民法典對政府依法行政提出新要求

金國中

《中華人民共和國民法典》于今年1月1日正式實施。民法典的實施不僅會在經濟、社會生活領域產生重大意義，也將在規范政府行為、推進依法行政方面產生重要的積極作用。

中共中央政治局2020年5月29日就“切實實施民法典”舉行第二十次集體學習，會議強調：各級政府要以保證民法典有效實施為重要抓手推進法治政府建設，把民法典作為行政決策、行政管理、行政監督的重要標尺，不得違背法律法規隨意作出減損公民、法人和其他組織合法權益或增加其義務的決定。要規范行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政收費、行政檢查、行政裁決等活動，提高依法行政能力和水平。

關于民法典對規范政府行為、推進依法行政的意義，近期一些知名憲法行政法學家、民法學家作出細致闡述。

中央黨校（國家行政學院）教授胡建淼：民法典也是政府依法行政的法律依據

長期以來，我們在一定程度上存有這樣的誤解：作為行政主體的政府機關屬于公權力主體，其行政行為是公權力行為，所以，依法行政的法律依據就限于行政法，民事法律規范不可能也不應該成為依法行政的法律依據。實際上，民法典也是政府機關依法行政的法律依據。

第一，民法典是劃定政府機關公權力邊界的法律依據。法律規定由社會主體自主決定的事務、由市場調節的關系，政府機關就不得用行政權力去干預。政府機關不得對無須國家管控的事務設定行政許可，不得代替業主處分物業權益，不得對市場價格設定強制性價格標準，更不得以行政權力插手民事糾紛和經濟糾紛。民法典無疑為政府機關劃定公共事務與社會個人事務的界線，正確處理好國家與社會、政府與市場、公權與私權的關系，提供了重要的法律依據。

第二，民法典對政府機關的某些行政行為直接提出了要求。如民法典第212條、第213條和第223條對政府機關的行政登記及收費作出了規定；第218條對政府登記機關的信息公開提出了要求；特別是第117條規定“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序征收、征用不動產或者動產的，應當給予公平、合理的補償”，民法典直接為政府機關的行政征收征用這一行政行為提出了法律上的具體要求。

第三，民法典為政府機關對民事權利的保護和確認提供了法律依據。公安機關從事治安管理，正是對公民人身權和財產權的行政保護，土地管理部門對《土地管理法》的執法，正是對農村集體土地所有權、使用權、承包權的行政保護。當事人的結婚權和離婚權無疑是民事權利，但是這一權利要通過政府民政部門的婚姻登記才能實現和確認。

第四，民法典直接阻卻政府機關行政行為對民事權利可能產生的不法侵害。如果行政機關的行政行為不法侵害了民事主體的民事權利，如違法處分當事人的產權、違法限制公民的婚姻自主權等，民事主體就可以行政相對人的身份申請行政復議或提起行政訴訟。

第五，民法典直接為民事主體從事民事活動設定了行政法義務。如民法典第86條規定：“營利法人從事經營活動，應當遵守商業道德，維護交易安全，接受政府和社會的監督，承擔社會責任。”它表明，民事主體從事民事活動，也必須依法接受政府的行政監管，參與行政法律關系。

在全面推進依法治國的今天，政府機關堅持依法行政，不僅要依據行政法律規范辦事，同時也要依據民法典辦事；不僅要堅持行政法原則，同時也要遵循和體現民法精神；不僅要尊重和保護行政相對人在行政法上的各種權利，同時也要尊重和保護民事主體的各項民事權利。

中國政法大學校長馬懷德：以實施民法典為契機推進法治政府建設

實施好民法典，需要按照民法典的要求，加快制定修改相關行政法律法規，發揮綜合性法律規范在全面依法治國中的重要作用。

一是如何認識民法典中的行政法規范

進入民法典時代，如何認識民法典中的行政法規范是擺在行政法研究者面前的首要問題。通覽民法典，我們會發現，其中有相當多內容涉及行政法規范。民法典中，政府有時作為民事主體出現，比如政府承擔防止性騷擾義務、保護民事權利不受侵犯等；有些情況下，民法典規定了政府的行政法義務，比如突發事件應急處置中民政部門要為居民提供必要生活照料措施、物權登記過程中政府履行的登記職責、政府實施征收征用措施、行政機關對高空拋物的調查職責等。各級行政機關開展工作要考慮民法典規定，不能侵犯人民群眾享有的合法民事權利，包括人身權利和財產權利。

二是行政法如何回應民法典的要求

實施好民法典，需要進一步完善民法典涉及的行政法律制度，實現民法典和行政法的有效銜接，做到法法銜接。比如，民法典規定，對高空拋物行為公安機關負責調查，這實際上是要求行政機關履行行政法職責，需要行政法律法規對此作出相應規定。再如，動產抵押、婚姻登記、建筑物住宅的續期、政府協助成立業主委員會選舉委員會、個人信息保護等方面，行政機關承擔了大量行政職責和義務，需要制定或者修改相關行政法律法規予以回應。還有，民法典強調保護產權、優化營商環境，到底如何操作實現就需要通過行政法來具化安排。在個人信息保護方面，這部分內容屬于民法范疇，當個人信息受到侵犯時，可以通過法院起訴，以制止侵權行為或者獲得賠償。但是對個人信息權利侵犯嚴重到一定程度時，就構成了對公共秩序的侵害，需要行政權力介入并加以防范。

