馬來西亞自雇人員工傷保險制度研究

文/翁仁木

2017 年，馬來西亞國會通過了《自雇人員社會保障法案》（以下簡稱“《法案》”），推行自雇人員工傷保險計劃，強制特定領域的自雇人員必須繳納工傷保險費，讓自雇人員開始享有社會保障。馬來西亞自雇人員工傷保險制度（以下簡稱“自雇保險制度”）仿照雇員工傷保險制度設計，主要特點包括：強制參保、自雇人員個人繳費、長期保障為主、基金獨立運行等。

對此，國際勞工組織和國際社會保障協會對馬來西亞自雇人員工傷保險計劃給予了肯定。雖然由于基本國情和工傷保險制度本身的差異，馬來西亞不一定能為我國提供具體做法的經驗借鑒，但對于我國職業傷害保障制度設計仍有一定的啟發意義。

馬來西亞自雇人員工傷保險制度框架

覆蓋人群

參加自雇人員工傷保險計劃的基本條件，是從事自雇工作的馬來西亞公民和永久居民，且不論其年齡。同時，該計劃對具體行業進行了規定。2017 年6 月，自雇保險制度剛啟動時，僅覆蓋乘客運輸行業的自雇人員（包括網約車、部分出租車、公交車、“摩的”）。從2020年1 月起，自雇人員工傷保險計劃擴大范圍至另外19 個行業。網約車、外賣、快遞、網絡商戶等新興行業的自雇人員均在自雇人員工傷保險計劃覆蓋范圍內。

從法律規定來看，目前覆蓋法律規定的20 個行業，分別是乘客運輸服務、送貨或送餐的交通運輸服務、農業、畜牧及畜牧生產業、森林業、漁業、食品準備與銷售、產品制造和生產活動、建筑業、小販與小商、住宿供應服務、線上業務、資訊工藝相關服務、數據分析與收集服務、代理服務、專業服務、私人支援服務，以及電影、藝術作品與圖像和表演活動，看護、健康護理與復健服務，家庭服務。其所有自雇人員參與的工傷保險均屬于強制參保，且不管是全職還是兼職。對于未按規定參保的自雇人員，最高可以處罰1 萬令吉（約合1 萬6 508 元人民幣）或監禁兩年，或者二者同時執行。《法案》規定的覆蓋行業由馬來西亞人力資源部具體規定，并根據情況進行調整。

參保繳費

馬來西亞雇員工傷保險制度完全由雇主繳費，費率水平為1.25%。與雇員工傷保險制度不同的是，自雇人員工傷保險計劃完全由個人繳費，并根據每月的受保收入（即繳費基數），繳納大約1.25%的保費。自雇人員參保繳費由個人自行到經辦機構現場登記繳費或者通過網站（matrix.perkeso.gov.my）進行注冊繳費，同時需要申報所在行業，繳費確認后保險即開始生效。

每月受保收入由政府規定，從最低檔的1 050 令吉（每月繳費13.1令吉）到最高檔的3 950 令吉（每月繳費49.4 令吉），共分為30 檔，自雇人員可以自由選擇。繳費可以按月或按年繳納，但受保收入在一年之內是固定的。一旦發生事故傷害，不同繳費水平對應不同的現金待遇。

根據自雇人員選定不同檔位的每月受保收入，投保人將獲得固定金額的“每日受保收入”，相當于選定的每月受保收入的1/30。比如，一人選定每月受保收入為1 050 令吉，其每日受保收入為35 令吉。自雇人員的待遇將根據每日受保收入進行計算，如停工留薪期每天可獲得的待遇是每日受保收入的80%（即35 令吉的80%），完全喪失勞動能力每天可獲得的待遇是每日受保收入的90%（即35 令吉的90%）。如果發生工亡，遺屬現金待遇同樣根據每日受保收入的一定比例計算。

