湖北生產建設項目水土保持遙感監管實踐與思考

王小平 聶斌斌 楊 偉 李 璐

（1.湖北省水利水電科學研究院，湖北 武漢 430070；2.湖北省水土保持工程技術研究中心，湖北 武漢 430070）

黨的十九大提出“綠水青山就是金山銀山”的綠色發展理念，要求“像對待生命一樣對待生態環境，統籌山水林田湖草系統治理，實行最嚴格的生態環境保護制度”［1］。水土保持工作是生態文明建設的一部分，國家生態文明建設的總體布局為新時期水土保持建設指明了方向，對新時期水土保持工作提出了更高的要求。強化生產建設項目水土保持監督管理，控制和減少人為水土流失，改善區域生態環境，是實現生態文明建設的重要抓手［2］。

根據新要求，水土保持監管工作要充分利用先進手段提高監管效能，嚴肅查處水土保持違法違規行為，依托遙感和信息技術，實現生產建設項目監管全覆蓋，發現“未批先建”“未批先棄”等違法違規生產建設項目，及時查處水土保持違法違規行為，治理人為水土流失，組織開展水土保持衛星遙感監管。根據水利部對水土保持信息化工作的安排部署，2015—2016 年全國共有38 個縣開展了生產建設項目“天地一體化”監管示范工作，2017—2018年全國選擇水利部監管項目和主要省份開展推廣試點，2019年水利部組織開展一次覆蓋全國647萬km2國土面積的生產建設活動衛星遙感監管；2020 年首次實現人為水土流失遙感監管全國全覆蓋，29 個省份同步加密開展。2020 年湖北省采用遙感信息等技術，根據全省水土保持基礎數據，通過建立的解譯標志庫，利用優于2 m 高空衛星遙感影像對全省生產建設活動擾動圖斑進行解譯與合規性判別，采取省、市、縣三級聯動和技術服務單位全過程參與以及跟蹤技術服務指導等方式，指導、督促完成全省市縣遙感監管復核、認定查處等工作。筆者根據水利部關于開展2020 年生產建設項目水土保持監管工作的通知，湖北省部署全省生產建設項目水土保持“強監管”工作，對疑似違法違規現場復核、認定查處工作平臺“生產建設項目水土保持信息化監管平臺”統計的數據成果進行分析對比，探討湖北省生產建設項目水土保持方案管理工作的辦法。

1 湖北省生產建設項目水土保持遙感監管工作成效分析

2020 年，湖北省加密開展的生產建設項目水土保持遙感監管工作共完成對13 864 個（新增圖斑712 個）擾動圖斑的復核工作，其中，非生產建設項目擾動圖斑6 080個，生產建設項目擾動圖斑7 784 個（涉及項目數量5 814個，合規項目數量3 187 個，查處違法違規項目數量2 619個）。借助遙感技術，加強項目分析，通過信息化+清單管理方式，實現了從“被動查”到“主動管”的轉變，有力推進生產建設項目水土保持的全面監管、重點監管和跟蹤監管。通過遙感監管技術和密集出臺的水土保持政策法規一系列“組合拳”措施，全省各地水土保持“強監管、嚴執法”的良好態勢正在形成，較好地實現了從前期監管到過程嚴管的轉變，有效遏制了湖北省生產建設活動造成的人為水土流失。

2 湖北省水土保持遙感監管認定生產建設項目類型統計分析

從表1和圖1可以看出，2020年湖北省水土保持遙感監管認定生產建設項目類型中房地產項目數量最多，占到總數量的20%以上，其次是公路工程、加工制造類項目、其他行業項目、工業園區工程和其他城建工程項目等；武漢房地產工程、公路工程、其他城建工程等類型項目數量均為全省最高，特別是房地產項目占全省房地產工程類型總數比例達到了30%以上。襄陽市房地產工程、荊州市公路工程、黃岡市加工制造類項目、宜昌市其他城建工程排在第2 位。房地產工程、公路項目、加工制造類等生產建設項目是水土保持監管的重點區域，從表1中看出工業園區工程其實也是很多房地產工程、加工制造類項目、公路工程、其他城建工程項目的綜合體，因此對房地產工程、公路工程、加工制造類項目、其他城建工程項目等數量較多的項目進行水土保持分類管理工作尤其重要。

