機構。

1995年10月31日河南省人大又通過了《關于修改〈河南省義務教育實施辦法〉的決定》，對許多條文進行了補充規定，對目標責任制問題進行了重申和強調，同時，完善教育督導制度，既督學又督政。督導機構在同級人民政府領導下，對下一級人民政府及其教育行政主管部門、學校實施義務教育的情況進行檢查、督促和指導。河南省義務教育均衡發展監測制度開始萌芽。

2.義務教育均衡發展監測制度的形成

2005年5月25日，教育部發布的《關于進一步推進義務教育均衡發展的若干意見》（教基〔2005〕9號）明確提出，“縣級教育行政部門要建立和完善義務教育均衡發展的監測制度，定期對轄區內義務教育學校間的差距進行監測和分析，并以適當方式予以公布，接受社會監督”。

隨后，河南省教育廳組織召開了全省義務教育均衡發展座談會。會議取得共識：現階段要盡最大努力、最大可能地促進義務教育均衡發展并建立評估監測體系。

2007年2月，河南省人民政府發布了《關于推進義務教育均衡發展的意見》（豫政〔2007〕2號）。正式提出了建立義務教育均衡發展監測制度。第24條、25條專門就教育督導做出具體規定：一是強化督導團的力量。政府分管領導必須是督導組成員之一，督導檢查、督導結果必須向社會公布。二是建立義務教育均衡發展監測制度。定期開展轄區內校際間差異的監測，并做出科學分析，同時以適當方式向社會公開，接受社會監督。三是加大政府的責任。所轄市政府需要把本地當年的義務教育均衡發展監測分析報告向省政府提交。

3.義務教育均衡發展監測制度的演進

2008年11月，河南省教育廳制定了《河南省義務教育均衡發展先進縣（市、區）評比指標體系（試行）》（豫教基〔2008〕216號），從政府重視與統籌協調、經費投入、辦學條件、師資隊伍、保障義務教育階段適齡兒童受教育機會均等、教育質量和學校管理六個方面對各地市義務教育均衡發展進行監測評估，并開展了數輪評估評比活動，涌現出了欒川、內鄉、羅山等十數個先進縣市。

2010年12月，省政府又召開了全省義務教育均衡發展現場經驗交流會。進一步調整優化中小學布局、推進學校標準化建設、完善校長和教師交流制度。

會后，河南義務教育均衡發展的監測制度建設開始加速。2011年2月，河南省人民政府發布了《關于進一步推進義務教育均衡發展促進教育公平的意見》（豫政〔2011〕26號），同年10月，河南省教育廳、河南省發展和改革委員會、河南省住房和城鄉建設廳又聯合發布了《河南省義務教育學校辦學條件基本標準（試行）》（豫教基〔2011〕162號）。11月，河南省教育廳出臺《河南省義務教育學校辦學條件標準化建設規劃（2011-2015）》（豫政辦〔2011〕133號）。2012年10月11日，河南省人民政府制定了《河南省縣域義務教育均衡發展督導評估實施辦法（試行）》和《河南省實現縣域義務教育發展基本均衡縣（市、區）推進計劃（2012-2020年）》（豫政辦〔2012〕131號）。同年11月到2014年4月，河南省教育廳、河南省人民政府教育督導團又先后發布了《河南省中小學校督導評估辦法（試行）》《河南省中小學校督導評估指標體系》（教督導〔2012〕1108號）《河南省義務教育發展基本均衡縣督導評估實施細則（試行）》《河南省縣級政府推進義務教育均衡發展工作情況評估表（試行）》《河南省義務教育發展基本均衡縣督導評估統計指標》（豫教督導〔2012〕199號）《河南省義務教育學校辦學基本標準督導評估方案（試行）》《河南省義務教育學校辦學基本標準督導評估指標體系（試行）》（豫教督導〔2013〕231號）等一系列文件。

2011年3月9日，河南省人民政府與教育部簽署義務教育均衡發展備忘錄，明確河南省到2020年推進義務教育均衡發展的時間表和路線圖，各省轄市、縣市區與省人民政府簽訂義務教育均衡發展確認書，把義務教育均衡發展的任務分解到各個年度，落實到各個縣市區。

2012年10月15日，河南省義務教育均衡發展推進會召開，義務教育均衡發展的領導、督導、檢查、評估、驗收被再次強調。從“要上學”“有學上”轉到“上好學”，河南義務教育發展重心轉入推進均衡發展新階段，隨后各地市相繼召開了推進大會，掀起了推進義務教育均衡發展的新高潮。

