看懂國家綜合立體交通網這盤大棋

文/國家發改委城市中心總工程師 張國華

面向2035年的國家綜合立體交通網規劃綱要出爐！

《國家綜合立體交通網規劃綱要》（以下簡稱《規劃綱要》），勾勒了未來15年國家綜合立體交通網藍圖：到2035年基本建成現代化高質量國家綜合立體交通網，為“全國123出行交通圈”和“全球123快貨物流圈”提供有力支撐。

國家綜合立體交通網有哪些特點？

國家綜合立體交通網是國家交通基礎設施最高層次的空間網絡，是國家綜合交通運輸體系的基礎，包括鐵路、公路、水運、民航、管道等各種運輸方式的主要通道和節點。我們希望國家綜合立體交通網將來成為一張布局完善、規模合理、結構優化、資源節約、銜接高效、互聯互通的海陸空國家網絡。

在我看來，這一次國家綜合立體交通網規劃，主要體現四個特點：

第一，綜合立體強調的是“統籌融合協調”，也是堅持系統理念，加強前瞻性思考、全局性謀劃、戰略性布局，整體性推進的重要體現。

過去，交通運輸行業的隔離性非常強，“鐵公機水”這些不同的交通運輸系統，各有各的體系。交通行業和其他行業的聯系協同也不夠，這樣的情況顯然不能適應新發展階段的要求。這次《規劃綱要》明確把建成便捷順暢、經濟高效、綠色集約、智能先進、安全可靠的現代化高質量國家綜合立體交通網作為整體目標，多種交通方式的整合作為重要抓手，強調推進交通與國土空間開發保護、產業發展、新型城鎮化協調發展，促進軍民融合發展，有效支撐國家重大戰略，是交通發展的本來之意、應有之意。

這與中央“十四五”規劃建議中把統籌推進基礎設施建設作為“加快發展現代產業體系，推動經濟體系優化升級”的重要組成部分，優化國土空間布局，推進區域協調發展和新型城鎮化等精神是相符的。

第二，是“把推進綜合交通所代表的基礎設施要作為加快發展現代產業體系，推動經濟體系優化轉型升級的重要組成部分”的重要體現。這次國家綜合立體交通網特別強調了交通與相關專業融合發展，包括郵政、物流、旅游、裝備制造等相關產業。

第三，這次規劃不再是僅僅基于我們國家地圖上的一個規劃，《規劃綱要》更強調面向全球的交通網，構建和全球更好的互動互聯的關系，更好地支持開放和內外雙循環的新格局。

第四，非常好地體現了部門之間的協同，規劃綱要特別強調了國家綜合立體交通網要與國民經濟發展規劃、國土空間規劃、區域規劃以及流域規劃等相關規劃銜接好。

與此同時，這一規劃也特別強調了中央和地方的互動，如何把國家美好的藍圖放到地方實施中去？有了一個好目標，地方的實施要能承接住。

為何劃分“極、組群、組團”？

國家綜合立體交通網主骨架將重點區域按照交通運輸需求量級劃分為3類：4個地區作為極，8個地區作為組群，9個地區作為組團。這種表述在交通行業的規劃中是首次提出，但也是契合國家區域發展戰略以及國土空間開發保護格局的提法。

早在2010年，國務院印發的《全國主體功能區規劃》中，就對城鎮化地區發展有相關表述。2016年出臺的“十三五”規劃更是明確，要優化城鎮化布局和形態加快構建以陸橋通道、沿長江通道為橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為縱軸，大中小城市和小城鎮合理分布、協調發展的“兩橫三縱”城市化戰略格局。

這次《規劃綱要》再次強調這個基礎格局，是對國家戰略部署的延續，也是加強交通與城鎮化發展的統籌協調，更加突出交通發展要關注交通網絡與城鎮空間格局的關系，這也是交通的需求之源。

成渝經濟圈地處內陸，是經濟發展的后起之秀。

值得一提的是，《規劃綱要》把成渝一“極”與京津冀、長三角、粵港澳大灣區并列，提的地位很高，也是希望未來能夠更大發揮成渝地區雙城經濟圈的影響和作用。

不過，成渝經濟圈與京津冀、長三角、粵港澳大灣區最顯著的區別在于，后三者都是我國沿海開放發達地區，成渝經濟圈地處內陸，是經濟發展的后起之秀。從加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局的要求來講，抓住成渝經濟圈這個點，也是非常有意義的。

