黨內法規制度“1+4”體系之我見

韓強

〔摘要〕 “1+4”體系是對黨內法規制度體系的集中概括，也是傳統性、權威性認識，具有一定的科學性，在指導推進黨內法規制度建設中發揮了重要作用，但是，隨著近年來黨內法規制度實踐展開和研究深化，黨內法規制度“1+4”體系存在的不足日益顯現出來，完善這一體系顯得愈加重要和緊迫。目前看，這一體系并未全面反映黨內法規制度建設的總體情況，難以對黨內法規制度作出準確分類，存在交叉重復問題。為此，應該建構起一個新的黨內法規制度“1+1+3”體系，其中第一個“1”是指黨章，第二個“1”是指一個中央黨內法規制定工作五年規劃，“3”是指“綜合性黨內法規制度”“黨的領導法規制度”和“黨的自身建設法規制度”。這一體系呈現為三個層次，具有邏輯和結構上的科學性和嚴密性。新體系突出了黨內法規制度制定工作規劃的地位作用，一定程度上解決了黨內法規制度傳統分類中存在交叉重疊的問題，更加重視發揮綜合性黨內法規制度的地位作用，有利于促進黨內法規制度理論研究的深化。

〔關鍵詞〕 黨內法規制度，“1+4”體系，“1+1+3”體系

根據中共中央2016年12月審議通過的《關于加強黨內法規制度建設的意見》，所謂黨內法規制度體系，是指以黨章為根本，以民主集中制為核心，以準則、條例等中央黨內法規為主干，由各領域各層級黨內法規制度組成的有機統一整體。這一體系可以集中概括為“1+4”體系，即在黨章之下分為黨的組織法規制度、黨的領導法規制度、黨的自身建設法規制度、黨的監督保障法規制度4大板塊 〔1 〕。從此，“1+4”體系成為對黨內法規制度體系的集中概括，也成為當前的傳統性、權威性認識。近日，中共中央印發了《法治中國建設規劃（2020-2025年）》，其中在“建設完善的黨內法規體系，堅定不移推進依規治黨”的規劃要求中，也明確提出：不斷完善黨的組織法規、黨的領導法規、黨的自身建設法規、黨的監督保障法規，構建內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內法規體系。可以說，迄今為止，黨內法規制度的理論研究和實踐探索基本都是在這一體系的框架下展開的①，這一分類體系對于加強黨內法規制度建設、推動全面從嚴治黨、促進法治人才培養都發揮了重要作用。但是，隨著近年來黨內法規制度理論研究的深化和實踐層面的推進，黨內法規制度“1+4”體系存在的不足日益顯現出來，完善這一體系顯得愈加重要和緊迫。

一、黨內法規制度“1+4”體系存在的不足

黨內法規制度“1+4”體系作為黨的文件統一采用的概括，其規范指導意義是顯而易見的，但是在運用這一框架指導黨內法規制度的分類與實踐時，人們也發現了其存在的諸多不足，如有的黨內法規制度難以明確其類別歸屬，有的甚至可以歸屬到兩種以上類別之中;有的類型與其他黨內法規制度類型存在包容關系等，當對某一具體黨內法規進行規范分類時，時常會產生這樣的困惑。有學者也開始意識到這一問題，并作了初步分析，如秦強教授在其《以黨內法規扎緊制度籠子》一書中，把這一分類存在的問題作了這樣的概括：一是分類標準難以界定厘清。尤其需要界定和厘清黨的組織法規和自身建設中的組織建設法規的范圍。二是分類內容存在交叉重疊。其中紀律建設黨內法規和黨的監督保障法規的交叉重疊較明顯。三是分類邏輯存在并列包容關系。黨的領導法規與其他黨內法規應該是包容關系，而目前是并列關系，從而導致在邏輯上存在不足 〔2 〕163-164。柯華慶教授在其主編的《黨規黨（黨員干部版）》中，也從“建設類黨規”和“領導類黨規”角度對黨內法規作了分類。筆者基本認同這樣的看法，但同時認為，這一分類體系的不足還并不止于此，主要表現在如下方面：

