牧區生活垃圾治理問題及對策研究
——以A鎮為例

薩其日娜 席鎖柱

（內蒙古農業大學，內蒙古 呼和浩特 010000）

黨的十九大報告中明確提出了生態文明建設和鄉村振興戰略，農村環境治理成為當前工作的重點。2021 年1 月4 日，中共中央、國務院發布了《關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》，指出實施農村人居環境整治提升五年行動，健全農村生活垃圾收運處置體系，推進源頭分類減量、資源化處理利用［1］。農村人居環境整治提升五年行動方案意味著牧區現代化、鄉村振興首先需要治理好農村牧區的生活垃圾，創建更美好的農村牧區人居環境。因此，在未來鄉村振興過程中，需要重視農村牧區生活垃圾治理問題，盡最大可能探索出更加有效的治理方式。盡管一直以來A 鎮政府在生活垃圾治理方面采取了積極的措施，取得了一定的成效，但是治理過程中仍存在一些問題和困難，需要進一步解決和克服。

1 A鎮基本情況

A 鎮隸屬于內蒙古自治區赤峰市翁牛特旗。A 鎮行政區域面積953.63 km2。A 鎮轄6個行政村22個組，共1 691戶，總人口6 891人，常住人口4 690人［2］。本次調查采用了訪談法和調查問卷法，訪談了A 鎮的林業站工作人員和各村干部以及環衛工人；在6 個村22 個組中以隨機入戶的方式發放了210 份調查問卷，回收有效問卷200份。訪談和調查問卷的內容包括當地生活垃圾的構成、當地牧民生活垃圾治理的方式、對生活垃圾危害的認知、垃圾分類、生活垃圾處理設施設備和生活垃圾治理相關制度和村規民約等。

2 A鎮生活垃圾治理中存在的問題

2.1 垃圾源頭分類困難

目前，國家雖然提倡垃圾分類，但是在農牧區實際上難以保證垃圾分類的進行。首先，鄉鎮政府垃圾分類推進緩慢。牧區不同于城市地區，城市設施設備較先進，城市居民文化素質普遍高，學習新知識快，落實政策也較快。但是牧區因為地理環境較差、居住分散和牧民文化水平較低等情況，垃圾分類宣傳教育較滯后。其次，牧民垃圾分類意識淡薄。由于牧區牧民受教育水平較低，對環境保護的意識相對薄弱，對待垃圾分類的態度較被動［3］。牧區生活垃圾種類越來越復雜化，牧民垃圾分類僅分出可回收賣錢的垃圾，并且有些居民難以改變隨手亂扔的陋習，缺乏垃圾分類意識。而且，大多數農牧民尚未形成垃圾分類習慣，根據調查問卷統計出來的數據，55.5%的牧民平時不分類生活垃圾，32%的牧民偶爾分類，僅12.5%的牧民進行分類（圖1）。由此可看出牧民垃圾分類意識薄弱，實現牧區生活垃圾源頭分類較難。

圖1 牧區居民生活垃圾分類情況

2.2 基礎設施及處理手段落后

牧區的最基本特征之一就是地域遼闊，人口稀少，大多牧區牧民居住較為分散，無法集中建立生活垃圾收集池，垃圾收集點建設成本高，設施設備投入大，提供公共服務難。A 鎮轄6 個行政村，因地方政府財政緊張，對于垃圾設施設備的投入少，其中3 個居住密集的行政村有垃圾箱，分別為 B 村 8 個、W 村 5 個、Z 村 3 個。其他居住較分散的3 個村并沒有投放垃圾箱以及垃圾收集點，并且全鎮僅有1 個垃圾收集池，位于B 村附近。根據問卷調查可知，大部分牧民覺得垃圾箱和垃圾收集點距離自己家太遠，22%的牧民認為垃圾收集設備離自己家有2 000～5 000 m 的距離，43.5%的牧民認為垃圾收集設施設備距離自己家5 000 m以上，需要騎車或駕車才能到達，僅34.5%的牧民表示距離在2 000 m 以內。并且環衛人員用的垃圾清理設施設備是自己家里的，例如運垃圾用的三輪車，鎮政府并沒有給環衛人員配備。由此可知垃圾桶和垃圾收集點不能滿足牧民的需求。由于垃圾設施設備分布遠的問題，大多數的牧民選擇自己焚燒填埋或者丟到自然形成的垃圾堆放點進行垃圾處理，這種處理方式會造成第二次的污染。根據A 鎮垃圾治理工作人員提供的信息，A 鎮收集點的生活垃圾還是以填埋和焚燒為主，出現這種現象的主要原因是牧區垃圾處理終端設備不先進，設施設備亟待升級完善。

