中國農村公共文化服務制度變遷研究*
——以制度變遷為分析框架

許 丹 陳 果

國家治理現代化包含國家治理體系和治理能力現代化，既是一項整體性、集成式的制度建設工程，也是實現有效治理的過程展現。作為國家治理體系的重要組成部分，中國農村公共文化服務制度已成為現代化進程中國家改善民生的重要制度保障，也是提升國家文化品位、文化品質和釋放文化治理效能的基礎，其建設與完善既有利于彰顯社會主義制度優勢，又有助于提升中國特色社會主義制度自信。長期以來，中國農村公共文化服務制度在改革開放縱深發展的歷史鏈條下得以延續與創新。習近平在致第二十二屆國際歷史科學大會的賀信和致中國社會科學院中國歷史研究院成立的賀信中強調，歷史研究是一切社會科學的基礎。新時代持續推進中國農村公共文化服務制度創新，不僅要系統研究中國農村公共文化服務制度發展的歷史脈絡，更要深刻把握農村公共文化服務制度變遷的內在機理與規律特征，并從制度的演變歷程中汲取經驗與智慧。隨著對推進國家治理體系和治理能力現代化討論的日益深入，中國國家制度和治理體系的建構邏輯與實踐展開問題就必然要進入理論研究的視野(1)金民卿：《我國國家制度和治理體系的建構邏輯和實踐展開》，《湖北社會科學》2020年第1期。。改革開放以來，中國農村公共文化服務制度作為國家治理體系的基礎部分經歷了深刻的變遷，而且這一制度變遷仍在持續。變遷的時代要求相應的社會科學理論和研究方法來分析、解讀這些林林總總的變化(2)周雪光、艾云：《多重邏輯下的制度變遷：一個分析框架》，《中國社會科學》2010年第4期。。因此，本文基于對中國農村公共文化服務制度變遷的理論關懷，借鑒理性選擇制度主義的制度變遷理論，在沿用其解釋進路的同時，結合中國場域對其分析要素進行內涵重構，嘗試構建“外部環境—利益識別—主體互動—制度安排”中國式農村公共文化服務制度變遷分析框架。

一、問題的提出

中國農村公共文化服務制度建設關系著國家治理的有效性，影響著國家治理現代化的進程。十九屆五中全會提出公共文化服務體系和文化產業體系更加健全，人民精神文化生活日益豐富，中華文化影響力進一步提升，中華民族凝聚力進一步增強的新要求。構建高質量中國農村公共文化服務制度體系，提升鄉村文化治理的功能成為當前政府改革的重要任務。黨的十六大以來，“促進公平、改善民生”已成為社會發展的主題，強化民生取向的公共服務均等化制度建設也成為公共政策的核心議題。2011年1月，文化部等相關部門印發了《關于開展國家公共文化服務體系示范區(項目)創建工作的通知》，明晰了地方政府責任以及整合資源、創新體制機制等任務，要求各地方政府針對各地農村公共文化服務體系的具體實踐樣態，結合轄區內的區域、城鄉的現實情況來設計和創新農村公共文化服務制度。由此，中國農村公共文化服務制度在社會發展中持續演變與發展，也形成和轉化了一系列具有創新性、示范性的中國農村公共文化服務制度設計成果。事實上，從社會發展的歷史鏈條來看，在社會整體轉型發展的內在要求下，中國農村公共文化服務制度歷經四十多年的變遷與發展，已經成為國家民生建設和農民發展權的重要保障，更成為推進國家治理現代化建設的重要制度基礎。

無論是中國經濟的宏觀改革，還是某一項微觀制度的改革，都遵循其階段性的發展規律(3)程虹：《制度變遷的周期：一個一般理論及其對中國改革的研究》，人民出版社2000年版，第276頁。。改革開放以來，中國農村公共文化服務制度經歷了復興回歸、揚棄發展與深化完善三個階段，在社會發展的歷史鏈條下也呈現出階段性特征。十一屆三中全會開啟了社會主義現代化建設的新征程，以經濟建設為中心的中國特色社會主義實踐探索正式拉開序幕。“文藝為人民服務、為社會主義服務”的新方針的確立，標志著文化建設開始回歸到理性發展的軌道，并成為推動中國農村公共文化服務制度復興回歸的關鍵點。整體上看，“發展優先、服務經濟”成為這一階段中國農村公共文化服務制度建設的價值訴求，此階段農村公共文化服務的具體制度安排較少、內容單一且輻射面較小，為數不多的相關制度安排也主要集中在鄉鎮文化站建設和電影放映上。黨的十六大以來，隨著“和諧社會”與“科學發展”這一社會主義現代化建設目標的確立，權利本位思想在黨的引領下于實踐中得以逐步貫徹落實。“公平優先、權利保障”成為中國農村公共文化服務制度建設的核心理念，農村公共文化建設除了基于市場邏輯加快發展各類文化產業和繁榮農村文化市場以外，更重要的是按照普惠性社會邏輯不斷發展公益性文化事業并保障農民文化發展權。此后，中國農村公共文化服務制度建設呈增量發展趨勢，初步形成了多元化供給體系、公共財政保障機制、多向度運行與管理體制以及權力體系內監督評估機制等基本制度安排。十八屆三中全會繪制了“國家治理現代化”整體發展規劃，“從現實來看，國家治理現代化是建構現代制度以通往現代社會生活的關鍵議題，本質上仍然是繼續現代國家建構(state-making)的未竟事業”(4)夏志強：《國家治理現代化的邏輯轉換》，《中國社會科學》2020年第5期。。在此語境下，《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》作為公共服務制度的頂層設計，將公共文化服務納入了國家基本公共服務之中，這標志著農村公共文化服務已成為與公共教育、醫療衛生、住房保障等基本公共服務同等重要的民生事業。“公平主導、民生引領”成為中國農村公共文化服務制度的理念內核，其基本制度安排不僅涉及資金支持、人才隊伍保障、基礎公共文化設施建設等諸多領域，而且覆蓋范圍也更為廣泛。然而，中國農村公共文化服務制度建設在取得這些成就的同時，仍存在著制度缺失、制度懸置、制度錯位和制度空轉等問題。在國家高度重視農村公共文化服務制度建設的同時，研究中國農村公共文化服務制度的文獻也呈增量發展的趨勢。研究者從不同學術理路論述了中國農村公共文化服務制度的價值意義、內容構成以及建設進路，并形成了諸多見解與觀點。

