主體功能分區(qū)評估調整思路探索

李佳芯，張瓊慧，黃瑋

摘要：完善主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度是提升國土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內容。我國主體功能區(qū)十年建設成效顯著，三大戰(zhàn)略格局基本形成。黨的十八大以來，黨中央陸續(xù)提出一系列新的戰(zhàn)略部署，部分地區(qū)現(xiàn)有主體功能區(qū)定位難以適應國家新的發(fā)展理念和戰(zhàn)略要求，部分縣域主體功能定位難以滿足其多元性的發(fā)展需求或因行政區(qū)劃調整導致其主體功能定位與實際情況不符，部分地區(qū)主體功能區(qū)定位存在評估調整的客觀需求。本文基于《省級國土空間規(guī)劃編制指南（試行）》，探索建立了“1+3+5”的評估調整體系與方法，構建了“3+N”主體功能分區(qū)體系，為各地開展主體功能區(qū)評估調整工作提供思路。

關鍵詞：主體功能區(qū);主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度;評估調整;國土空間規(guī)劃

中圖分類號：F120.4

我國國民經濟和社會發(fā)展"十一五"規(guī)劃中首次提出將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)4類主體功能區(qū)。國民經濟和社會發(fā)展"十二五"規(guī)劃將主體功能區(qū)上升為國家戰(zhàn)略。2010年國務院正式印發(fā)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，提出了構建城市化、農業(yè)、生態(tài)三大戰(zhàn)略格局。在國民經濟和社會發(fā)展“十三五”規(guī)劃期間，中共中央國務院印發(fā)《關于完善主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度的若干意見》，提出進一步完善主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度，國民經濟和社會發(fā)展“十三五”規(guī)劃末期，國土空間規(guī)劃改革，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度在“多規(guī)合一”國土空間規(guī)劃體系中繼續(xù)發(fā)揮戰(zhàn)略引領和政策保障作用。

1.我國主體功能區(qū)建設情況

2010年12月，國務院正式印發(fā)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，提出了構建“兩橫三縱”為主體的城市化戰(zhàn)略格局，“七區(qū)二十三帶”為主體的農業(yè)戰(zhàn)略格局;“兩屏三帶”為主體的生態(tài)安全戰(zhàn)略格局和海洋主體功能區(qū)戰(zhàn)略格局。全國主體功能區(qū)規(guī)劃批準發(fā)布后，31省（區(qū)、市）和新疆生產建設兵團陸續(xù)出臺并實施省級主體功能區(qū)規(guī)劃，部分市級行政區(qū)也編制了主體功能區(qū)規(guī)劃。

經過十余年的實施，我國主體功能區(qū)建設取得了積極成效，城市化戰(zhàn)略格局、農業(yè)戰(zhàn)略格局和生態(tài)安全戰(zhàn)略格局基本形成，六項指標基本完成，相關配套政策逐步完善，在推進國家空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化、生態(tài)文明建設中的作用不斷凸顯。黨的十八大以來，黨中央陸續(xù)提出一系列新的發(fā)展理念，作出一系列新的戰(zhàn)略部署，部分地區(qū)現(xiàn)行主體功能區(qū)定位難以適應國家新的發(fā)展理念和戰(zhàn)略要求;在省級主體功能區(qū)規(guī)劃編制中，大多數(shù)省（區(qū)、市）主體功能區(qū)以縣級行政區(qū)為分區(qū)單元，部分縣域主體功能定位難以滿足其多元性的發(fā)展需求，配套政策難以精準落地;部分縣（市、區(qū)）行政區(qū)劃發(fā)生調整、空間結構和資源稟賦發(fā)生變化，主體功能定位與實際不符。因此，部分地區(qū)主體功能定位存在評估調整的客觀需求，評估調整路徑亟待探索。