第一，“1+4”體系并未全面反映近年來黨內法規制度建設的總體情況。《中共中央關于加強黨內法規制度建設的意見》對黨內法規制度體系的概括表明了黨內法規制度建設的基本方向，也為我們把握黨內法規制度體系的內涵提供了總體思路。目前的黨內法規制度總體上呈現為七類黨內法規和大量的規范性文件，按照“1+4”體系的內涵，現行有效的黨內法規制度應該均能納入這一體系，這是體系規范性所要求的。但是，我們在研究中可以發現，這一體系概括目前主要適用于黨內條例，因為現行有效的3部準則難以呈現出這一體系的屬性，即使按照預期，黨內法規制度體系達到五六部準則 〔3 〕的程度，準則的原則性、宏觀性也決定了其具有綜合性質，難以歸入具體的四大體系之一。只有現行有效的48部條例②可以作出大致的四個體系的分類。此外，規定、辦法、規則、細則四類并非主干黨內法規，其體系性也并不明顯，在適用這一體系進行分類時面臨一定的困難。也就是說，在黨內法規制度中，存在一定數量的具有綜合性、宏觀性的黨內法規制度，難以在現有體系中作出明確歸屬。因此，不能把黨內法規制度體系完全等同于“1+4”體系，黨內法規制度體系的外延要大于“1+4”體系的外延，“1+4”體系只是黨內法規制度體系的集中體現，并非黨內法規制度體系的代名詞。如果不認清這一點，必然極大地禁錮研究的視野和建設的思路。

第二，“1+4”體系難以對黨內法規制度作出準確分類。“1+4”體系中黨章的統領作用是毫無疑義的，而對作為主體的黨的組織、領導、自身建設、監督保障4大板塊法規制度的分類則應更科學和審慎。從理論上講，科學的分類應該使所有黨內法規制度都能夠在這四種類型中找到合適的位置，但是，現實地看，在分類中做到這一點困難還很多。比如，有的就難以歸入其中任何一類，如作為主干黨內法規的《中國共產黨黨內法規制定條例》，還有《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013-2017年）》《中央黨內法規制定工作第二個五年規劃（2018-2022年）》等規范性文件也是如此。再者，有的黨內法規制度可以歸屬于其中的兩類或兩類以上，如《黨政領導干部選拔任用工作條例》《干部教育培訓工作條例》《中國共產黨黨員教育管理工作條例》《中國共產黨黨校（行政學院）工作條例》既是黨的組織法規，也是黨的自身建設法規。而實際上，黨的組織和自身建設本身就是兩個難以截然分開的概念，相關的黨內法規制度往往既要從組織角度規定其組成與職責定位，又要規定其如何發揮作用，這又具備了建設的屬性。類似的問題在其他黨內法規制度的劃分中也同樣存在。

第三，“1+4”體系存在交叉重復，系統性有待增強。我們之所以用體系化來要求黨內法規制度，就是要理順并優化黨內法規制度的結構和關系，克服過去交叉重復、矛盾較多的問題，便于形成整體合力，目前的“1+4”體系更多的是基于黨內法規制度的現狀作出的概括，并非提前進行頂層設計的結果。在《關于加強黨內法規制度建設的意見》首次提出這一體系之前，學術界對此進行了一定的研究，但并未提出與之相同的觀點，而是較多地主張把黨內法規分為黨章、黨內組織法規、黨的行為法規、黨內程序法規、黨內監督法規等。也有的主張根據黨務工作的特點，把黨內法規分為黨章、黨員權利義務法規、黨內組織法規、黨務管理法規、黨紀檢查法規等 〔4 〕。還有的主張參照國家法律的體系構成，把黨內法規分為具有“憲法”功能的黨章、具有“刑法”功能的黨內監督條例和紀律處分條例、具有“民法”功能的保障黨員黨內民主權利的相關法規、具有“行政法”功能的領導干部管理制度、具有“訴訟法”功能的黨內程序性規范和保障性規范等 〔5 〕。此外，2013年頒布的第一個《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013-2017年）》也未采用與“1+4”體系相近的分類，而是將黨內法規體系分為黨章及相關法規、黨的領導和黨的工作方面法規、思想建設方面法規、組織建設方面法規、作風建設方面法規、反腐倡廉建設方面法規、民主集中制建設方面法規、機關工作方面法規這樣八個部分 〔6 〕。可見，“1+4”體系并非當時學術界的共識。目前看，“1+4”體系中存在的黨內法規制度交叉重復問題主要集中在如下方面：一是在黨的領導體系中黨的領導法規制度與黨的自身建設法規制度存在交叉，因為黨的領導既有對政府和社會的領導，也有對自身組織和黨員干部的領導;二是在黨的建設體系中黨的自身建設法規制度與黨的組織法規制度、黨的監督保障法規制度存在包容;三是黨的紀律建設法規制度與黨的監督保障法規制度存在重疊;四是黨的組織、領導、自身建設、黨的監督保障法規制度之間的邏輯不夠清晰。解決這些問題迫切需要對黨內法規制度體系進行新的建構。