工傷認定

自雇人員工傷保險計劃和雇員工傷保險計劃的保障情形是一致的，同樣包括事故傷害和職業病，職業病目錄范圍一致，保障情形也涵蓋上下班途中。《法案》并沒有對保障情形進行具體說明或列舉，僅是原則規定與自雇工作相關的傷害均納入保障范圍。還規定了參保人申請工傷待遇必須提供相關證據。對提供虛假證據或者作偽證的處罰相對嚴厲，最高處兩年監禁或1 萬令吉罰款，或者二者并罰，這對于參保人和證人如實陳訴事故經過有一定的威懾力。《法案》賦予經辦機構較大的調查取證權力，相關當事人必須配合，否則將受到法律制裁。

對于職業病，如果自雇人員直接參與《雇員社會保障法案》，并患上其中指定的任何疾病或傷害，除非有相反證據，否則應視為職業病。根據需要，經辦機構可以要求申請人接受由正式任命的醫療人員的檢查。

勞動能力鑒定

自雇人員勞動能力的鑒定流程和負責機構與雇員一致，適用同樣的傷殘等級鑒定標準。自雇人員發生工傷事故，經治療病情穩定后，勞動能力受損的可以申請殘疾等級鑒定。鑒定由各地的醫療委員會負責，自雇人員或經辦機構對鑒定結論不滿意的，可以要求醫療上訴委員會重新鑒定。各地的醫療委員會和醫療上訴委員會均由人力資源部負責組建。

待遇項目和水平

自雇人員工傷保險待遇項目和雇員基本一致，涵蓋項目較多，包括了醫療待遇、停工留薪期待遇、永久傷殘待遇、護理費、工亡待遇、康復待遇，甚至還包括工亡者子女的教育福利。除了停工留薪期待遇有4 天等待期外（雇員由用人單位支付），其他項目與雇員完全一致，且項目基本上都是長期待遇，一次性待遇項目很少，很好地體現了社會保險的本質。在待遇水平方面，現金待遇主要與繳費收入相掛鉤，體現了權利與義務對應原則，但在醫療、康復等待遇上，所有參保人待遇水平又保持一致，體現了生命健康權的平等原則。

基金和經辦管理

自雇人員工傷保險計劃由馬來西亞社保局（PERKESO）及其分支機構負責具體經辦。社保局負責自雇人員工傷保險的參保繳費、工傷認定、待遇支付、執法監督等重要環節，以及管理獨立的自雇人員工傷保險基金，保障基金平穩運行。

在馬來西亞，工傷認定并不是一個獨立的行政行為，而是經辦機構工傷保險待遇給付行為的一個方面，屬于保險待遇資格條件的審核。參保人申請工傷，經辦機構會直接作出是否給付待遇的決定。如果參保人對經辦機構的決定有異議的，可以通過爭議解決機制來解決。

爭議解決機制

在雇員制度方面，由馬來西亞人力資源部組建各個地方的社會保障上訴委員會（Social Security Appellate Board）。在自雇人員方面，做法類似，由馬來西亞人力資源部組建各個地區的社會保障法庭（Social Security Tribunal），并通過政府憲報公布。

社會保障法庭有權就與以下事項有關的任何問題、爭議、主張或上訴作出決定，包括是否為法律規定的自雇人員、自雇活動、自雇傷害，是否在保險期內，自雇受保人與社保局之間在應支付或可收回的承保范圍、繳費、利益或其他款項方面有爭議的其他事項等。

民事法院均無權決定或處理上述事項中提到的任何問題、爭執、主張或上訴，或對根據法律或根據法律制定的任何法規應由社會保障法庭、醫療委員會或醫療上訴委員會負責的問題進行裁決。

實踐效果和評價

馬來西亞自雇保險制度基本上仿照雇員工傷保險制度設計，制度總體一致，僅在不適應的地方做了變通。二者最大的不同是在繳費方面：自雇人員沒有雇主，繳費由個人承擔，繳費基數由政府規定，個人可以選擇；而雇員不繳費，由雇主承擔繳費責任，繳費基數由實際工資水平確定。