其一，從價值意義的角度分析中國農村公共文化服務制度建設的迫切性。中國農村公共文化服務制度作為一項公共性制度安排，公平正義、均等共享是其本質要義。有學者認為既有中國農村公共文化服務制度建設關系著農村公共文化服務均等化目標實現、農民文化權利保障(5)曹愛軍：《基層公共文化服務均等化：制度變遷與協同》，《天府新論》2009年第4期。。其中，既有的體制機制成效和政府財政投入總量，都會制約農村公共文化服務均等化目標的實現(6)趙迎芳：《當代中國公共文化服務均等化的路徑選擇》，《云南社會科學》2016年第5期。。有學者從治理屬性的角度審視中國農村公共文化服務制度建設的重大意義，提出農村公共文化服務制度建設不僅具有娛樂大眾的功能，同時具有教化人民、凝聚認同等社會治理的功能(7)鞏村磊：《農村公共文化服務體系構建的價值取向及其現實意義》，《理論學刊》2014年第1期。。

其二，從制度內容構成的角度探討中國農村公共文化服務制度建設邏輯。中國農村公共文化服務屬于基本公共文化服務，通常受到基本公共文化服務制度的影響。有學者從公共文化服務財政保障機制、人才隊伍體系、管理體制與設施管理體系的角度來明晰現代農村公共文化服務制度的內容構成，認為可從這些基本制度安排著手推進中國農村公共文化服務制度建設(8)馮佳：《公共文化服務制度建設研究》，國家圖書館出版社2015年版，第22頁。。也有學者基于制度創新的維度，明確提出公共財政保障、文化管理體制、供給體系等屬于農村公共文化制度內容(9)曹愛軍：《農村公共文化服務制度創新的基本維度》，《重慶社會科學》2009年第4期。。

其三，從對策與建議的角度論述中國農村公共文化服務制度建設應如何推進。有學者認為，國家公共文化服務財政投入城鄉差距較大，造成農村公共文化服務經費嚴重不足，這需要完善農村公共文化服務財政制度(10)陳堅良：《新農村建設中公共文化服務的若干思考》，《科學社會主義》2007年第1期。。同時，也有學者反思公共文化發展中普遍存在的地域、城鄉、階層的非均衡態勢及低層次的結構性矛盾， 深入考察公共文化非均等發展的制度根源，提出了健全公共財政制度，特別是完善基層政府財權與事權相匹配的制度，構建共生治理的公共文化發展機制等措施(11)曹愛軍：《基層公共文化服務均等化：制度變遷與協同》，《天府新論》2009年第4期。。有學者強調建立有效的績效評估機制，這是提高農村公共文化服務質量，改變當前農村文化建設落后狀態，推進社會主義新農村建設的關鍵路徑(12)李寧：《農村公共文化服務績效評估機制構建研究》，《寧夏大學學報(人文社會科學版)》2009年第6期。。也有學者從民主治理結構和運行機制、群眾文化參與機制、社會力量參與機制和社會化運營機制、人員、隊伍、資金、技術等在內的保障機制以及各種文化資源的整合以及融合發展機制等方面來論述農村公共文化服務制度創新(13)吳理財：《以財政標準化投入推進農村公共文化服務均等化發展》，《行政管理改革》2019年第5期。。

總的來看，既有研究對中國農村公共文化服務制度建設進行了較為豐富的討論，有利于從實踐上推動中國農村公共文化服務制度的變遷發展。但是，當我們試圖剖析中國農村公共文化服務制度變遷的內在機理并探究其規律時，可以發現既有研究仍存在著可完善之處，這主要體現為兩個方面：一是既有研究存在共時性與歷時性分離的問題。既有研究主要聚焦于當前中國農村公共文化服務的具體制度安排以及整個制度體系建設，共時性與歷時性的研究明顯分離。歷時分析與共時分析作為社會結構分析方法同等重要，辯證統一。只有將共時結構置入歷史時空中，才能使歷史的思考具有空間性反思的特征。既有研究大多著眼于農村公共文化服務供給體系、制度保障、運行與管理體制、監督評估機制等具體制度安排。然而，一些制度安排可能在某一特定時刻已經形成，也可能是經過不同的歷史階段演變而來，但卻鮮有研究者從歷史維度考察中國農村公共文化服務制度的生成機理與發展邏輯，使得縱向上的動態討論與橫向上的靜態分析存在明顯的隔閡。二是既有研究存在理論分析工具缺失的問題。徐勇教授認為，沒有理論的關懷，便無法對事實進行必要的解釋(14)徐勇：《國家化、農民性與鄉村整合》，江蘇人民出版社2019年版，第13頁。。關于中國農村公共文化服務制度研究，大多數學者是針對制度實踐困境給出對策建議，盡管有少數論者借用了制度變遷理論諸如成本收益、制度均衡的相關概念分析中國農村公共文化服務制度建設與發展，但具體的分析過程脫離中國特定的話語旨歸。理論分析工具的缺失使我們無法準確把握其變遷的脈絡與機理，更無法有效解決當前制度所面臨的深層次矛盾，這不僅影響到制度體系建設的持續性，更影響著國家治理的有效性。因為，從中國的實踐看，制度視角具有特別意義，有助于我們解決有關治理研究的一些爭議問題(15)楊開峰：《國家治理的制度邏輯：一個概念性框架》，《公共管理與政策評論》2020年第3期。。