二、黨內法規制度新體系的架構

基于以上分析，我們認為應該建構起一個新的黨內法規制度體系，以適應新時代黨內法規制度建設的需要，對此我們主張把它概括為“1+1+3”體系，其中第一個“1”是指黨章，第二個“1”是指一個規劃，即中央黨內法規制定工作五年規劃，“3”是指“綜合性黨內法規制度”“黨的領導法規制度”和“黨的自身建設法規制度”。這一體系呈現為三個層次，具有邏輯和結構上的科學性和嚴密性。

第一，關于黨章。黨章載明了黨的性質、指導思想、綱領任務、組織結構、組織制度，黨員的條件、權利、義務和紀律等內容，是全黨的行為規范和行動指南。黨章是全黨的總章程，對于保證全黨在政治上、思想上的一致和組織上、行動上的統一具有根本意義。同時，黨章也是黨的根本大法，是其他黨內法規制度制定的總依據，不管在“1+4”體系還是“1+1+3”體系中，黨章都居于根本地位。黨內法規制度體系建設必須依照黨章原則和規定而制定，這一點在所有主干黨內法規制度中都有明確的表述。

第二，關于黨內法規制定工作規劃。規劃是對黨內法規制度建設進行的頂層設計，對保證黨內法規制度的系統性、科學性具有特別重要的意義。對此，我們黨先后制定了兩個五年規劃，一個是2013年11月中共中央印發的《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013-2017年）》，另一個是2018年2月中共中央印發的《中央黨內法規制定工作第二個五年規劃（2018-2022年）》。兩個規劃前后相繼，既立足于對五年內黨內法規制度建設進行規劃設計，明確指導思想、目標任務、重點項目和落實要求，又著眼于到建黨100周年時形成比較完善的黨內法規制度體系，體現了黨內法規制度建設的階段性進程。兩個規劃都是推進黨內法規制度建設的重要指導性文件，也標志著黨內法規制度建設達到了一個新水平。在現有“1+4”體系中，并未把規劃納入其中，由此導致黨內法規制度體系過于平面化，影響了體系的層次性、系統性，這不能不說是一個明顯的缺憾。

就目前正在執行的第二個五年規劃而言，它制定出臺既晚于中共中央2016年12月召開的我黨歷史上第一次全國黨內法規工作會議，也晚于中共中央2016年12月通過、2017年6月印發的《關于加強黨內法規制度建設的意見》，這就使這一規劃很好地貫徹了上述會議和意見的精神，也吸收了更多理論研究成果和實踐經驗總結，對黨內法規制度建設有著更為突出的指導意義。在黨內法規制度體系中，兩個規劃發揮著進行頂層設計的作用，其地位是非常獨特和無可代替的，理應在其中占有重要地位。

隨著近日《法治中國建設規劃（2020-2025年）》和《法治社會建設實施綱要（2020-2025年）》的相繼出臺，規劃的重要性正與日俱增，在黨內法規制度體系建設中必須更加高度重視規劃的地位作用。