2. 主體功能分區(qū)評估調整思路探索

主體功能分區(qū)評估調整應堅持戰(zhàn)略導向與需求導向相結合，要落實可持續(xù)發(fā)展、區(qū)域協(xié)調發(fā)展、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興等國家戰(zhàn)略，充分發(fā)揮政策導向作用，要立足本地自然條件和經濟社會發(fā)展特征，充分考慮地方發(fā)展需求。應按照國家細化完善主體功能區(qū)的總體要求，嚴格落實全國國土空間規(guī)劃綱要確定的主體功能區(qū)，堅持以科學評估為基礎[1]。應充分反映國土空間開發(fā)保護的客觀實際情況，在評估構成要素、指標、分級和閾值等方面因地制宜。應以雙評價為基礎，采用定量與定性相結合的方法，能夠定量評價的，通過選擇分級標準和重要閾值，對于難以定量分析的，要進行深入的定性判斷，通過賦予適宜權重或系數(shù)，參與評估或評價。

本文探究建立了“1+3+5”的評估調整體系與方法，構建“3+N”主體功能分區(qū)體系。“1+3+5”的評估調整體系與方法是指1個基礎，3套指標和5條路線，1個基礎即以雙評價為基礎，雙評價是指資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價，3套指標則是對應重點生態(tài)功能區(qū)、農產品主產區(qū)以及城市化發(fā)展區(qū)的3套指標，包括各類分區(qū)的短板因素和比較優(yōu)勢，5條路線即為調整工作中的5條調整路線。“3+N”主體功能分區(qū)體系是指在城市化發(fā)展區(qū)、農產品主產區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)3種主體功能類型基礎上，根據(jù)保護發(fā)展實際，將其細化為多種主體功能分區(qū)，同時，各地可因地制宜補充名錄（圖1）。

2.1主體功能區(qū)評估思路探索

對于原主體功能為重點生態(tài)功能區(qū)的區(qū)域，在各單項評價基礎上，采用極值法將比較優(yōu)勢和短板因素分別進行集成，再采用極值法將比較優(yōu)勢集成結果、短板因素集成結果進行集成，并根據(jù)集成結果中極重要和重要等級在各分區(qū)單元內面積和集中分布情況進行分級，形成基礎評估結果。利用比較優(yōu)勢對基礎評估結果進行升級處理，最后形成的分級結果包括極重要、重要、一般重要三個等級，評價等級為重要以上的區(qū)域符合其主體功能定位，其他為不符合（圖2）。

對于原主體功能為農產品主產區(qū)的區(qū)域，以農業(yè)生產承載規(guī)模與適宜性評價分級結果為評估基礎，在比較優(yōu)勢和短板因素各單項評價基礎上，將土地資源、水資源、光熱條件評價結果無量綱后，通過三維矢量距離方法進行初步集成[2]。對于原主體功能為城市化發(fā)展區(qū)的區(qū)域，以城鎮(zhèn)建設承載規(guī)模及適宜性評價分級結果為評估基礎，將人口集聚度水平、經濟綜合發(fā)展水平、產業(yè)集聚度通過三維矢量距離的方法進行初步集成[3]（圖3）。在原主體功能為農產品主產區(qū)和城市化發(fā)展區(qū)的區(qū)域得到初步集成結果后，將其對應的短板因素進行降級處理，比較優(yōu)勢進行升級處理，最后形成的分級結果包括高、較高、中等、較低、低五個等級。原則上評價等級為中等以上的區(qū)域視為符合其主體功能定位，其他為不符合（圖4）。

2.2主體功能區(qū)調整思路探索

根據(jù)評估結果，探究形成5條調整路線：（1）當評估結果為符合時，但與國家、省級發(fā)展戰(zhàn)略、地方實際等不符合，則依戰(zhàn)略調整其主體功能定位。（2）當評估結果為符合時，同時與國家、省級發(fā)展戰(zhàn)略、地方實際等相符合，則延續(xù)其主體功能定位。（3）當評估結果為不符合時，但與國家、省級發(fā)展戰(zhàn)略、地方實際等相符合，則延續(xù)其主體功能定位。（4）當評估結果為不符合時，同時與國家、省級發(fā)展戰(zhàn)略、地方實際等不符合，則依戰(zhàn)略調整其主體功能定位。（5）當評估結果為不符合時，且國家、省級發(fā)展戰(zhàn)略、地方實際等無明確需求，需參照已有主體功能區(qū)評估方法進行評價，判別主體功能調整方向（表1）。