事實上，理性選擇制度主義的制度變遷理論范式已經發展得較為成熟，一定程度上能夠為中國農村公共文化服務制度變遷研究提供理論支撐與解釋進路，國內學者也曾嘗試將這一理論運用于解釋中國政治制度等相關問題。基于此，本文試圖借鑒理性選擇制度主義制度變遷理論的解釋進路與分析維度，在深入討論其適用性的基礎上，立足中國情景構建中國農村公共文化服務制度變遷的分析框架。

二、理性選擇制度主義的制度變遷分析范式及其適用性

相對于舊制度主義而言，新制度主義對“制度變遷”問題進行了更加廣泛和深刻的研究，并最終形成了歷史制度主義、社會學制度主義和理性選擇制度主義三大流派。歷史制度主義研究范式主要針對長時段、跨領域、多層次的政治、經濟和社會問題進行研究，適用于解釋國家重大制度安排。梅古特(Ellen M.Immergut)就曾指出：“歷史制度主義研究者往往以較為宏觀的研究路徑，以結構性要素為視角，較多地關注不同歷史時期不同國家之間的政治、國家及社會相互關系。”(16)Ellen M.Immergut，“The Theoretical Core of the New Institutionalism”，Politics & Society，Vol.26,No.1,1998，p.17.與歷史制度主義相比，社會學制度主義本質上體現為一種規范意義上的分析范式，或者說，是一種文化審視，主要是對非正式制度或者制度安排中的非正式因素給予關注。與上述兩大制度流派不同，理性選擇制度主義強調制度的內生功能和演進性，也對制度與個人或個體性組織的雙向作用進行全景關照，以微觀視角來論述制度問題，深刻地揭示了制度所存在的利益屬性，常適用于解釋中觀的、具體的制度規則。從制度的所屬范圍來看，中國農村公共文化服務制度既不屬于國家根本性的政治、經濟、社會等宏觀制度安排，也不屬于一項非正式的制度安排，而是國家基本公共服務領域中的一項具體制度安排。從制度的內在本質看，中國農村公共文化服務運作通常會受到行政壓力、部門利益、政績考核等的影響(17)吳理財：《公共文化服務的運作邏輯及后果》，《江淮論壇》2011年第4期。，這也使得制度本質上具有利益屬性。因此，以理性選擇制度主義作為中國農村公共文化服務制度的主干理論源流具有一定的合理性與正當性。

(一)理性選擇制度主義的制度變遷分析范式

理性選擇制度主義的制度變遷理論汲取了新制度經濟學的合理元素，集聚豐富的理論資源，主要圍繞“為什么制度會變遷”“制度是怎樣變遷的”以及“制度變遷結果如何”這三個方面分析闡述制度變遷的生成機理，并已形成了特有的解釋進路與分析維度。依據理性選擇制度主義的制度變遷理論解釋，當制度的外部因素發生改變時，制度非均衡狀態出現，行動主體基于個體利益訴求，通過“成本—收益”來計算發動制度變遷所能獲得的外部利潤。若發動制度變遷的收益大于成本，行動主體能夠在制度變遷中獲益，則會產生發動制度變遷的動力。隨后，行動者會基于各自利益訴求展開利益博弈，最終完成制度調整或新制度規則的構建，從而使制度重新回歸均衡。該理論一方面從外部因素變動和潛在利潤計算的角度探討了制度變遷的動因，解釋了“為什么制度會變遷”，另一方面從行動主體之間利益博弈的角度來探究制度變遷的過程，回答了“制度是怎樣變遷的”。與此同時，該理論還從制度調整或新制度規則構建的視角來考察制度變遷的結果。

“外部因素”是制度變遷促成因素的關鍵性分析要素，這一概念在理性選擇制度主義的制度變遷理論中論及較廣，主要用于對制度變遷促成因素的解釋說明，與制度變遷的動力存在本質區別。然而，二者都是解釋制度為什么會變遷的關鍵性分析要素。在理性選擇制度功能主義邏輯里，某些條件的轉變能使既有制度功能紊亂，進而導致制度崩潰(18)Thelen kathleen，“How Institutions Evolve:Insights Comparative Historical Analysis”，inComparative Historical Analysis in the Social Sciences，New York: Cambridge University Press，2003，p.215.。理性選擇制度主義代表人物諾斯(Douglass C.North)認為，相對價格的變化、技術的改變等外部因素變動是制度變遷的前置條件與促成因素(19)Douglass C.North，Institutions，Institutional Change and Economic Performance，London:Cambridge University Press，l990，p.84.。拉坦(Vernon W.Ruttan)在認同諾斯觀點的基礎上，強調“產品相對價格的變動以及促進經濟增長的新技術變革都會促使制度變遷需求的改變”(20)Vernon W.Ruttan，“Induced Institutional Change”，in Hans P.Binswanger and Vernon W.Ruttan(eds.)，Technology，Institutions and Development，Baltimore:Johns Hopkins University Press，1978，pp.327-357.。與此同時，奈特(Knight Jack)特別指出，外部因素會通過影響利益格局進而引起制度發生相應變化(21)Knight Jack，Institutions and Social Conflict，New York:Cambridge University Press，1992，p.227.。可見，在理性選擇制度主義研究者們看來，技術、相對價格等外部因素發生改變，生成了制度變遷的初始條件。換言之，外部因素發生改變被看作是一種誘致性要素，被理性選擇制度主義研究者們納入對制度變遷動因的解釋之中，這是廓清“為什么制度會變遷”的關鍵性分析要素之一。

