上海市5G移動(dòng)基站的鄰避效應(yīng)問(wèn)題研究

摘要：從古至今，人類總是通過(guò)多種多樣的方式傳遞信息。在我們熟知的歷史中，有烽火狼煙、飛鴿傳書(shū)。第二次工業(yè)革命后，科學(xué)技術(shù)的迅猛發(fā)展使得電訊行業(yè)快速發(fā)展，電報(bào)和電話的發(fā)明使得通信領(lǐng)域的變化日新月異。直到近現(xiàn)代，計(jì)算機(jī)、互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)讓人們的生活連成了一個(gè)整體，移動(dòng)通信網(wǎng)絡(luò)已成為現(xiàn)代人們生活中不可或缺的一部分。隨著5G時(shí)代的來(lái)臨，移動(dòng)基站鄰避沖突也顯著增加，成為基站建設(shè)的巨大阻礙。

關(guān)鍵詞：移動(dòng)基站;鄰避效應(yīng);輻射

一、引言

2019年6月6日，工信部正式發(fā)放5G的商用牌照，預(yù)示著的5G時(shí)代即將正式到來(lái)，各大運(yùn)營(yíng)商也開(kāi)始在各地區(qū)大規(guī)模地開(kāi)展5G的工程建設(shè)。5G手機(jī)紛紛開(kāi)始搶占市場(chǎng)，很多心急的市民早早的就購(gòu)買(mǎi)好5G手機(jī)，更換好5G流量套餐。他們夢(mèng)想著可以享受到迅捷的網(wǎng)速、飛速的下載，可是另他們覺(jué)得失望的是，5G信息尚未完全覆蓋，特別是信號(hào)入戶并不像所想的這么容易，很多時(shí)候即使使用5G手機(jī)和套餐，能搜索到的還是4G信號(hào)。是什么制約著5G信號(hào)的全覆蓋呢？其中至關(guān)重要的就是移動(dòng)基站建設(shè)。但5G移動(dòng)基站的選址成為了擺在政府、運(yùn)營(yíng)商面前的一道難題，市民們?cè)僖笠苿?dòng)信號(hào)網(wǎng)絡(luò)全覆蓋的同時(shí)，對(duì)移動(dòng)基站所帶有的輻射顯現(xiàn)出明顯的焦慮，“基站必須建，但是一定不能建在我家樓上”，市民們的這一心理大大地阻礙了基站的建設(shè)。

二、5G移動(dòng)基站建設(shè)產(chǎn)生鄰避沖突的原因分析

（一）公民權(quán)利意識(shí)的不斷提升

一是我國(guó)公民更加注重個(gè)人利益。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)公民的觀念逐漸發(fā)生變化，開(kāi)始意識(shí)到個(gè)人利益不能無(wú)限度地服從國(guó)家或集體利益。當(dāng)共同利益受損時(shí)，會(huì)形成社會(huì)共同體，抗?fàn)幏e極分子將會(huì)把議題激化，甚至夸大嚴(yán)重性，以形成巨大的合力爭(zhēng)取利益。二是民本位的權(quán)利意識(shí)得到發(fā)展。中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生的巨大變化，使人民群眾成為國(guó)家的主人，“官本位”思想有所弱化，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部理論上都應(yīng)是人民的公仆。

（二）現(xiàn)有法律法規(guī)等不完善和矛盾

一是缺乏上位法保障。我國(guó)至今為止尚未正式出臺(tái)《電信法》，自從1980年起，當(dāng)時(shí)的郵電局就便提出電信立法的設(shè)想，并著手起草，經(jīng)歷了近40年的醞釀，《電信法》終于于2019年初正式列入第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃。二是《電信條例》《物權(quán)法》《物業(yè)管理?xiàng)l例》相矛盾。從法律效力角度來(lái)說(shuō)，法律大于條例，所以在實(shí)際操作過(guò)程中，小區(qū)業(yè)主有權(quán)共同決定移動(dòng)基站建造事宜，一旦業(yè)主表決不通過(guò)，則無(wú)法建立移動(dòng)基站。在實(shí)際建造過(guò)程中，很多小區(qū)由于新樓盤(pán)未建立業(yè)委會(huì)、入住率低、外來(lái)人口眾多等原因使得運(yùn)營(yíng)商難以按照《物業(yè)法》和《物業(yè)管理?xiàng)l例》程序建造移動(dòng)基站。