圖1 湖北省所屬市級境內2020年遙感監管認定生產建設項目所屬類型數量圖

表1 湖北省所屬市級境內2020年遙感監管認定生產建設項目類型統計表

3 湖北省水土保持遙感監管非生產建設活動情況分析

從表2 可以看出，湖北省遙感監管非生產建設活動數量和所占面積有一定比例，而其中政府預留用地所占非生產建設活動的圖斑數量和面積最大，分別為18.73%和25.94%，說明政府預留用地擾動裸露的情形還比較多。非生產建設活動和政府預留用地的圖斑總數量、總面積在各市州中武漢市占比最大，其次是襄陽市、荊州市等地。

表2 湖北省所屬市級境內遙感監管非生產建設活動情況統計表

4 湖北省水土保持遙感監管認定合規和不合規生產建設項目情況分析

從表3 可以看出，湖北省遙感監管生產建設項目水土保持合規數占比總數前三的為房地產工程、公路工程和加工制造類項目，項目數量分別占合規項目總數的22.70%、18.95%和8.53%。從表4 可以看出，湖北省遙感監管生產建設項目水土保持不合規數占比總數前三的為房地產工程、加工制造類項目和其他行業項目，項目數量分別占不合規項目總數的23.71%、18.40%和13.77%。房地產工程、加工制造類項目在合規項目和不合規項目占比中都是排在前三，說明房地產工程、加工制造類項目數量多，在城市建設發展中的地位重要，一個是推動人居環境改善的項目，一個是加快實體經濟發展的項目。另外從表3和表4對比看，風電工程和鐵路工程幾乎都是合規項目，而農林開發工程和城市管網工程不合規的可能性相對較大，主要是風電工程和鐵路工程審批環節相對嚴格，出現水土保持程序不合規的情況較少，農林開發工程企業對水土保持程序不清楚、水土保持意識相對不強，城市管網工程施工相對點多面廣，施工進度較快，水土保持程序不完善。

表3 湖北省遙感監管生產建設項目合規項目情況統計表

表4 湖北省遙感監管生產建設項目不合規項目情況統計表

5 分析與思考

5.1 生產建設項目分類審批與監管

湖北省是全國水土流失嚴重的省份之一，除特殊的地理位置和水資源分布狀況外，隨著現代化、工業化、城鎮化進程的加快，大規模生產建設活動也不斷造成新的水土流失。全省現有水土流失面積3.69 萬km2，占全省面積的19.8%。每年流失的表土，按土層20 cm 計，相當于每年流失掉3.13萬hm2耕作層。由于水土流失，導致耕地減少，地力下降，泥沙淤積，湖泊萎縮，山體裸露，生態失衡，既給防洪保安造成極大影響，又嚴重制約了山丘地區的經濟發展和當地群眾的脫貧致富。全省水土流失量目前仍有3.69 萬km2，按照目前的治理進度，消化這些存量就需20 年，加上近些年各類生產建設活動日趨增多，新的水土流失也相繼增加。對生產建設項目的監管手段不夠完善，水土保持工作還存在著社會參與性不夠、法律權威性不夠、規劃嚴肅性不夠、監測科學性不夠、治理系統性不夠等諸多問題，監管手段和能力需要通過立法的形式來鞏固和提高。根據湖北省生產建設項目水土保持遙感監管認定查處合規、不合規生產建設項目類型的數量和區域分布情況，對不同區域按照生產建設項目類型實行分類別審批管理很有必要，應推動減少違法違規項目行業負面清單的管理。