如何理解實體線網總規模70萬公里？

根據《規劃綱要》，到2035年，這張“交通網”實體線網總規模將達到70萬公里左右，連接全國所有縣級及以上行政區、邊境口岸、國防設施、主要景區等。這里所說70萬公里，指的是國家層面未來綜合立體交通網要達到的規模，這個網的內容不包括地方網、基礎網，更多是國家意志、國家事權的體現。

從現狀來看，我國綜合交通網絡總規模已超500萬公里，一些基礎設施建設已經走在世界前列。下一步，按照《規劃綱要》的規劃安排，我們還要優化國家綜合立體交通布局，構建完善的綜合立體交通網。

規劃的目標，與現實差距并不大。但我們面臨的核心難題是，如何進一步提高發展質量、提升供給效率。也即五個“注重”：注重交通運輸創新驅動和智慧發展；注重各種運輸方式融合發展和城鄉區域交通運輸協調發展；注重國土空間開發和生態環境保護；注重對外互聯互通和國際供應鏈開放、安全、穩定；注重建設人民滿意交通，滿足人民日益增長的美好生活需要。

未來我們的交通發展好不好，不能只看交通自身好不好，還要看交通行業對經濟社會的貢獻有多大，價值有沒有充分發揮出來。

《規劃綱要》公布釋放了哪些關鍵信號？

《規劃綱要》適應了新發展階段創新、綠色、協調、開放、共享這五大新發展理念，以此支持各種經濟要素，在雙循環格局和高質量發展的背景下，釋放了一個很重要的信號。

我們知道，圍繞著產業的發展，交通基礎設施不單是一種支撐性基礎設施，也是一種盈利性的基礎設施。

隨著經濟進一步轉型升級，我們需要發展一些中高端的制造業，也需要發展一些性價比更高的服務業，這些都需要和交通基礎設施、國家綜合立體交通網更高效地結合。

一方面，在未來我們有很多機會。另一方面，圍繞這樣一個綜合交通網絡的構建，將各種要素在國土空間和生態文明保護的范疇內結合地更好，這無疑也會帶來積極效應。

我們經常說綠水青山就是金山銀山。綠水青山要想轉變成金山銀山，必須要和現代化交通基礎設施相結合，采用這種綠色、共享、集約高效的方式，進行融合發展的一些新探索。

將給老百姓生活帶來哪些變化？

要看清未來15年的變化，我們需要看過去15年發生的變化。這次《規劃綱要》里，抓住了兩個特點，一是客運出行上，高品質、多樣化、個性化出行的需求越來越突出，二是貨運方面，高品質、小批量、時效性強的需求也越來越凸顯。

由于社會經濟的發展，人們對出行的效率，無論是客還是貨，都會有越來越強烈的訴求。我們每個人每天都只有24小時，所以隨著各個地方社會經濟發展水平的提高，隨著個人在社會中地位的提高，對出行的高效率和時效性要求也越來越高。

未來15年，隨著國家綜合立體交通網的藍圖逐步實施，無論是個人出行，還是對時效性要求比較強的物流的發展，都會帶來非常好的效果，能讓很多渴望追求美好生活的人得到更多滿足，認可度更高。

將帶動哪些地區和哪些產業發展？

我國經濟空間的分布正在發生深刻變化，以中心城市、都市圈城市群為主導的這些空間元素，對人口與產業的集聚效應愈發明顯。

所以這次國家綜合立體交通網特別強調要支持珠三角、長三角、京津冀、成渝這四大城市群的高效發展，這里面當然也包括武漢、長沙、鄭州、西安這些中心城市。

第一，這樣一個國家綜合立體交通網能更好地支持各種要素流動，支持地區發展空間優勢，承接更多人口和經濟要素，實現高質量發展，帶來更多創新創業的機會。

第二，大城市發展起來了，偏遠地區和農村地區怎么辦？這次國家綜合立體交通網也特別強調綜合交通網絡的發展跟農業的發展密切相關。

未來農業無非呈現三種態勢，一種是適合搞大規模農業的地方，我們要通過發展綜合交通網絡，積極支持成本比較低的物流業發展，以此來支撐大規模農業所需要的倉儲。

農業的發展跟生態環境結合，與地區的資源稟賦結合，這就是所謂的“1.5農業”，也就是農業和文旅產業、文化產業相結合。

這一次新的革命是以移動互聯網為代表的大數據、云計算、5G，以及超高速磁懸浮高鐵為代表的更加高效的綜合交通跟互聯網的結合。

第二種是有機生態農業，我們常說荷蘭農業很發達，究竟發達到什么程度？每天下午四點，在荷蘭阿斯米爾鮮花市場經過交易的鮮花，第二天早上9點會準時出現在倫敦、紐約、東京這些世界一線城市的街頭。這就涉及到剛才提到的“123高效物流”的問題。高品質農業的發展一定是與高效物流緊密相關。