（三）基站建造程序缺失，政府監(jiān)管不到位

一是未盡到征求民意和通知義務(wù)。當(dāng)前電信市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)日益白熱化，在這樣的背景下，各運(yùn)營(yíng)商的自律意識(shí)薄弱，基站違規(guī)建設(shè)的情況常有發(fā)生，特別是在征求業(yè)主意見(jiàn)和通知業(yè)主方面問(wèn)題尤為嚴(yán)重。二是部門(mén)多頭監(jiān)管現(xiàn)象明顯。在法律法規(guī)尚不完善的情況下，政府部門(mén)多頭監(jiān)管會(huì)導(dǎo)致部門(mén)間相互推卸監(jiān)管責(zé)任，政府之間的信息無(wú)法得到有效的溝通，監(jiān)管工作主動(dòng)性不夠，監(jiān)管工作往往處于被動(dòng)滯后局面。

（四）信息公開(kāi)不足，公眾產(chǎn)生恐慌心理

一是基站建設(shè)公眾難以知曉。移動(dòng)基站建設(shè)各個(gè)環(huán)節(jié)，各部門(mén)一般通過(guò)“精英決策”方式來(lái)實(shí)現(xiàn)客觀性，認(rèn)為設(shè)施只需通過(guò)相關(guān)部門(mén)審批，符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，即可規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，缺少公眾的有效參與。二是輻射數(shù)據(jù)難以查實(shí)。根據(jù)《上海市環(huán)境保護(hù)局關(guān)于貫徹落實(shí)<通信基站環(huán)境保護(hù)工作備忘錄>的通知》（滬環(huán)保輻〔2018〕111號(hào)）第四條的要求：“各運(yùn)營(yíng)商和鐵塔公司應(yīng)按《備忘錄》要求做好通信基站環(huán)境信息公開(kāi)工作，在官方網(wǎng)站上開(kāi)辟環(huán)境信息公開(kāi)專欄，便于公眾查詢。投運(yùn)基站完成監(jiān)測(cè)后及時(shí)將其環(huán)境監(jiān)測(cè)信息進(jìn)行網(wǎng)上公開(kāi)，公開(kāi)的環(huán)境信息應(yīng)包括基站名稱、地點(diǎn)、監(jiān)測(cè)時(shí)間、監(jiān)測(cè)結(jié)果等內(nèi)容。”但各大運(yùn)營(yíng)商尚未向公共公布輻射情況。

（五）缺乏對(duì)公民科學(xué)知識(shí)的普及

由于信息不對(duì)稱，公民多處于盲目狀態(tài)，對(duì)基站的電磁輻射危害“寧可信其有，不可信其無(wú)”。為解決這個(gè)危機(jī)，政府迫切需要中立的、非營(yíng)利的第三方社會(huì)組織加入基站電磁輻射監(jiān)測(cè)行列，以保障監(jiān)測(cè)結(jié)果的公正透明，提升群眾對(duì)監(jiān)測(cè)結(jié)果的信任度。

三、5G移動(dòng)基站建設(shè)產(chǎn)生鄰避沖突的建議及對(duì)策

（一）健全制度保障，納入城市規(guī)劃體系

為了填補(bǔ)上位法暫時(shí)的缺失，可以完善地方法律、法規(guī)、部門(mén)規(guī)章等，對(duì)基站的建設(shè)加強(qiáng)制度保障。理順政府內(nèi)部基站建設(shè)管理體系和管理權(quán)限，加強(qiáng)部門(mén)之間的聯(lián)動(dòng)和信息互通，簡(jiǎn)化各相關(guān)部門(mén)的審批流程和手續(xù)，科學(xué)縮減基站審批時(shí)長(zhǎng)，加強(qiáng)基站建設(shè)環(huán)評(píng)，探索環(huán)保驗(yàn)收市場(chǎng)化，暢通公眾投訴渠道，定期開(kāi)展聯(lián)合檢查行動(dòng)，嚴(yán)禁通信基站未批先建，嚴(yán)厲打擊各類違建行為。在城市規(guī)劃建設(shè)方面，建議將基站規(guī)劃納入城市規(guī)劃建設(shè)體系，參考水電煤等基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行優(yōu)先規(guī)劃和布局。