“利潤計算”是理性選擇制度主義探討制度變遷的直接動力的關鍵性分析要素，旨在回答“為什么制度會變遷”。如前所述，理性選擇制度主義的相關研究表明，價格、技術等外部因素的改變為制度變遷提供了可能性，但這僅作為制度變遷的充分非必要條件而存在。外部因素改變下制度變遷的潛在收益決定著制度的變遷與否，這是理性選擇制度主義各分支理論研究的重點。科斯(Ronald H.Coase)最先使用交易成本理論的概念來探討制度的發生。他認為，降低成本，增加外部利潤是相關行動者發動制度變遷的直接動因(22)Ronald H.Coase，“The Nature of the Firm”，Economic Review，Vol.88，No.3,1937，pp.72-74.。諾斯也指出，制度變遷的誘因在于經濟主體期望獲得預期的凈收益超過預期的成本(23)Lance E.Davis and Douglass C.North，“A Theory of Institutional Change: Concepts and Causes”，in Lance E.Davis and Douglass C.North(eds.)，Institutional Change and American Economic Growth，London:Cambridge University Press，1971，pp.3-25.。同時，奈特也認為，個體追求自我利益，推動著制度變遷(24)Knight Jack，Institutions and Social Conflict，New York:Cambridge University Press，1992，p.126.。這表明，制度變遷所能獲得的潛在利潤成為制度變遷的直接動力，利潤計算本質上體現為一種個體利益算計。因此，利潤計算是理性選擇制度主義揭示和解釋制度變遷動力的關鍵性分析要素。

“主體博弈”是分析制度變遷過程的關鍵性分析要素，旨在回答“制度是怎樣變遷的”。在理性選擇制度主義的制度變遷理論語境下，激勵和約束制度規則的持續調整與構建是主體行動策略得以調整的過程，更是將主體之間內在博弈外顯為規則的過程。事實上，在制度變遷的過程中，主體之間的互動往往是針對一種特殊的博弈環境逐步形成的共同認知行為，也是基于此形成博弈的均衡。諾斯認為，制度規則實質上就是制度變遷過程中博弈的結果。或者說，制度變遷是理性主體在相互之間博弈下進行策略調整，也是認知、信念結構與制度交互影響、共生演化的過程(25)Douglass C.North，Institutions and Credible Commitment，Manuscript，1993，pp.7-11.。然而，格雷夫(Avner Greif)更為強調，相關行動主體之間的持續博弈構成了制度變遷的動態演繹過程(26)轉引自董志強《制度及其演化的一般理論》，《管理世界》2008年第5期。。此外，青木昌彥認同博弈均衡的觀點，他認為，制度演化過程是點段式博弈均衡過程，系統的變遷是從外部環境沖擊開始，外部沖擊引發參與主體修正主觀博弈模型、重復博弈互動達至均衡(27)轉引自魯鵬《實踐與理論：制度變遷主要流派》，山東人民出版社2008年版，第260-265頁。。因此，理性選擇制度主義的相關研究者主要從行動主體之間的博弈行為去闡釋制度變遷的動態過程，并有效回應“制度是怎樣變遷的”這一根本問題。

“制度安排”是考察制度變遷結果的關鍵性分析要素，旨在闡釋行動主體之間的利益博弈最終促使制度規則調整或新的制度生成。這一理論清晰表達了制度安排的具體意旨及實質內涵。其一，制度變遷的結果可能體現為高績效的制度安排的出現。或者說，制度變遷的結果本質上是一種具有更高績效的新制度安排替代了既有的制度安排。其二，制度變遷的結果也可能是對既有制度安排的修正、調整、完善、補充與更替。正如格雷夫所言，新的制度安排主要是為了改善已經失敗的制度，即對既有的制度進行部分變更、重新組合或者引入新的要素(28)Avner Greif，Institutions and the Path to the Modern Economy:Lessons from Medieval Trade，New York:Cambridge University Press，2006，p.194.。因此，新的制度安排并不必然否定和替代既有的制度安排。其三，新的制度安排在本質上是利益的再分配。或者說，制度變遷的過程是既有利益格局被打破，逐步形成新的利益格局的動態過程，制度變遷所形成的新的制度安排，就是這種新的利益格局的體現。正如奈特所認為的，制度變遷的結果無非是利益的再分配與再確認，從一種利益非均衡邁向利益均衡的過程，其結果就是新的制度規則的出臺(29)Knight Jack，Institutions and Social Conflict，New York:Cambridge University Press，1992，p.70.。可見，理性選擇制度主義從多個方面闡釋了制度變遷結果以及新制度安排的內在本質，針對性回應“制度變遷結果如何”這一問題。

綜上所述，理性選擇制度主義的制度變遷理論關于上述三個根本性問題的闡釋分析，正是對制度變遷的原因、過程和結果的有效回應和釋析，這一分析范式既形成了相應的解釋進路與分析要素，也構成了理性選擇制度主義研究制度變遷的一般性分析框架(見圖1)。