2.3分區(qū)單元細化完善思路探索

需要將主體功能區(qū)基本分區(qū)單元細化至鄉(xiāng)鎮(zhèn)級行政區(qū)的省（市、區(qū)），將分區(qū)單元細化后，針對主體功能未定義的鄉(xiāng)鎮(zhèn)單元，可參照評估思路，分別針對重點生態(tài)功能區(qū)、農產品主產區(qū)和城市化發(fā)展區(qū)進行評價，初步判別主體功能。若在我國生態(tài)安全戰(zhàn)略格局中具有特殊地位，或重點生態(tài)功能區(qū)評價結果為極重要區(qū)域，按照生態(tài)優(yōu)先、保護優(yōu)先的原則，優(yōu)先確定為重點生態(tài)功能區(qū)。對于重點生態(tài)功能區(qū)評價結果為重要及以下區(qū)域，若在我國農業(yè)戰(zhàn)略格局中具有重要地位，則直接確定農產品主產區(qū);其他區(qū)域需綜合判別農產品主產區(qū)和城市化發(fā)展區(qū)評價結果，若農產品主產區(qū)和城市化發(fā)展區(qū)評價結果相同，嚴守糧食安全底線、保障糧食安全，優(yōu)先確定為農產品主產區(qū);否則，可根據(jù)評價結果等級較高的主體功能定位確定其主體功能區(qū)類型。

2.4功能類型細化完善思路探索

主體功能區(qū)分區(qū)細化應建立在評估的基礎上，參照重點生態(tài)功能區(qū)、農產品主產區(qū)、城市化發(fā)展區(qū)涉及的各項評估判別指標和綜合評估結果，根據(jù)保護發(fā)展實際，對優(yōu)化調整后的主體功能區(qū)類型進一步細化。

對于主體功能區(qū)類型為重點生態(tài)功能區(qū)的區(qū)域，可根據(jù)重點生態(tài)功能區(qū)評估判別中各項指標評價結果，劃分為水源涵養(yǎng)區(qū)、防風固沙區(qū)、水土保持區(qū)、生物多樣性維護區(qū)、土地沙化區(qū)、水土流失區(qū)等，功能可具多元性和兼容性。對于主體功能區(qū)類型為農產品主產區(qū)的區(qū)域，可以農產品主產區(qū)評估判別各項指標的評價結果為基礎，針對農業(yè)生產不同功能，可進一步細化為糧食保障區(qū)、特色種植區(qū)、畜牧養(yǎng)殖區(qū)、水產

養(yǎng)殖區(qū)。對于主體功能區(qū)類型為城市化發(fā)展區(qū)的區(qū)域，可綜合考慮城市發(fā)展程度，可進一步細化為核心發(fā)展區(qū)、重點發(fā)展區(qū)、培育發(fā)展區(qū)（表2）[4， 5]。

各地可根據(jù)實際情況在自然保護地名錄、戰(zhàn)略性礦產保障區(qū)名錄、特別振興區(qū)名錄外，因地制宜考慮將其他重要區(qū)域納入名錄，例如將文化遺產、工業(yè)遺產、歷史文化名城名鎮(zhèn)名村、傳統(tǒng)村落、革命老區(qū)、民族地區(qū)、特色產業(yè)等納入名錄。

3.結語

本文探究建立了主體功能區(qū)“1+3+5”的評估調整體系與方法，構建“3+N”主體功能分區(qū)體系，在主體功能區(qū)評估調整思路探索的過程中，始終堅持戰(zhàn)略導向與需求導向相結合、剛性約束與彈性調控相結合、定量方法與定性方法相結合，同時綜合考慮了全國各個區(qū)域的特點，但其普適性并未進行充分驗證，因此，未來將考慮在全國選擇具有不同地域特點的區(qū)域，依據(jù)本文評估調整思路開展評估試驗，以進一步完善思路，形成方法體系。

參考文獻：

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[3]呂芳. 地域主體功能區(qū)劃理論與實踐研究——以保定市為例[D]. 保定： 河北農業(yè)大學， 2008.

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