2.3 垃圾治理缺乏長效監督管理機制

目前來看，內蒙古牧區缺乏針對牧區生活垃圾治理監督管理的規章制度，截至2021年11月，《內蒙古自治區城鄉生活垃圾管理條例》（草案）還在審議當中。

首先，對環衛人員的監督考核不到位。在牧區，沒有聘用專業的環衛工人，大部分地區都設的是貧困戶和低保戶的公益性崗位。從A鎮來看，全鎮的環衛工人是由貧困戶公益性崗位的環衛人員和原先的護林員組成，貧困戶組成的環衛人員一共25人、護林員40人。據調查，關于垃圾治理和環衛工人的工作并沒有具體的監督考核機制。很多牧民表示村里沒有或者沒有見過環衛工人定期清掃村里的垃圾或者表示不清楚有沒有環衛人員。

其次，村規民約制度不夠完善，監督機制缺乏。亂扔垃圾要懲罰，收集、垃圾分類和生活環境整潔要獎勵的相關懲罰和獎賞不夠明確。調查中，57%的牧民表示村里沒舉辦過積極開展生活垃圾治理和生活環境整潔的鼓勵活動（表1）。對村里人亂扔垃圾的行為，也沒有相應的教育或者懲罰的機制，因此，制度的約束力較弱，無法可依。

表1 對積極配合生活垃圾治理或生活環境整潔的村民是否有獎勵情況

2.4 參與治理主體單一

黨的十九大報告中提出要“完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”［4］，《赤峰市農村牧區人居環境治理條例》中也指出“農村人居環境治理應當堅持政府引導、村民主體、社會參與原則”［5］，所以社會治理需要多元主體共同參與，而不僅僅單靠政府“事事包干”。牧區生活垃圾治理需要政府主導和監督，村委會宣傳和實施，相關環衛企業的資金支持和參與，社會組織的幫助和村民的參與自治。但是，牧區的相關企業、市場和社會組織少，而且發展緩慢，也因牧區離城區較遠，非政府組織對于牧區生活垃圾治理的作用并不大。目前A 鎮在生活垃圾治理中，鎮政府基本包攬了資金投入、監督治理、宣傳和實施等所有事務。人居環境干凈整潔關系到每個個體和單位，保護環境人人有責，但群眾、企業和社會組織缺乏主體意識，村委會和居民參與治理較少，牧民群眾沒有發揮主體作用，參與的積極性和主動性不高。

3 A鎮生活垃圾治理的對策

3.1 提高牧民的環境保護意識

首先，加大在牧民群體中的宣傳力度，鎮政府應該制定宣傳動員方案。村組干部，尤其是黨員同志要走近農牧民身邊，從他們日常生活中分析環境污染對農牧民生活和草場的影響，要讓農牧民真實地體驗到做好垃圾處理給他們生活和生態環境帶來的好處［3］。具體來說，村委會干部可以定期通過環保類的黑板報、環境保護會議、講座或者微信群對牧民講解垃圾對人體和環境的危害，呼吁和提高牧民環境保護的意識，從而讓牧民從自身做起，提高自己的文化素質和環境保護意識，要傳承尊重自然、愛護自然的傳統美德，為美麗鄉村建設助一份力。

其次，要教會牧民如何進行垃圾分類。根據牧區特點和牧民習慣，合理確定分類方法，應當給居住較分散的牧民每戶提供一個分類筐，采取簡單易操作、可執行的方式積極引導他們進行生活垃圾分類投放，每個分類好的垃圾要怎樣處理等，真正提高牧民對生活垃圾的認識，為進行垃圾處理奠定重要的前提。同時要接受來自牧民的建議和意見，調動牧民的積極性，真正地參與到垃圾治理工作中來。

