基層機關事業單位編制外用工研究

摘要：經濟開發區是為推動科學研究、開發高新技術產業等目的而設立的。經濟開發區管委會作為政府機關，承擔經濟建設和部分城鎮建設等職能。由于編制數量限制，隨著工作量增加，編外人員概念應運而生。本文以某經開區管委會為例，調查并分析在現有體制和政策下，基層單位編外人員的工作現狀和心理狀態，以及由此帶來對工作的影響，分析問題原因，并在通過編制數傾斜、建立協同機制、建立薪酬體系和完善考核機制等方面提出對策建議。

關鍵詞：基層機關事業單位;編制;編外人員

近年來，隨著機關事業單位改革步入深水區，基層機關事業單位編外人員收入問題、個人職業規劃問題、身份認同問題都以不同形式呈現出來。本文中的經濟開發區管委會屬于政府派出機構性質，對開發區實施統一領導、統一規劃和統一管理。

一、管委會基本情況

（一）整體情況

該經開區管委會經所在設區市編辦批準成立，設有辦公室、招商局、項目處、征遷處、企業服務中心、安監中隊、統計中心等部門。主任由所在鄉鎮鎮長兼任，設有常務副主任1人，副主任4人，部門負責人8人。管委會獨立編制數目僅5個，其他編制與所在鎮政府共用。

（二）編制情況

管委會共有工作人員51人。行政編制人員8人，其中科級以上領導5人（管委會獨立編制）;事業編制15人，編外人員28人。根據統計，學歷方面，研究生學歷共6人，其中編外2人;本科學歷21人，其中編外14人;大專學歷14人，其中編外10人;高中及以下學歷10人，其中編外4人。職稱方面，已獲得高級職稱3人，其中編外2人;已獲得中級職稱10人，其中編外3人。

（三）編外人員情況

現有編外人員28人，參照事業待遇3人，國資12人，聘用13人。以部門統計，辦公室6人，占比75%;招商局3人，占43%;項目推進辦8人，占89%;征遷辦3人，占67%;企業服務中心3人，占43%;安監中隊2人，占40%;統計3人，占60%。年齡結構上，35周歲以下11人，35至45周歲13人，50周歲以上4人。數量趨勢上，2011-2013年5人，2014年9人，2015年13人，2016年22人，2017年25人，2018年28人。

從以上數據中可以看出，該管委會各個部門均有編外人員且數量上呈逐年上升趨勢;較之編制內人員，呈現出高學歷、低齡化特點。

二、編外用工存在問題

一是人事管理空白。開發區管委會編外人員通常由所在鎮政府相關部門統一組織招聘，但未明確錄用后人事管理部門，編外人員檔案管理、工資獎金發放管理均未明確責任部門或責任人，檔案目前由辦公室代管，工資由財務代發，人事管理仍處于空白期。二是相對薪酬下降。參照事業待遇人員中，原中層正職被調至區國資公司鄉鎮子公司，待遇略有下調;其他參照事業待遇人員和國資公司人員年金暫時不予繳納;聘用駕駛員部分轉崗為一般聘用人員，待遇下調約20%，整體看薪酬相對下降。三是晉升通道受阻。管委會原有4名編外中層干部，但在最近一次機構改革部門調整中，被要求免去中層職務，并明確中層干部不再聘用編外人員，編外人員已無晉升通道。四是職稱不予聘用。管委會招聘編外人員均根據崗位需要嚴格設定招考要求，入職人員均具有很高的專業素養和實踐經驗，多數人具有中、高級職稱，但職稱并不聘用編外人員，編外人員無法通過職稱聘用提高待遇。

三、編外用工原因分析

（一）政府調整財政支出結構和方向

近年來，各地政府按照統籌兼顧、有保有壓的財政方向，調整優化財政支出結構，加大一般性支出壓減力度，節約財政資金用以推進城市能級提升和高質量發展。加之處在機構改革大背景下，編外人員數量被壓縮精簡，相對薪酬下調，一定程度上是順應政府節約開支的需要。

（二）人事管理缺乏整體性和全面性

對于編外人員管理暫無系統性的操作方法，各基層主體單位根據自身情況獨立安排，沒有統一的管理部門，使編外人員人事管理出現空白或非專業現象，同時不可避免出現相互推諉現象，人事管理缺乏整體性和全面性。

（三）人員逆淘汰，人才存在流失風險，劣幣驅良明顯

國資招聘較編制內招考靈活，在專業、工作經歷等方面均可根據需求設定，入職員工具有很強的專業能力，崗位匹配度極高，特別是在專業技術型崗位上尤為明顯。而這些專業技術型人才的市場需求大，個人工作置換成本較低，晉升限制、待遇下調和工作量加大可能導致專業技術型人才流失，短期內很難有合適人員替代。

（四）身份定終身，職業晉升設天花板，羊群效應凸顯

行政事業編制人員有穩定的工作和充滿前途的未來，與之相反的是編外人員對工作和單位無歸屬感，積極性不足導致工作效率低下。在沒有大錯不會被解聘的背景下，受“做多做少都一樣”心理因素影響，編外人員工作積極性不高，工作中容易出現散漫推諉等現象。

四、對策分析

（一）編制數向基層單位傾斜

基層政府作為一線單位，工作多而雜，工作量和編制數不匹配。建議通過調研、掛職干部等形式，以訪談和參與式觀察等方式，設置合理的編制數目，滿足基層單位工作需求;探索創新編制招考模式，推出部分崗位面向在基層機關事業單位工作的優秀編外人員，以激勵編外人員。

（二）建立監督管理協同機制

負責編外人員招聘部門與組織、紀檢、財政、人事等部門建立監督檢查協同機制，完善協同監督檢查的規章制度，明確監督檢查的手段、合作方式和懲處辦法，明確相互責任和義務，從招聘開始到入職后全程參與監督，對違規事件進行查處。

（三）建立崗位匹配薪酬體系

根據現代人力資源管理原則，組織的薪酬管理體系要做到“對內具有公平性，對外具有競爭性”。在法律法規允許的范圍內，可與編外人員協商約定工資福利待遇，提高養老保險、養老保險、公積金和年金等繳納基數，解除編外人員后顧之憂，提高編外人員工作穩定性和積極性。

（四）完善編外人員考核機制

首先樹立績效考核意識，認清考核目的，結合自身實際情況制定考核辦法，通過考核加強對編外人員德能勤績廉的考察評判;其次堅持平時考核和年終考核、領導測評和群眾測評、定性考核和定量考核相結合;最后要對考核結果進行追蹤反饋，并及時公示，避免出現為實現獎勵結果利益最大化而忽略過程公平性。并將年度考核結果與編外人員獎勵設置關聯度，激發編外人員的工作積極性，提高工作效率。

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作者簡介：于文嵩（1986—），女，黑龍江雞西人，上海交通大學國際與公共事務學院2019級MPA研究生，研究方向：公共管理。

上海交通大學 國際與公共事務學院? 于文嵩