(二)理性選擇制度主義制度變遷分析范式的適用性

理性選擇制度主義的制度變遷分析范式是該流派在多種學科背景下所集聚的豐碩成果，主要從微觀視角對制度變遷予以動態考察。該分析范式的一般性分析框架不僅從外部因素變動來探究制度變遷的原因，而且也從行動者偏好、行為策略選擇等內部因素來挖掘制度變遷的直接動因。整個分析框架貫穿了關于利益的討論，深刻揭示了制度變遷的本質。理性選擇制度主義的制度變遷分析框架汲取了新制度經濟學、博弈論和組織理論等養料，并在制度學者們的不斷反思與修正下得以最終形成，在政治學、經濟學和社會學等不同學科領域也得到了廣泛運用。可以說，該分析框架是一個研究制度變遷問題相對比較成熟的框架，在相關社會科學領域中具有一定的適用性。并且，這一分析框架從微觀視角解釋制度變遷，這與農村公共文化服務制度的利益屬性相契合，在一定程度上滿足了當前中國農村公共文化服務制度研究的需要。事實上，理性選擇制度主義的制度變遷分析框架在分析制度產出時，通常較為強調行動者的利益考量，這也使得制度隱藏的利益屬性得到了合理的解釋。中國農村公共文化服務受到多元主體利益訴求的影響，也使得這一制度具有利益屬性。因此，這一分析框架能更好地揭示中國農村公共文化服務制度變遷的本質。由于中國農村公共文化服務制度植根于中國特殊的社會結構和文化背景，也是致力于發揮公共文化社會治理功能的多元主體互動場域。因此，從提升國家文化治理體系的治理能力看，學界有必要從微觀角度分析不同參與主體的行動邏輯與行為特征，由此探究蘊含在制度行為背后的國家、社會以及歷史文化基因，厘清制度運行機制的關鍵因素和關鍵環節(30)顏玉凡：《公共文化服務參與主體的行為特征及優化發展》，《中州學刊》2019年第1期。。

圖1 理性選擇制度主義制度變遷分析框架的邏輯圖

盡管理性選擇制度主義的分析框架較為成熟，也形成了合乎邏輯的解釋進路與分析要素，為我們研究中國農村公共文化服務制度變遷提供了研究思路。但作為一種新興的研究方法和理論范式，理性選擇制度主義的制度變遷分析框架產生于西方國家特定的社會經濟和政治文化環境，其關鍵性分析要素往往具有特定的內涵和情景指向，直接運用該分析框架解釋中國的具體問題往往存在一定限度。

其一，理性選擇制度主義的制度變遷分析框架雖然是一個較為流行的研究范式，但其對制度外部因素的考察主要局限于技術、人口增長等物質層面，這在一定程度上忽視了制度背景、結構要素等對制度變遷所產生的影響。事實上，中國制度變遷的發生往往受各種因素的綜合影響，并非是某種單一因素的作用結果。中國制度變遷總體上呈現出國家、社會和制度之間的互動特征，不僅涉及諸多領域、部門，而且這些因素之間往往相互聯系且相互制約。但總體來看，制度所處外部環境的變革壓力是導致制度變遷的根本動力(31)周思玉：《當代中國制度變遷的動因與過程分析》，《理論與改革》2001年第2期。。由于結構與行動者是相互聯系且相互影響的，正如杰索普(Bob Jessop)所言，制度變遷的行動者能基于結構環境進行策略選擇以獲取潛在利益，這是因為制度結構往往與實踐、空間和策略等要素直接相關，并不是絕對的和無條件的(32)Bob Jessop，“Interpretive Sociology and the Dialectic of Structure and Agency”，Theory，Culture & Society，Vol.13,No.1，1996，pp.119-128.。為此，國內學者楊光斌在分析中國制度變遷問題時提出了SSP研究范式。在他看來，制度結構不僅會對制度安排產生影響，而且會直接影響到制度績效，但理性選擇制度主義卻忽視了這一問題，可以將其作為理性選擇制度研究范式的必要補充(33)楊光斌：《制度范式：一種研究中國政治變遷的途徑》，《中國人民大學學報》2003年第3期。。可見，研究中國具體制度變遷問題離不開對社會背景以及經濟政治體制等結構性要素的分析。

其二，理性選擇制度主義的制度變遷分析框架在以利潤計算來解釋制度變遷的動因時，主要是將制度變遷完全歸因于行動者自利的功利性動機。這種從行動者個體利益的角度來審視制度變遷的動機未免過于簡單化，并未克服此前理性選擇理論在功能主義、意圖主義與志愿主義方面的內在缺陷(34)Peter A.Hall and C.R.Taylor，“Political Science and the Three New InStitutionalisms”，Political Studies，Vol.44，No.5,1996，pp.936-957.。國內學者楊瑞龍沿著理性選擇制度主義的制度變遷研究范式，提出中國制度變遷存在政府主導的特點。在由權力中心供給的制度變遷中，中國政府啟動制度變遷并非只是基于個體利益計算。在自上而下的各級政府中，實現社會公共利益最大化是中央政府的行為目標，但就地方政府而言，其所代表的地方利益訴求往往具有雙重特性(35)劉然、朱麗霞：《中央與地方利益均衡分析》，《云南行政學院學報》2005年第3期。。在分權制度改革與壓力性考核體制下，作為相對獨立的存在主體，地方政府存在自身利益訴求，但作為中央政府的行政代理人則必須服從全國整體利益(36)賈俊雪、郭慶旺、趙旭杰：《地方政府支出行為的周期性特征及其制度根源》，《管理世界》2012年第2期。。可見，各級地方政府作為公共利益集團也的確存在自已的特殊利益，理性選擇制度主義將利益局限于個體自利的功利性動機是不能完全闡釋中國政府推動制度變遷的利益需求的。