三是以實施民法典為契機大力推進法治政府建設

實施好民法典是全社會的事情，黨政機關同樣有義務遵守執行。在民法典實施過程中，行政機關具有兩種角色。一是作為民法典規范的義務主體，要自覺遵守、嚴格執行法律規范，履行好法律規定的政府行政職責和行政職權；二是作為國家行政管理主體，要堅持以人民為中心的思想，充分認識和尊重民事主體的各項權利，維護其合法權益。各級行政機關要把民法典作為行政決策、行政管理、行政監督的重要標尺，不得違背法律法規作出減損公民、法人和其他組織合法權益或增加其義務的決定。

中國人民大學教授王利明：民法典具有規范公權力的作用

民法典的實施和政府行政機關有著密切的聯系，民法典作為市場經濟法律體系中的基礎性法律，也構成行政機關行政決策、行政管理、行政監督的重要標尺。

一般認為，保障私權是由民法典等民事法律實現的，而規范公權是由公法承擔的，但實際上，民法典也通過確認和保護私權，起到了規范公權的作用。行政機關應當把遵循民法典作為依法行政的重要內容。

一是依法行政必須要尊重私權

民法典所確立的公民、法人所享有的各項私權，就是為行政機關確立了依法行政的界限。判斷行政機關是否做到了依法行政，很大程度上就是要看行政機關行使職權時，是否尊重了民法典規定的各種私權。如果行使行政權時損害了民法典規定的老百姓所享有的合法權利，則該行政行為的合法性存疑。應當嚴格區分正當的合同履行與經濟詐騙、正當融資與非法集資、產權糾紛與惡意侵占的界限，不得非法查封、隨意扣押他人的財產；更不得利用刑事手段查收經濟糾紛案件，損害民營企業及其經營者的合法權益。

二是依法行政必須依法限制私權

一是限制必須于法有據，不得違背法律法規隨意作出減損公民、法人和其他組織合法權益或增加其義務的規定。二是限制私權還必須遵守法定程序。三是要遵守比例原則，限制不得過度。比例原則要求行政權力對權利的限制應當合比例、適度、合理。

三是依法行政必須要依法行使職權、維護私權

民法典所確立的老百姓的各項私權，多數都依靠行政機關的積極作為來維護，尤其是在權利遭受損害時，更需要行政機關的積極幫助。因此，行政機關要依法履行職能、行使職權，履行民法典規定的法定義務，以保護老百姓人身、財產安全。

四是依法行政必須要善用民事方式遏制違法行為

民法典全面確認與保障私權，可以調動各類主體參與國家與社會治理的積極性，充分發揮其國家治理作用，有利于實現更好的治理效果。私權保護也是一種管理的模式，甚至可能是治理無序狀態的最佳選擇。在因環境污染和生態破壞同時損害特定民事主體的權益時，？鼓勵受害人通過請求損害賠償的方式捍衛其權利，？也可以成為實現良好治理效果的一種有效手段。

北京航空航天大學法學院院長龍衛球：政府要尊重民事權利和市場作用

民法典出臺，會在觀念、體制和具體方面，給政府的依法行政帶來較大改變，特別是提出更高、更積極的協作要求。

首先，民法典出臺對依法行政在觀念上產生重要影響。過去，我國具有強烈的行政國家色彩，但隨著改革開放和市場發展，民法治理意義凸顯。將來對行政法和依法行政的理解，應該從行政國家觀念轉向以民法國家觀念為主的治理觀念模式。

其次，民法典出臺對政府的依法行政會產生體制上的重要影響。對依法行政來說，民法典規定的個人權利，要求政府予以體制性的尊重。這些不僅構成對行政執法的限制，也構成行政立法的限制。原則上，民法典確立的這些民事權利，不得由行政法任意克減，更不允許行政活動任意侵犯。行政立法因此必須有明確的憲法和立法法的依據，其執法必須嚴格遵循規定條件和程序，在不清晰時必須立即回到尊重民法典體制性規定上來。

再次，民法典基于上述觀念和體制的確立，在依法行政中應當轉化為一系列具體要求。優化營商環境問題，應體現為行政權力對市場主體特別是中小企業和民營企業的經營權利和機會的平等對待和保護，因此與民事權利直接或間接保護相關。民法典在營商環境方面，對依法行政提出了兩個新的要求：一是要更加尊重民事權利和民事活動。行政行為應當協同這種要求，以維護并促進民法典上民事權利和民事活動為基本遵循。二是應當更加積極作為，特別是應該注意在資源配置上切實發揮好市場的決定性作用。在涉及資源配置時，相關政府機關應當從市場決定性角度積極依法行政，不僅防止亂作為，也要避免不作為。

（摘自2月2日《經濟參考報》。作者為該報記者）