（二）強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)，引入健康協(xié)議

通過(guò)數(shù)字化網(wǎng)絡(luò)逐步建成覆蓋全市、功能齊全、監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)全面、面向廣大群眾的智能化監(jiān)管平臺(tái)，圍繞固定監(jiān)測(cè)、移動(dòng)監(jiān)測(cè)、應(yīng)急機(jī)動(dòng)監(jiān)測(cè)三條主線，合理布局，突出重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)轄區(qū)無(wú)縫覆蓋。同時(shí)，還可以委托有資質(zhì)的第三方單位定期開(kāi)展安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，利用各類宣傳平臺(tái)將結(jié)果公之于眾，接受公眾的監(jiān)督。運(yùn)營(yíng)商與公眾之間可以通過(guò)簽訂防公害協(xié)定或環(huán)保協(xié)定，明確環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，協(xié)商由基站輻射引起的損害賠償和處罰辦法等。

（三）落實(shí)公民參與，推動(dòng)信息公開(kāi)透明

一是建立信息公開(kāi)機(jī)制。將基站信息公開(kāi)作為必經(jīng)程序之一，構(gòu)建信息公開(kāi)、共享機(jī)制，明確政府各部門(mén)和運(yùn)營(yíng)商信息公開(kāi)義務(wù)，真正將信息公開(kāi)做到實(shí)處。線下，應(yīng)充分利用每個(gè)樓棟的信息欄、社區(qū)告示欄、電子顯示屏、社區(qū)交流群等形式，將基站信息傳達(dá)給公眾。二是健全公民參與機(jī)制。要幫助公眾正確認(rèn)識(shí)移動(dòng)基站，讓公眾從“我怕”的恐懼心理，逐步變?yōu)椤安慌隆钡娘L(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知，需要在信息公開(kāi)的基礎(chǔ)上，探索建立更為“公開(kāi)”和“包容”的公眾協(xié)商交流機(jī)制，通過(guò)協(xié)商，增強(qiáng)基站建設(shè)決策的公正性和合法性。

（四）強(qiáng)化整體環(huán)境測(cè)評(píng)，提高技術(shù)降幅能力

一是加強(qiáng)整體環(huán)評(píng)。環(huán)保部門(mén)在規(guī)劃前期，對(duì)人群密集區(qū)域，特別是居民區(qū)、學(xué)校、醫(yī)院、養(yǎng)老院等敏感區(qū)域，做好綜合電磁場(chǎng)檢測(cè)，結(jié)合各運(yùn)營(yíng)商的建站計(jì)劃，建立模型，推導(dǎo)疊加電磁強(qiáng)度，符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的給予環(huán)評(píng)審批通過(guò)。二是加強(qiáng)基站技術(shù)降幅。在基站設(shè)計(jì)建設(shè)過(guò)程中，建設(shè)單位應(yīng)認(rèn)識(shí)到基站周?chē)h(huán)境的復(fù)雜性，著重關(guān)注敏感目標(biāo)的特點(diǎn)，結(jié)合天線的架設(shè)位置、下傾角、架設(shè)高度以及朝向，合理布設(shè)基站天線的架設(shè)方式。

（五）發(fā)揮社會(huì)組織作用，加強(qiáng)基站科學(xué)普及

在解決移動(dòng)基站鄰避問(wèn)題中，可以發(fā)揮社會(huì)組織的積極作用，邀請(qǐng)行業(yè)專家、科研技術(shù)人員、熱心人士等，通過(guò)媒體平臺(tái)、現(xiàn)場(chǎng)咨詢、實(shí)地檢測(cè)等方式，提高公眾對(duì)于基站和其產(chǎn)生的輻射的認(rèn)識(shí)，消除公眾的誤解。

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作者簡(jiǎn)介：

尹祎媛（1989—），女，浙江寧波人，上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院2019級(jí)MPA研究生，研究方向：公共管理。

上海交通大學(xué) 國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院? 尹祎媛