對于房地產、加工制造類、社會事業類、其他城建工程等類型項目，建設區域一般處于城區范圍內，如果所在城市管理相對較嚴格，項目建設過程中各種防護措施到位，此類項目擾動造成的水土流失相對較輕，針對此類項目建議建設單位必須按規定繳納水土保持補償費，否則按法律進行處罰，對處罰后仍然不改的依法強制執行，并對發現的開展項目之前有問題的項目所需的各類文件不予審理。對于沒有批復就開展的項目也要嚴格按照法律進行處罰。對已經開展的項目查處頻率要酌情增加。所有項目必須要有2 名或2 名以上相關專業有5 年資歷的工程師簽字，且不能是同一單位人員。項目的負責人至少有2 年相關經驗，否則該項目不能通過審批。此外負責建設項目的工程師則需要5 年以上的資歷，還有負責水土保持監管的單位，相關責任人需要是高級工程師，資歷需要在5 年左右，熟悉監測方法和技術指標。建立監管信任名單，對于陽奉陰違的人員記錄在案，違規次數超過2 次的不得從事該項工作。對于項目建設的水土保持落實程度進行統計，不合格的納入全國水利建設市場信用信息平臺，記錄在案。參與調查的專家工作人員，對其反饋的結果必須負責。最后要強化執法部門的執法能力和團隊建設。讓執法人員有強大的后盾去執法到位。此外，探索實行承諾制管理，制定事中事后監管制度［3］，可以有效減少企業編制水土保持方案的負擔，優化企業投資環境。工業園區類型項目在開展大面積的場平工程時，往往土石方挖填量大、調運復雜，防護措施不足，地方水行政主管部門應該實行監督性監測監管工作，持續性關注跟蹤項目建設情況，場平工程結束后入駐加工制造類、房地產等類型企業也全部實行承諾制管理，制定事中事后監管制度。

省內多數不合規的農林開發項目，相對距離城區較遠，不太容易識別是農林開發項目還是農林活動，給監管帶來不便，相關建設主體多為私人老板，水土保持意識相對薄弱，該類項目水行政主管部門要主動上門服務，宣講相應的法律法規和水土保持措施。

省內對于線型公路、鐵路、風電項目、公路項目、一般國道、省道項目建設開工前未履行水土保持相關程序（未批先建）項目較多，而鐵路項目和高速公路項目標準高、投資大、相關要求嚴格，開工前基本都履行了水土保持相關程序。風力發電項目屬于能源補貼項目，對項目建設相關程序要求必須到位，因此未批先建的項目很少。但位于山區丘陵區的公路、鐵路、風力發電項目的路基邊坡和棄土（石）堆（石）土的攔擋、排水及時防護到位情況都很不理想，因此需要采集對項目擾動范圍的多期影像數據進行對比，有擾動范圍持續擾動且不能及時恢復的要開展現場抽查，調查清楚擾動范圍的實際情況，針對性地提出水土保持高質量措施的整改意見，滿足周邊群眾對基礎設施建設美好生態環境的需求。

部分地區礦山開采項目，目前遙感監管發現的礦山項目擾動地表影像特征非常明顯，地表裸露泛白面積大、顏色與周邊環境極不協調。主要是開挖山體中邊坡未分級治理以及棄土（石）堆（石）未實施有效攔擋、覆蓋、排水等防護措施，生態治理恢復難度大，給環境帶來較大壓力。根據國家政策，不符合達標要求的礦山目前都處于關停整改階段，后續開采的礦山項目一定要按照“分級有序開采、邊開采邊治理”的生態保護理念進行開發，使生態恢復方案達到水土保持高質量治理的目的，水土保持監督巡查力度和頻次要加大，保障資源環境有序保護與開發。

5.2 非生產建設項目管理

根據湖北省生產建設項目水土保持遙感監管現場復核，非生產建設項目區域大部分為政府預留用地。針對政府預留用地較多的武漢市、襄陽市、黃岡市、黃石市等區域，要及時調查政府預留用地是否存在水土流失情況，對于存在大面裸露的或存在水土流失現象和隱患的政府預留用地要進行水土流失調查，對存在水土流失嚴重的區域要對主要責任單位進行相關法律法規的宣貫，告知其水土流失防治義務和責任，增強水土保持意識，有效控制人為水土流失的發生。