3.2 加大基礎設施設備的投入

牧區生活垃圾治理不僅關系到人居環境，而且關系到草場和畜牧的食草安全，因此要加大對牧區生活垃圾治理基礎設施的投入，從源頭收集垃圾，減少生活垃圾對草場生態環境的污染。牧區生活環境與城市不同，應該根據牧區的實際情況，因地制宜地進行治理。要加大基礎設施的投入與使用，根據A 鎮的地形以及人員居住密集度等因素，因地制宜地合理分配垃圾箱以及垃圾收集點，不能只在居住密集的村投放垃圾箱，應當根據牧民的需求，每個村在一定的距離內投放一個垃圾箱或者每戶一箱，并安排保潔員定期清理，完善牧區垃圾分類與處理流程。引進環衛專業服務公司到牧區參與治理生活垃圾或者從當地的飯店、商店等生產生活垃圾較多的小企業收取相應的費用，運用到當地垃圾治理中，為農牧區建設垃圾分煉廠，完善垃圾回收和終端處理的基礎設施，爭取做到戶分類、村收集、終端無害化處理。

3.3 完善垃圾治理長效管理和監督機制

農村牧區生活垃圾治理問題不是一朝一夕就能解決的，需要農牧民、黨員干部以及政府部門長久努力。在牧區環境保護方面，鄉鎮政府是本地區生活垃圾治理的實施主體，所以鄉鎮政府需要把生活垃圾治理問題作為一個重要的工作內容，因地制宜地制訂垃圾治理方案。首先，制訂出可實施的村規民約，簽訂環保責任書，鼓勵村民自治。鎮政府按照實際情況，廣泛聽取群眾的意見，討論出清潔標準和相關制度。可以采取每個月或者一個季度舉行一次“最美家庭”評選活動，通過一定的指標體系選出家園環境干凈整潔、積極配合垃圾治理和做到垃圾分類的最美家庭，并進行獎勵，提高農牧民保護生活家園的積極性和主動性。對于隨地亂扔垃圾的行為也可進行教育或者采取清掃村組間的小路等懲罰辦法。

其次，對環衛工人進行監督考核。為了保證環衛工人的工作效率和工作質量，要充分利用考核對環衛工人的激勵作用，可以采取定期檢查工作、突擊檢查或者跟當地居民了解環衛人員工作情況的方法，把農牧民對環衛工人工作的滿意度納入環衛人員的考核當中。除此之外，政府層面盡量提高環衛工人的工資以及福利待遇，增強環衛工人的工作積極性和主動性。通過監督考核機制，讓基層政府、農牧民和環衛工人各司其職，繼而共同為解決生活垃圾治理問題做出努力。

3.4 動員多元主體參與治理

加大宣傳力度，讓政府以外的企業、市場、社會組織和群眾都參與到生活垃圾治理中。新公共管理理論指出政府是“掌舵而非劃槳”，因此，政府要引導其他組織參與協同治理，而非全全包攬。無論城市還是農牧區，生活環境關系到每個單位和集體，影響到每一個人，因為每個居民都是垃圾的生產者，也是受害者。因此，在生活垃圾治理過程中爭取做到社會各主體協同治理，多主體間要協調合作，形成相互依存、共同行動，促成合理、有序的治理結構，以促進共同利益的實現［6］。做到社會各個子系統之間加強協作參與生活垃圾治理，為政府減輕負擔。政府應當鼓勵企業或其他組織為牧區生活垃圾治理的基礎設施和處理技術等進行投資，鼓勵社會組織和當地教育機構以及學校到鎮的村委會為農牧民宣傳垃圾分類的相關知識。尤其是帶動牧民群眾進行自治，要明確群眾在垃圾治理的主體地位。通過宣傳教育，讓農牧民認識到垃圾治理的重要性，帶動他們的積極性和主動性，提高農牧民的參與度，形成多元主體協同治理的局面。

4 結語

綜上，分析了A鎮生活垃圾治理過程中存在的各種問題，提出了提高牧民環境保護意識，加大垃圾處理基礎設施設備的投入，完善垃圾治理長效管理和監督機制以及動員多元主體參與治理等建議，以期望A 鎮結合實際情況，更好地治理生活垃圾，不斷提高生活垃圾治理水平，改善牧區人居環境，為牧區現代化建設奠定基礎。