在待遇方面，在停工留薪期開始前的等待期，雇員待遇由雇主負責，自雇人員則由個人承擔。在基金方面，建立相互獨立運行的工傷保險基金。在爭議解決方面，作為雇員保險爭議處理機構的社會保障上訴委員會，有勞資雙方代表參加，而自雇人員保險爭議處理機構的社會保障法庭，則沒有相應的設計。在其他方面，兩種制度的運行規則基本一致（如下頁表）。

馬來西亞自雇保險制度從無到有，解決了自雇人員工傷保障制度缺失問題。該制度的一個重要特點是，在覆蓋人群上，不區分新興就業人群和傳統靈活就業人員，只要是特定行業的自雇人員，均適用同樣的制度規則，尤其是強制參保和相同的繳費辦法。

目前，從制度可持續性來看，問題并不突出。一方面，馬來西亞社保局每5 年進行1 次精算評估，可以根據基金收支情況對繳費率和待遇水平進行調整。需要指出的是，經辦機構管理經費也從自雇人員工傷保險基金提取。另一方面，工傷事故畢竟是小概率事件，同時馬來西亞工傷待遇項目一次性待遇較少，長期待遇主要是傷殘等級較高的人員享受，而發生工傷且傷殘等級較高的概率就更小。

雇員和自雇人員工傷保險制度對比表

從實踐效果來看，覆蓋面還需努力。自雇保險制度出臺初期，僅適用于乘客運輸行業的自雇人員，并設置了2 年的緩沖期，由自雇人員自行主動參保。但從實際參保人數來看，根據馬來西亞社保局數據，截至2019 年8 月底，參保人數為6萬人左右，僅為乘客運輸行業大約30 萬自雇人數的20%。

從2020 年1 月開始，馬來西亞自雇人員工傷保險計劃進一步擴展了其他19 個行業，共20 個行業預計有280 萬自雇人員。馬來西亞社保局下一步計劃努力接觸各個領域，包括與小販公會、漁民協會、網約車服務平臺、人民代議士等單位合作，把自雇人員工傷保險計劃的政策傳達出去。但自2020 年新冠肺炎疫情發生以來，受行動管制令影響，有46.6%的自雇人員失業，95%自雇人員收入出現下降，擴大覆蓋范圍的時機并不是特別好。

對我國的啟示

由于基本國情的差異，制度實施的具體操作方面可借鑒性有限，但馬來西亞自雇保險制度的理念值得借鑒學習。

一是處理好自雇人員工傷保險與雇員工傷保險制度的關系。馬來西亞自雇人員和雇員的制度模式基本一致，繳費和待遇政策也保持一致，僅在個別地方做了變通，保證了不同人群之間的公平。我國在設計職業傷害保障制度時，也應大體上與工傷保險制度保持一致，差異過大容易導致逆向選擇和不同人群之間的攀比，對兩種制度發展均不利，但也需要適應靈活就業人員的特點，尤其是處理好個別工傷認定情形和用人單位的責任問題。

二是統籌考慮所有自雇人群。馬來西亞首先覆蓋乘客運輸行業自雇人員，然后向其他行業拓展，所有行業自雇人員一視同仁。我國在設計職業傷害保障制度時，需站在保障更多人群和制度長遠發展的角度，應當同步考慮所有靈活就業人員的保障問題，因為傳統靈活就業人群更為龐大。制度方案應當盡量適用于所有靈活就業人員，新業態和傳統部門之間不存在差異。在推進策略上，可以在個別行業優先試點，比如網約車行業。網約車和傳統出租車工作模式類似，工傷認定工作可以提供借鑒。同時，網約車許可證管理和信息化程度更為完善，參保繳費等一系列工作相對容易開展。

三是堅持長期保障和社保機構經辦管理。馬來西亞自雇人員工傷保險計劃定位為社會保險，待遇以長期保障為主，且由政府所屬機構具體經辦管理。我國職業傷害保障制度在堅持社會保險制度屬性的前提下，必須始終堅持長期保障原則，以充分體現社會保險制度的本質和優越性。結合我國實際，具體經辦管理可以適當引入社會力量，但不能動搖長期保障的底線。