其三，主體互動過程完全被視為行動者個體利益計算下的博弈與競爭，這不能契合中國集體主義文化傳統下相關制度問題研究以及主體間的關系。博弈原有局戲、圍棋、賭博的含義，表明不同的決策主體在互動過程中基于自身認知能力和所掌握的信息，做出有利于自身決策的一種行為方式，常用于解釋主體為了利益出現競爭關系。事實上，理性選擇制度主義以各主體基于個人收益而展開多次、反復博弈，最終達成共識來解釋制度變遷過程，這是將主體間的關系視為競爭關系，集中凸顯西方個人主義方法論，它與西方個人主義價值觀文化是相適應的。然而，中國的文化傳統是以“集體主義”為原則。“和合”理念是中華民族偉大復興所需的治國理政智慧，這種理念不僅承認多樣性、差異性和矛盾性，而且要求自覺達至融合統一的和諧秩序(37)陳秉公：《論中華傳統文化“和合” 理念》，《社會科學研究》2019年第1期。。從中國文化傳統來看，社會發展更為強調協調與統一。與此同時，在中國，中央政府是黨和國家意志的貫徹實施者，以回應社會發展需求、實現公共利益為目標，在制度變遷中居于主導地位，一系列的制度、體制和機制改革往往體現中央政府自覺的推動。中央政府與地方政府之間是上下級權力隸屬關系，后者的權力源自前者的授權，并非是不同權力之間的零和博弈關系(38)朱成燕、儲建國：《央地關系的協調性與當代中國縱向政治制度變遷——基于對制度變遷廣義理論的反思》，《學術月刊》2019年第4期。。正因為如此，中國制度變遷是中央政府主導下為實現公共利益的目標而對各級政府以及相關主體的利益觀念，行為和相互關系進行的自覺的、有意識的調整過程。因此，以個體利益博弈來解讀中國制度變遷中主體間的互動，其適用性是值得商榷的。

由此可見，理性選擇制度主義的制度變遷分析框架盡管為我們研究中國農村公共文化服務制度變遷提供了合理的解釋進路，但其關鍵性分析要素直接運用于解釋中國的制度變遷等相關問題往往存在排異性。因此，這就需要我們結合中國情景，對理性選擇制度主義的分析要素進行內涵重構。

三、中國農村公共文化服務制度變遷的分析框架

就制度變遷研究而言，理性選擇制度主義有著相對豐富的理論資源，其制度變遷分析框架較為成熟，并形成了清晰的制度變遷解釋進路和分析要素。然而，由于中西方文化、政治體制等方面具有差異性，所以不能直接套用理性選擇制度主義的制度變遷分析框架，需要對其關鍵性分析要素進行內涵重構，以契合中國場景和特定的話語旨歸。

(一)外部環境：中國農村公共文化服務制度變遷的初始條件

理性選擇制度主義認為，外部因素的改變為制度變遷提供了可能。盡管諾斯強調將經濟變遷過程置于新制度經濟學動態的視角下，“關注人類提出的解釋自身環境的信念以及人類為塑造自身環境所創立的(政治的、經濟的和社會的)制度”(39)[美]道格拉斯·諾思：《理解經濟變遷過程》，鐘正生等譯，中國人民大學出版社2013年版，第12頁。。但整體而言，理性選擇制度主義對外部因素的討論忽視了結構性要素。在制度變遷的外部因素改變時，理性選擇制度主義往往強調的是技術變革、相對價格變動等。可以說，理性選擇制度主義的相關研究者在聚焦于某項制度的變遷研究時，往往對制度背后的宏觀社會背景關注較少。因此，所謂的制度變遷的外部因素并未涵蓋制度背后的宏觀社會背景以及制度結構性要素。然而，在中國的政治經濟發展過程中，國家權力發揮著重要作用，尤其是社會轉型和社會經濟發展都有賴于國家權力的推動。因為不同發展階段的主要矛盾不同，政府的工作重心和行為偏向不同，公共服務供給績效也會不同(40)劉然、朱麗霞：《中央與地方利益均衡分析》，《云南行政學院學報》2005年第3期。。因此，研究農村公共文化服務制度變遷不能忽視不同發展階段國家發展戰略的調整與各項體制的改革，若完全以理性選擇制度主義對制度變遷外部因素的解釋研究中國農村公共文化服務制度變遷的初始條件，是存在局限的。

有學者通過考察20世紀70年代末的中國國情，發現制度變遷所處外部環境往往受多維變量因素的制約(41)張玉、武玉坤：《論制度變遷與“中國模式”的邏輯路徑》，《江淮論壇》2010第2期。。一方面，為了有效回應社會公共需求的新變化，使現代政府的治道變革得以持續推進，公共文化服務成為政府治理的重要內容，公共文化的發展高度契合了政府的治道變革理念(42)李少惠、曹愛軍、王崢嶸：《行政變革中的公共文化服務及其路向》，《中國行政管理》2007年第4期。。另一方面，隨著政府由“管制型”向“服務型”的轉變，以及“以人為本”的文化戰略意識的確立等，也為公共文化服務的發展提供了有利的環境條件(43)曹愛軍：《公共文化服務的興起及其發展取向》，《重慶社會科學》2010年第5期。。這些都為農村公共文化服務制度變遷提供了條件。與此同時，在文化權利觀興起的背景下，有效地保障社會成員文化權益并創造有利條件，是各國政府對本國國民和全社會的承諾的履行(44)吳理財、王前：《文化權利導向下的國家基本公共文化服務保障范圍研究》，《湖北大學學報(哲學社會科學版)》2015年第5期。。這也推動著農村公共文化服務制度的發展與創新。社會主義新農村建設也對農村公共文化服務體系的建設提出了新的現實需求(45)李寧：《農村公共文化服務績效評估機制構建研究》，《寧夏大學學報(人文社會科學版)》2009年第6期。。可見，中國農村公共文化服務制度變遷的外部環境并非是某一單一要素的變動，而是復雜要素的變動集合，國家發展的整體規劃、政府職能轉變、社會觀念的轉變、農村發展新規劃等都會塑造中國農村公共文化服務制度變遷的外生環境。因此，本文認為國家戰略調整、相關體制改革、政府職能轉變、社會觀念更新以及城鄉關系變化等都應作為中國農村公共文化服務制度變遷外部環境必要的考察分析要素。