4.義務教育均衡發展監測制度的發展

2015年后，義務教育均衡發展進入攻堅階段，對義務教育均衡程度的監測也進一步深化。2016年7月29日，河南省人民政府辦公廳對2011年的義務教育學校辦學條件基本標準進行了重新修訂，重新出臺了《河南省義務教育學校辦學條件基本標準（試行）》（豫政辦〔2016〕129號），同時附帶了《河南省義務教育學校辦學基本標準評估表（試行）》和《小學、初中辦學基本標準達標情況（分學校）》。對照標準，各地迅速開展了各類改善貧困地區義務教育薄弱學校辦學條件項目，教育資源的均衡配置邁出實質性步伐。與此同時，河南省人民政府教育督導團分批次對全省各縣市的義務教育均衡發展進行了驗收，經評估檢查和驗收，認定至2018年底，全省共有144個縣市區達到義務教育發展基本均衡縣標準。占全省158個縣市區的91.14%。

對一些經濟、文化較為發達，提前完成義務教育發展基本均衡的地區，省政府則接著發出了深入推動義務教育區域優質均衡發展的號令。先是轉發了教育部《關于印發縣域義務教育優質均衡發展督導評估辦法的通知》（教基一〔2018〕109號），接著召開了動員會，濮陽、鶴壁、漯河、項城、南陽市宛城區、鄭州市二七區等采取了一系列措施，取得了顯著成效，標志著義務教育均衡發展進入了新階段。

二、義務教育均衡發展監測制度的分析和評價

1.義務教育均衡發展監測制度的分析

（1）發布一系列《意見》《辦法》等規章制度

從2007年2月河南省人民政府發布《關于推進義務教育均衡發展的意見》（豫政〔2007〕2號）提出要建立義務教育均衡發展監測制度，到2018年1月河南省人民政府辦公廳發布《關于進一步加強控輟保學提高義務教育鞏固水平的實施意見》（豫政辦〔2018〕8號）提出建立控輟保學動態監測機制，河南省義務教育均衡發展監測制度經歷了十余年的發展，基本上建立了一套完整的、操作性強的制度體系。這些制度有宏觀的、中觀的，還有微觀的。發布這些制度的部門有河南省人民政府、河南省人民政府辦公廳、河南省教育廳、河南省人民政府教育督導團等。一般是先由省級政府部門頒布意見，接著省級主管部門出臺辦法、方案或細則，具體操作部門制定指標體系或基本標準，有時這些體系或標準附在方案或辦法后面。

作為省級政府部門，河南省人民政府先后發布了多個意見，直接或間接與義務教育均衡發展相關的主要有5項。

作為省級政府下屬執行部門或教育主管部門，河南省人民政府辦公廳、河南省教育廳、河南省人民政府教育督導團等先后發布了15項規劃、辦法、方案、標準、指標體系等。

這些文件和前述省政府頒布的各項意見構成了河南省義務教育均衡發展監測制度的主體。目前這些文件基本都在有效期內，各級教育主管部門對河南各地義務教育均衡發展的監測主要依靠這些文件。

（2）開展專項認定和驗收工作

日常監測的操作過程一般是相關主管部門發布通知或活動方案并附帶指標體系，然后通過評審、評估、驗收等手段對縣域義務教育發展的均衡程度進行認定。整個過程以縣為單位，由上級部門發起突出了縣域義務教育主管部門的主要責任和省級教育主管部門的首要責任。比如2008年河南省教育廳、人事廳、財政廳印發了《關于在全省開展義務教育均衡發展先進縣（市、區）創建活動的通知》（豫教基〔2008〕153號）和《河南省義務教育均衡發展先進縣（市、區）評比指標體系（試行）》（豫教基〔2008〕216號），然后經縣（市、區）和省轄市自評復評、省級實地考評、專家集中評審，評出了新鄭市、欒川縣等11個縣（市、區）為河南省義務教育均衡發展先進縣（市、區）。

2009年4月16日，河南省人民政府教育督導團下發了《關于2009年對縣級政府推進義務教育均衡發展情況進行督導評估的通知》（豫政教督

〔2009〕3號），通過縣域自評、市級督導評估、省級重點檢查等程序，每個地市遴選1～2個先進縣進行重點檢查評估。

除了評審、評估等活動，河南省人民政府教育督導團還進行了6次驗收活動，分別在2013年～2018年連續6年對全省若干縣市區義務教育的均衡發展進行驗收。共計認定144個縣市區，確認其義務教育發展基本均衡縣身份。每次驗收前的當年5月份發布驗收公告，明確驗收對象、范圍和標準，然后組織專家依據《河南省義務教育發展基本均衡縣督導評估實施細則（試行）》和《河南省義務教育發展基本均衡縣督導評估統計指標》對各縣域義務教育進行驗收打分，到當年9月或10月份公布驗收結果。

通過分析，可以看出河南省義務教育均衡發展監測體系的內容架構以試行性制度為主，監測手段主要是評估驗收，具體操作強調硬性指標。充分說明河南省在義務教育均衡發展監測制度建設中既與時俱進，又謹慎探索的思想。

