拜登氣候新政，道阻且長

趙菀瀅

如果要比較拜登與特朗普的政策差異，那么氣候議題肯定算一個，而且位置還很靠前。拜登入主白宮后簽署的第一波行政令，就包括重返《巴黎氣候協定》。前國務卿約翰·克里出任總統氣候問題特使，人選本身就說明職位的重要性。

拜登政府對氣候問題的重視，與其對新能源的重視，是一體兩面。他簽署的行政令中，就有叫停美國與加拿大的跨境輸油管道“拱心石XL”項目。13年前，奧巴馬在就職演講上曾說：“我們必將領導可持續發展能源的轉變，我們不能將新型能源產業的技術和就業崗位拱手讓出。”而彼時，他的副總統正是拜登。

執政4年的特朗普相信氣候陰謀論，而新近“登基”的拜登則把氣候問題視為“生存威脅”。由于面臨能源轉型的經濟壓力、黨派政治和輿論壓力，拜登氣候新政所要治理的，遠不止氣候。

特朗普殘局

2016年競選期間，特朗普稱如果他當選，新政府的百日計劃“是廢除所有奧巴馬毀滅就業的行政令，包括他的氣候政策”。那么這4年，他做到了嗎？

據統計，特朗普在任期內總共撤銷了112條與環境保護相關的法規。例如，他取消了奧巴馬政府時期用于石油和天然氣設施的甲烷排放標準，撤銷了保護海洋和大湖水域的行政令，還抹除了聯邦政府10年內溫室氣體排放量減少40%的目標等等。特朗普的目的，主要是通過“放寬石油和化石燃料產業的污染物排放標準”拉動能源生產，達到刺激經濟的效果。

而為了減少對環保產業的直接投入，特朗普先后委任斯科特·普魯特伊和安德魯·惠勒為美國環保局局長。前者是知名的氣候變化否定派，任職期間因受到12項直接指控，包括與化石燃料公司的說客存在不當交易，最終引咎辭職；后者則是前煤炭產業的說客，與“美國綜合自然資源公司”等煤氣化產業巨頭有直接的利益關系。

在這兩位環保局長的先后領導下，環保局內有多個實驗室事實上被架空，工作人員減少至1236名，人員創1988年以來最低。就在離任前，特朗普也不忘給下一屆環保局挖坑—2021年的財政預算縮減24億美元，比去年少了近1/3，而與這直接掛鉤的是50個環保局項目的去留。

在“廢除”氣候治理方面，特朗普的確是做到了。但可惜，他所希望看到的“煤油盛世”卻并沒能如其所愿。

2020年，在疫情的打擊下，美國本土的原油需求驟減近一半，油價跌至谷底。據德勤的2021年石油天然氣前景報告，美國石油天然氣公司解雇了約14%的固定員工，且預計有七成在疫情期間流失的工作直到2021年底都不會恢復。

而且，在疫情影響產生之前，特朗普政府重視的美國油氣產業，也沒有出現他所預期的井噴式發展。相反，美國政治新聞網2020年10月27日公布的調查顯示，由于過度生產，企業表現并不佳，出現了不少關閉鉆井平臺和裁員的例子。

一位拜登過渡團隊的成員對環境與能源新聞網表示：“在評估這些（監管政策）撤銷時，我們大概知道前面的任務將有多艱巨，但是現在發現政府需要做的重建工作，可能比我們以前所了解的范圍要大得多。”

政治掣肘

特朗普把燙手山芋扔給了拜登。拜登的重任，不只有“治愈美國”，還得“分秒必爭”。

早在去年12月，拜登就率先公布了氣候治理小組名單，并強調“他們從上任第一天起就會全力以赴，因為我們現在已經沒有任何時間可以再被浪費”。他提名曾幫助奧巴馬政府關閉“拱心石XL”輸油管道項目的前環保局局長吉娜·麥卡錫出任國家氣候政策協調員。而他提名的交通部長皮特·布蒂吉格、內政部長黛布·海蘭德、能源部詹妮弗·格蘭霍姆等，每人都提交了一份環保履歷，目的是希望所有部門協調共進，為治理氣候全力以赴。