第三種是農業的發展跟生態環境結合，與地區的資源稟賦結合，這就是所謂的“1.5農業”，也就是農業和文旅產業、文化產業相結合。這次國家綜合立體交通網強調了綜合交通網怎么支持旅游業的發展，這一塊我們是可以看到的。

第三，對于制造業的轉型升級，國家綜合立體交通網更加重要。我們特別強調交通基礎設施和產業轉型升級間的關系，對于物流效率的提高，物流成本的降低，產業鏈供應面，產業集群聚集以及提高中高端產業集群的全要素生產率而言，交通基礎設施可以說是至關重要。

建設綜合立體交通網創新有多重要？

“十四五”時期，我們國家進入新發展階段，貫徹新發展理念，構建新發展格局，創新是主基調。我們回頭去看，自從工業革命以來，創新都是交通、通訊、能源三者結合的，比如說第一次工業革命，是火車、煤炭、電報的結合；第二次工業革命是汽車、電話、石油的結合；第三次工業革命是飛機、高鐵以及傳統互聯網的結合。

這一次新的革命是以移動互聯網為代表的大數據、云計算、5G，以及超高速磁懸浮高鐵為代表的更加高效的綜合交通跟互聯網的結合，這次《規劃綱要》將創新和智慧作為一個重大的板塊予以體現，這是非常好的，當然這樣的工作真正落到實處，還需要我們在地方實踐中，在我們的具體工作中全方位地貫徹落實好。

把偉大藍圖落到實處該如何發力？

美好的藍圖已經繪就，但能否讓每個人有真正獲得感和滿足感，關鍵在落實。

落實有四方面值得關注，第一是中央和地方的聯動，這張藍圖實際上包含方向性、結構性、網絡性，這次《規劃綱要》里特別強調了上下互動，就意味著下一步地方在編制地方規劃、地方建設，乃至地方運營過程中，要考慮怎么樣把這張藍圖接得住接得好。

比如我們提出來要構建京津冀、長三角、珠三角、成渝這4大國際交通樞紐群，這些樞紐群的結合其實跟城市發展的關系是極其密切的。

按照過去的發展方式，很多地方政府對重大交通基礎設施和城市協同發展的關注是嚴重不夠的。這也就出現了前幾年高鐵建設很快，效率很高，但是高鐵和城市的結合不盡人意，因此下一步地方政府需要高度重視兩者的結合發展。

第二，部門之間的協同。因為交通發展得好不好，不在于交通本身，而在于國家綜合立體交通網如何和產業、空間，以及人的出行高效結合，國家綜合立體交通網是為他們提供更高效的服務，它的目標是如何把我們的產業組織得更加有效率，使我們的生活空間和生態空間更加宜居。這其中會牽扯到大量部門之間的協作，比如與“十四五”規劃中國民經濟規劃、區域規劃、國土空間規劃、城鄉規劃等的結合，無疑這里面需要我們部門之間加強協同，國家也正在推進基層治理體系和治理能力現代化建設，如何讓部門之間更好協作，這需要下一步在實施過程中，探索出新的體制和機制。

第三，真正從交通大國變成交通強國，要處理好政府和市場的關系。首先，政府要圍繞著交通改革、體制改革、機制創新等發揮好導向作用，就是我們出臺的這些政策文件，如何能讓市場認可，這個特別重要。

其次，在交通基礎設施建設，特別是運營和服務中，市場要發揮資源配置中的決定性作用。我們知道，交通設施不單單是硬件設施，只靠政府主導，往往不盡如人意，需要讓市場型的企業，在我們國家綜合立體網規劃建設運營乃至投融資中發揮更大作用。

第四，建設國家綜合立體網，創新智慧非常重要。創新通常由市場主導，這就面臨著和政府監管的關系。在圍繞著國家綜合立體交通的創新和乃至交通帶動區域產業的創新過程中，政府監管作用如何更好地兼容需要進一步探索。

回頭看大的交通方式的創新，都是由市場主導的，而我們政府的監管往往都是滯后的。其實這里面就是政府和市場乃至公眾，還有未來第三方機構即智庫，大家在業態發展中如何共同去訴求真正的創新，如何讓創新的各個主體都受益的一個新局面。這是下一步國家綜合立體交通網建設運營中，需要予以高度關注的。