2.義務教育均衡發展監測制度的評價

在國家一系列相關法律、法規和政策的引領下，自1986年以來，河南省義務教育均衡發展監測制度歷經30多年的發展，日趨完善，對河南義務教育的均衡發展起了巨大的推動作用。其特點至少有以下三點。

（1）體系完備

體系，抽象地說就是一個系統，一個整體，有一定的完整性和獨立性。如前所述，有關河南省義務教育均衡發展監測制度的文件達20項之多。無論是對學校辦學基本標準的認定，還是對發展均衡程度的評估，都有相對應的政策、辦法和指標體系。即使相對國內其他義務教育均衡發展程度較高的省份，這一監測體系也算較為完備。完備的體系為義務教育均衡發展的監測提供了“有法可依”的前提。

（2）操作性強

河南省在對省內義務教育發展均衡程度進行監測的時候，每次督導評估都制定了詳細的督導評估工作實施方案，包括督導評估內容、督導評估標準、督導評估工作程序和督導評估要求等，特別是省教育廳發布的一系列辦法、方案、細則中，都附有操作性很強的指標體系。體系內包括明確的檔位分級和詳細的評分標準，是一份讓監測專家和受檢地區都認可的成績清單，它有利于讓地方政府明確工作的方向和重點，突出地方政府在義務教育均衡發展工作中的主體地位和省級教育主管部門的組織、協調、領導作用。

（3）符合省情

河南人口多，底子薄，基礎差，財力弱，是一個典型的發展中省份。義務教育規模較大，基礎薄弱。對教育部發布的文件，不但轉發，而且制定出適合河南省情的貫徹辦法。如2012年1月，教育部以教督〔2012〕3號印發了《縣域義務教育均衡發展督導評估暫行辦法》。河南省人民政府即根據此辦法的精神制定了《河南省縣域義務教育均衡發展督導評估實施辦法（試行）》和《河南省實現縣域義務教育發展基本均衡縣（市、區）推進計劃（2012-2020年）》（豫政辦〔2012〕131號）。10月15日，還召開了全省義務教育均衡發展推進會。同年11月又先后發布了相關的一系列文件。

當然，任何制度都不是完美的，河南省義務教育均衡發展監測制度也存在著一些不足，比如偏靜態評估、偏縣域均衡、偏基本均衡等，這些問題和不足恰巧為我們進一步完善河南省義務教育均衡發展監測制度建設提供了思路和方向。

三、完善義務教育均衡發展監測制度的建議

1.進一步加強動態監測制度建設

義務教育均衡發展監測是一個收集和分析信息的持續過程，它不同于督導評估。督導評估最終有一個認定結果，是達標或不達標，而監測沒有最終結果，它反饋的是不斷變化的動態數據。當然，數據的監測存在一定的困難，硬件資源指標真實可見，最容易監測，而教師素質、教學質量等軟件資源指標量化困難，不容易監測。所以，河南義務教育均衡發展的監測更多的是靜態的督導評估，對動態的監測分析卻比較缺乏。實踐中，縣域政府和義務教育學校自身可以作為主體，對照指標自我監測，上級部門不定期動態抽查，這樣能夠及時發現問題，明確改進方向。

2.兼顧市域均衡監測

在河南省義務教育均衡發展監測制度的一系列文件中，大多數是對縣域均衡的監測，很少涉及市域均衡。一方面這與教育部的工作重點是縣域有關，另一方面與義務教育學校財政主體是縣級政府有關。從1986年到2000年，河南用14年時間實現了九年免費義務教育，“有學上”的問題得到解決。但隨之而來的，是區域、城鄉、校際間教育質量差距等深層次問題的凸顯，是擇校、學生學業負擔過重、大班額、亂收費等熱點難點問題的出現。當然我們也應該看到，這些差距不單是縣域內部，縣域之間，市域內部，都存在很大差距，所以，除了解決好縣域均衡的緊迫性外，還要兼顧解決市域均衡的必要性。

3.探索優質均衡監測

當前，河南省乃至全國的義務教育發展，實現了基本均衡的目標。新時代，我們更追求優質均衡，義務教育的高質量發展。義務教育優質均衡是底線均衡基礎上的差異均衡，其發展是注重質量提升的內涵發展，是基本質量標準基礎上的特色發展。2018年2月河南省教育廳轉發了教育部《縣域義務教育優質均衡發展督導評估辦法》，還沒有出臺自己的辦法。對2011年左右已經完成基本均衡的縣域，完全可以在優質均衡方面走在全省前列，因此，在河南義務教育均衡發展監測制度建設中，亟需補上優質均衡監測這一課。

參考文獻

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[作者：宋紅霞（1974-），女，河南孟州人，洛陽師范學院教育科學學院，副教授，博士。]

【責任編輯 陳國慶】