第三，關于綜合性黨內法規制度。正如一個機構總會設置綜合性部門一樣，綜合性黨內法規制度作為具有基礎性、協調性地位作用的黨內法規制度，其設置具有必然性。其中最具代表性的是作為黨內立法法的《中國共產黨黨內法規制定條例》。這一條例的最初形式是1990年7月的《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》，該條例為黨內法規制度建設科學化、規范化提供了基本的基礎和前提。該條例共分總則、規劃、起草、發布、附則5章33條，規定了黨內法規的概念、范圍、類型、主體、程序等基本問題，是規范黨內法規的綜合性黨內法規，也是我黨制定的第一部關于黨內法規的正式文件，在地位作用及分類上均具有獨特性。經過多年的試行，2012年5月中共中央修訂了這一條例，并頒布了《中國共產黨黨內法規制定條例》，這一條例進一步明確了黨內法規的概念內涵，提出了構建“黨內法規制度體系”的任務，標志著黨內法規建設開始進入體系化的新時期。該條例共分總則、規劃與計劃、起草、審批與發布、適用與解釋、備案、清理與評估、附則7章36條，進一步規范了黨內法規立、改、廢、釋等一系列基本問題，使黨內法規的規范化、體系化程度得到新的進一步提升。此后，中共中央政治局會議于2019年8月對這一條例進行了第二次修訂，2019年9月中共中央印發了修訂后的《中國共產黨黨內法規制定條例》。該條例基本維持《條例》原有框架，在充實總體要求、明確制定權限、完善制定程序、健全保障機制四個方面作了重點完善。

從較早制定、中央兩次修訂的《中國共產黨黨內法規制定條例》及其內容定位來看，該條例作為黨內法規制度建設的基礎性法規，在1990年以來的三十年時間里，與黨內法規制度建設相同步，對提高黨內法規工作制度化、規范化、科學化水平，發揮了重要作用，是綜合性黨內法規制度的典型代表。在“1+4”體系中，目前沒有任何一類黨內法規可以非常準確地把其納入其中，為此應該單獨為其設立一類綜合性黨內法規制度。此外，近年來中共中央印發的《關于加強黨內法規制度建設的意見》《中共中央辦公廳關于開展黨內法規和規范性文件清理工作的意見》《中國共產黨黨內法規解釋工作規定》等法規文件，雖然屬于規范性文件，但也應納入綜合性黨內法規制度的范疇。而且用發展的眼光看，今后綜合性黨內法規制度制定工作還要加強，以充分發揮其綜合協調功能，進一步處理好黨內法規制度之間的相互關系，化解可能的矛盾，形成整體合力。因此，賦予起協調作用的綜合性黨內法規制度以獨立地位是非常必要的，也是完善黨內法規制度體系的應有之義。

第四，關于黨的領導法規制度。黨的領導是指馬克思主義政黨對無產階級革命事業和社會主義建設事業的引領和導向作用，特指中國共產黨對各級政權機關和各種企事業單位、社會組織等的領導。黨的十九大作出了堅持加強黨的全面領導的重大論斷，黨的十九大修訂的黨章也作出了相應規定，強調中國共產黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是中國特色社會主義制度的最大優勢。黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的 〔7 〕22-23。黨的十九屆四中全會決定進一步指出，黨的領導是中國特色社會主義的根本制度，是社會主義制度的優勢所在，因此，健全完善黨的領導的法規制度以便為黨的領導提供制度保障，是黨內法規制度建設的重要任務。也正是基于此，黨的領導法規制度成為具有獨立地位的黨內法規制度類型。從目前情況看，黨的領導法規制度建設的重點是完善黨對各方面領導作出明確規定的黨內法規制度，以彌補黨的領導法規制度相對缺乏的不足，特別是根據《中央黨內法規制定工作第二個五年規劃（2018-2022年）》提出的“完善黨的領導法規”任務，為了“堅持黨對一切工作的領導，健全黨對各方面工作的制度，完善黨的領導體制機制，改進領導方式，提高執政本領，不斷增強黨的政治領導力、思想引領力、群眾組織力、社會號召力，把黨總攬全局、協調各方落到實處” 〔8 〕，需要制定9個條例，修訂1個條例，制定3個規定，目前看，多數已制定修訂完成。如近年來先后出臺了《中國共產黨重大事項報告條例》《中國共產黨農村工作條例》《中國共產黨宣傳工作條例》《中國共產黨政法工作條例》《中國共產黨中央委員會工作條例》等，極大地促進了黨的領導法規制度的完善。總體而言，黨的領導法規制度此前一直是一個短板，經過近兩年的重點制定，其數量和體系化水平已有了明顯改觀。今后還要圍繞存在的短板和弱項進行查漏補缺，在解決制度空白的基礎上提高制度的科學化規范化水平，以更好地保障黨的全面領導的實現。