除了共和黨內固有的“化石燃料支持”派，西弗吉尼亞州的民主黨籍聯邦參議員喬·曼欽，對拜登的氣候計劃也公開提出了挑戰。

但拜登政府當前要解決的不單是推翻特朗普的政策，將進度條撥回原點，更重要的是如何按下能源轉型的快進鍵，實現計劃中“2035年美國電力行業全部脫碳，2050年達到凈零碳排放”的宏偉目標。

目前，美國38%的電力來自核能或可再生資源，如要在15年后履行全面脫碳，每年至少還需要有4%的增長。這個數字可能看起來不多，但在過去十年的努力下，美國也僅收獲10%的增長。實現凈零排放則是更艱巨的一項工程，因為它所要求的是各行各業的能源轉變，從車到住房以及用水用電等等一切會產生碳排放的活動，都需要找到方法最大程度地將其平衡或清零。

對此，波士頓大學可持續能源研究所所長杰奎琳·阿什莫爾告訴南風窗：“實現這些目標的確極其困難，但設立一個目標和一個時間框架也十分重要。我們實現這些目標，僅僅是因為科學告訴我們這是必須要完成的事情；即便實現了也并不意味著氣候問題會迎刃而解，但這至少會幫助我們規避最為嚴重的氣候影響。”她還表示：“我們已經有充足的技術支持能源轉型，雖然在有些領域還有待提高，但我認為在能源轉型上的障礙主要還是來自政治和政策推行。”

拜登的總統行政令并不是萬能法寶，參議院民主、共和兩黨的席位數是50對50的平局，靠副總統哈里斯一張決勝票才確保了微弱優勢。而若要通過國會為他的氣候行動立法和推行永久性的治理，拜登需要拿到參議院至少60張贊成票。

“國會似乎是美國遺留下來的氣候否認主義的最后堡壘。”《巴黎氣候協定》的首席美國談判代表托德·斯特恩在1月30日接受英國《衛報》采訪時說。目前，除了共和黨內固有的“化石燃料支持”派，西弗吉尼亞州的民主黨籍聯邦參議員喬·曼欽，對拜登的氣候計劃也公開提出了挑戰。

曼欽1月15日在談到對拜登暫停核發在美國境內土地和水域的新油氣租賃牌照的看法時說：“這不是美國的方式，也不是美國的精神。”在認可能源轉型的同時，曼欽對煤炭市場的未來也感到擔憂：“你不希望人們覺得自己是剛從越南退伍回來的軍人。”

面對并不理想的參議院局面，參議院多數黨領袖查克·舒默認為，拜登應另辟蹊徑，宣布氣候問題為國家緊急狀態，給政府提供更多政策施展空間。舒默在1月26日表示：“特朗普將這種緊急情況用于建一堵愚蠢的墻，這可不是緊急情況。但是如果有緊急情況的話，氣候問題就是一個。”

政策兩難

能源的轉型，政府政策的扶持是其一，企業的配合和市場熱度也缺一不可。值得注意的是，盡管特朗普無心發展新能源，但這個市場在企業的澆灌下已逐漸成蔭。

彭博新能源財經的調查顯示，2019年全球可再生能源產能投資較上一年增長了20億，至2822億美元，美國本土的投資也創歷年新高，上漲28%至555億美元，僅次于中國。近幾年各國在電動汽車、風能、太陽能等清潔能源普及率的提高上也有目共睹。電動汽車的龍頭企業特斯拉，在2020年創收315億美元，比2019年增長接近30%。在疫情期間全球整體用電量降低的大環境下，傳統煤炭的發電量下降了10%，而可再生能源的發電量因成本更低而增長3%。