(二)利益識別：中國農村公共文化服務制度變遷的動力

理性選擇制度主義把利潤計算視為理性行動主體的激勵。在他們看來，相關行動主體基于個體利益的計算，構成了制度外部因素變動后觸發制度變遷的直接動力。這一流派的大多數研究者認為，制度變遷的動力來源于制度預期收益對行動主體的激勵，而利潤計算是一種基于個體利益的算計。正因為如此，制度變遷的發生在本質上是因為既有制度安排無法獲取利益，如果這些利益在既有的制度安排下能夠得到滿足，那么就無所謂制度變遷。實際上，人類社會發展過程中的一切活動都與利益相關，一切社會經濟關系在本質上都是利益關系的體現。或者說，利益已經構成了人類社會的永恒話題(46)劉然、朱麗霞：《中央與地方利益均衡分析》，《云南行政學院學報》2005年第3期。。從利益的內涵來看，利益源于人的需要，是一種獲得了社會內容和特性的需要，體現了對人需要的滿足。就中國農村公共文化服務制度而言，該制度是中央政府在公共服務領域制定和實施的一系列具體制度安排。因為中央政府的政府職能具有公共性特征，這是國家社會公共利益的內在規定性要求，從時間和空間維度看，這也構成了政府合法性的基礎(47)朱國偉、徐曉林：《論中央政府職能的公共性范疇及其實現基礎》，《華中科技大學學報(社會科學版)》2013年第6期。。張康之曾指出，政府職責“落實在公共行政的職能上，會實現從以政府運行為中心向以社會和公眾的需求為中心的轉變，從以行政效率為中心向以社會和公眾的根本利益的最大程度的實現為中心”(48)張康之：《論“公共性”及其在公共行政中的實現》，《東南學術》2005年第1期。。中央政府對社會發展需要與農民文化需求的回應，也為中國農村公共文化服務制度變遷提供了動力，其中凝聚的是社情民意，更蘊含著以人為本的價值理念。同時，中國農村公共文化服務體系建設既可以為農村提供文化產品和文化服務，也可以化解社會矛盾沖突并實現鄉村社會的長治久安(49)鞏村磊：《農村公共文化服務體系構建的價值取向及其現實意義》，《理論學刊》2014年第1期。。這表明，為了實現農村的和諧穩定，農村公共文化服務制度的持續變遷創新是必要的，一定程度上可為制度的健全和完善提供不竭動力。況且，國家治理現代化和農民美好文化生活需要的滿足取決于中國農村公共文化服務制度建設質量。整體而言，中國農村公共文化服務制度的變遷是源于公共利益需要。因此，完全照搬理性選擇制度主義對行動者追逐物質層面利益和個體利益的分析來研究中國農村公共文化服務制度變遷的動力，往往是有失偏頗的。因此，從利益識別的分析維度來考察中國農村公共文化服務制度變遷動力時，要結合制度變遷的背景，從多角度去拓展和豐富利益的外延內涵，這樣才能更好地解釋這一制度變遷過程中的預期收益的本質內容。

(三)主體互動：中國農村公共文化服務制度變遷的過程演繹

費奧里納(Morris Fiorina)雖然對新制度主義的新穎程度提出質疑，但他將理性選擇制度主義置于實證政治理論的發展脈絡，認為實證政治理論的新制度主義優先關注理性意義上的能動性，主張偏好是給定的而且利益因素比觀念因素更具解釋效力(50)Morris Fiorina，“Rational Choice and the New Institutionalism”，Polity，Vol.28,No.1,1995，pp.107-115.。理性選擇制度主義以理性經濟人作為研究假設，大多從純粹經濟學的研究途徑去觀察制度變遷的全過程。他們大多認為，主體之間的互動博弈推動了制度的演繹。顯然，這一理論流派對制度變遷的動態過程有著合乎邏輯的認知，但若完全從這一視角來理解中國農村公共文化服務制度變遷的互動過程，這并不太妥當。中國農村公共文化服務制度的變遷過程，涉及的行動主體包括中央政府、地方政府(省、市、縣)、基層政府(鄉鎮)與農民。事實上，這些相關行動主體并非是經濟學意義上的“完全理性的經濟人”。盡管地方政府、基層政府存在一定程度的自利性，但中央政府、地方政府、基層政府也代表著社會公共利益，行使著公共權力，往往具有公共性。此外，農民盡管以滿足個體利益需要為主導，但這一群體也是具有公共精神、公共理性的社會人。所以，與理性選擇制度主義所描述的理性經濟人之間的互動博弈不同，中國農村公共文化服務制度變遷中的主體互動，并非是一種經濟學意義上的利益博弈關系。這種主體互動本質上是一種公共利益目標下的行動主體之間的利益協調，體現為一種利益協調過程，并非是一種相互沖突的關系。或者說，這種主體互動旨在以公共利益為核心，是為了防止地方政府、基層政府、農民內在的趨利性對公共利益的實現產生不利影響，是基于公共利益目標的利益協調過程。實現公共利益目標需要中央政府在地方政府、基層政府、農民主體之間進行利益協調，形成合力。如果單純地借鑒理性選擇制度主義的經濟人假設，將互動過程理解為相關行動主體的自利性博弈行為，這在一定程度上會忽視政府的公共性本質以及中國農村公共文化服務制度的公益性特質。因此，中國農村公共文化服務制度變遷的過程演繹，本質上是公共利益目標下中央政府在相關行動主體之間的利益協調。