新能源的蓬勃發展，對其產業內的企業和工作者無疑是個好兆頭，但很現實的是，它的到來也是在給舊化石燃料產業發“下崗”令。這也是反對派對拜登計劃的最大質疑之一。

截至2020年12月，美國勞工局的數據顯示，石油天然氣開采領域有16萬多名就業者，依舊是美國勞動力的支柱之一。而就在美加拱心石XL輸油管在拜登入職當天被叫停后，其母公司TC Energy發表聲明稱，此舉將導致1000多個臨時工作者失業。而去年10月，該公司表示預計到2021年，將雇用超過1.1萬名美國人，總工資超過16億美元。

“這個矛盾的確存在很多年了。”奧巴馬時期的高級能源與氣候政策主管約翰·莫頓在1月27日接受媒體采訪時說。但他認為，現在的問題并不是能源轉型會不會發生，而是這個轉型的速度有多快？誰贏？誰輸？

“我們都知道電動汽車就是汽車行業的未來，可再生能源就是能源的未來，這是事實，所以現在的重點是，我們怎么在這個市場上更有競爭力？”他透露說，拜登政府有一個特別小組，在準備如何為轉型期間失去生計的人提供幫助，且很快就會公開。

迄今為止，中國依舊是可再生能源的最大投資國、生產國和消費國，太陽能發電量占全球的1/3，電動汽車的電池產量也穩居世界第一。

波士頓大學的阿什莫爾教授則注意到，新舊產業在不少領域也有技術共享的情況。比如，從事石油鉆探工作的人也非常適合海上風電領域，因為他們知道如何將設備放到海床深處。“當然這不適用于所有工種，我們還需要政府的介入，給他們提供新技術訓練的機會等等。”

在競選期間，拜登不止一次地提到“當我聽到氣候變化這幾個字時，我聽到的是‘工作”，且在他近2萬億美元的治理計劃內，他預期會創造1000多萬個新崗位，包括汽車產業新增加100萬個崗位。

“但現在變革的步伐仍然不夠快，所以我們需要聯邦政府的支撐，需要他們為特定的領域發展投資，支持清潔能源和幫助經濟復蘇。”阿什莫爾教授說。

中美競合

雖然拜登在競選期間，就將中美關系定性為戰略競爭，但他也強調了兩國合作的重要性。其中，最關鍵的合作領域就是氣候問題。

1月27日，國務卿布林肯在正式上任第一天發表講話時說，中美關系可以說是美國最重要的對外關系，兩國關系既有相互競爭的一面，也有合作的一面，而抗擊氣候變化是符合兩國利益的。

氣候問題特使克里也作了類似的表態。他說，要遏制全球氣候變暖單靠美國是不行的，盡管中美之間存在很多分歧，但氣候問題是個非常重要的議題，需要單列出來加以推動解決。

過去幾年美國在治理方面稍有怠慢，但中國并沒有因此停下治理的腳步。迄今為止，中國依舊是可再生能源的最大投資國、生產國和消費國，太陽能發電量占全球的1/3，電動汽車的電池產量也穩居世界第一。就在去年9月，中國也公布了2060年達到凈零碳排放的目標。

“氣候、能源領域，中美有合作的潛力和機會，拜登政府也比較重視氣候治理，而且這種問題，不進行國際合作是不可能的。”著有《中美參與國際氣候制度比較研究》的馬建英教授告訴南風窗，“中國高舉全球治理以及氣候治理的旗幟，認可氣候危機帶來的風險，愿意積極參與國際合作。”

上海國際問題研究院比較政治與公共政策所所長于宏源認為：“拜登重視新能源產業會有兩個后果，其一是與中國有良性競爭的關系，雙方共進，促成全球的發展，但也不排除會出現零和競爭的情況。我個人更傾向于通過技術、經濟競爭來促進全球的技術發展。”