(四)制度安排：中國農村公共文化服務制度變遷的結果

制度安排是制度變遷所呈現的結果，理性選擇制度主義將制度變遷后出臺的新制度安排理解為制度績效的提高、制度的局部調整與完善，或者是一種利益再分配結果。事實上，中國農村公共文化服務制度作為公共服務領域的具體制度安排，其制度變遷結果也存在上述特征。或者說，我們也可以從這幾個方面去理解新的制度安排。因為，制度環境變動下所形成的制度安排是制度績效的集中表現。同時，在中國農村公共文化服務制度變遷的過程中，不同階段的制度安排本質上是公共文化資源在特定階段的再分配，它反映了不同時期公共文化資源分配的階段性利益均衡狀態。從新制度安排的形式和內容來看，中國農村公共文化服務制度變遷不同階段所形成的制度安排，也呈現出局部調整與內容的變化，其本質是通過出臺更有效率的制度安排更好地促進文化資源的優化配置。

因此，在借鑒理性選擇制度主義理論研究范式，沿用其解釋進路的同時，需要對相關分析要素進行內涵調適，本文嘗試構建中國農村公共文化服務制度變遷的分析框架(見圖2)。

圖2 中國農村公共文化服務制度變遷分析框架的邏輯圖

總的來看，“外部環境—利益識別—主體互動—制度安排”這一分析框架所內含的四個分析要素是存在內在邏輯關系的，它們共同構成制度變遷的整體性循環系統。在這個分析框架中，外部環境變動形成了制度變遷的初始條件，為制度變遷提供了可能。在外部環境變動下，制度預期利益顯現，中央政府在公共利益目標下則會啟動制度變遷，并對相關地方政府、基層政府、農民進行利益協調，以使相關行動主體從非合作走向合作，實現公共利益內部轉換，最終推動新的制度安排出臺。當新的制度安排所在的外部環境再一次發生變動時，又會形成制度變遷的初始條件，由此制度變遷循環往復。

結 語

本文沿用理性選擇制度主義的解釋進路，立足中國現實場域，試圖以中國話語構建“外部環境—利益識別—主體互動—制度安排”分析框架，為解碼中國農村公共文化服務制度變遷內在機理以及剖析其規律特征提供必要分析工具。改革開放以來，為適應社會發展新變化，中國農村公共文化服務制度建設經歷了復興、揚棄與完善的階段，分別呈現出“發展優先、服務經濟”“公平優先、權利保障”“公平主導、民生引領”等三個階段性特征。解碼中國農村公共文化服務制度變遷過程，就需要弄清制度變遷的原因、過程和結果。“外部環境—利益識別—主體互動—制度安排”分析框架，以外部環境的歷時性、周期性變動為邏輯起點，分析外部環境變動導致的制度非均衡狀態下中央政府、地方政府、基層政府、農民的潛在利益差異及各自行動邏輯，試圖從利益協調角度剖析四者之間的互動過程，并對新的制度安排予以解釋。基于這樣一種歷時性考察，我們能夠更好地把握中國農村公共文化服務制度從“過去”到“現在”的嬗變軌跡、變遷機理和規律特征，以此彌補既有研究中存在的歷時性研究與共時性研究相分離的缺陷。與此同時，該分析框架中的分析要素之間呈現相互關聯、層層遞進的邏輯關系，并非以一種靜態的視角抑或西方話語體系來解釋中國農村公共文化服務制度變遷，而是結合中國社會轉型的宏大歷史敘事對中國農村公共文化服務制度變遷給予現實觀照和理論關懷。總的來看，與既有研究相比，本文構建這一分析框架的創新之處在于以理論分析工具為基礎，在充分借鑒理性選擇制度主義制度變遷理論解釋進路的基礎上，厘清分析要素之間的邏輯關系，并結合中國社會發展現實情況及話語體系對其分析要素進行內涵重構，形成一個適用于解釋中國農村公共文化服務制度變遷的分析框架。況且，這一分析框架并非從國家發展戰略調整、制度結構變動以及鄉村發展新要求等外部環境單一維度變化的角度探究農村公共文化服務制度變遷的影響因素，而是將外部環境、行動者都納入這一制度變遷的影響要素中進行討論，在宏觀制度背景與政府微觀行為意義之間進行關聯，嘗試從內源性與外生性要素相結合的角度探討多重因素作用下的中國農村公共文化服務制度的漸進性變化過程。然而，本文所構建的中國農村公共文化服務制度變遷的理論框架也存在著未能完美嵌入的缺陷以及實證分析的不足，需要在今后更進一步的研究中不斷進行知識積淀和理論挖掘。正如諾斯所言：“我們對制度的嚴肅研究還只是一個開端。這一研究的前途是光明的。我們可能對所有這些問題永不會有一個準確的回答，但我們可以做得更好。”(51)[美]道格拉斯·C·諾斯：《制度、制度變遷與經濟績效》，劉守英譯，上海三聯書店1994年版，第188頁。