第五，關于黨的自身建設法規制度。黨的建設是指馬克思主義政黨在馬克思主義黨的學說指導下進行的領導國家、社會和提高自身生機與活力的理論和實踐活動，它從理論上闡明了工人階級為什么需要建立一個黨、要建立一個什么樣的黨、怎樣建設黨、這個黨如何實現對無產階級革命事業的領導作用等根本問題 〔9 〕2。黨的建設的根本任務在于通過加強黨的政治、思想、組織等各方面建設，使黨永遠保持先進性純潔性，不斷提高執政能力和領導水平，始終踐行立黨為公、執政為民宗旨，實現長期執政的歷史使命。黨的建設是實現黨的領導的基礎，只有建設一個先進政黨，黨的領導和執政地位才能鞏固，黨才能更好地團結帶領全國人民實現奮斗目標。因此，只有健全完善黨的自身建設的法規制度，才能為黨的自身建設提供有力的制度保障，才能保證黨的建設的正確方向和目標實現。因此，黨的自身建設法規制度理應與黨的領導法規制度相并列，賦予同等地位。但是，目前在黨內法規制度“1+4體系”中，黨的自身建設法規制度與黨的組織、領導、監督保障法規制度是并列的，而黨的自身建設包括黨的組織建設，黨的組織法規制度實際上是黨的組織建設的制度保障，是對黨組織設置、活動的基本規則和目標、程序進行的基本規定，正是基于這樣的設計，我們黨先后制定了《中國共產黨黨和國家機關基層組織工作條例》《中國共產黨國有企業基層組織工作條例（試行）》《中國共產黨普通高等學校基層組織工作條例》《中國共產黨農村基層組織工作條例》《中國共產黨地方組織選舉工作條例》等一批組織工作條例，因此，黨的組織法規制度應當包括在黨的自身建設法規制度之中。與之類似，黨的監督保障也具有黨的領導和黨的自身建設的雙重內涵，也就是說，黨的監督保障法規制度一部分從屬于黨的領導，如黨內法規制度中均有關于加強黨的領導的明確要求，可以從堅持加強黨的領導的角度進行建構，也有一部分本身就是黨的建設的范疇，如黨的監督機構的自身建設、黨的監督紀律建設、黨的監督機制建設、黨的監督干部隊伍建設、發揮黨的監督的權力制約與反腐敗功能等等。有鑒于此，黨的監督保障法規制度難以作為基本類型獨立存在，而應分別并入相應的黨內法規制度類型之中。

從目前情況看，新的“1+1+3”體系顯然涵蓋性更強，更少內部交叉重疊，內在關系更順暢，可以逐步取代“1+4”體系的概括，成為黨內法規制度分類的基本依據。

三、黨內法規制度新體系的創新意義

黨內法規制度的多樣性決定了分類的復雜性，隨著依規治黨的全面推進，黨內法規制度的迅速增加態勢也日益明顯，這一工作的難度也越來越大。在此背景下，應該本著客觀、科學、集約的原則進行分類，從源頭上解決交叉重疊問題，為黨內法規制度的科學化推進提供有效支撐。當然，隨著研究和認識的深化，黨內法規制度分類也不應一勞永逸，應該圍繞“內容科學、程序嚴密、配套完善、運行有效”的基本目標進行適當的調整，更加注重科學的頂層設計，這樣才能避免“急用先立”帶來的各種問題。從這樣的視角看，黨內法規制度“1+1+3”體系的創新意義是顯而易見的。

第一，新體系突出了發揮黨內法規制度制定工作規劃作用的重要性。在黨內法規制度體系建設中，規劃是獨一無二的，只有做到科學規劃，才能使黨內法規制度建設在各個層面有序展開，也才能實現“內容科學、程序嚴密、配套完善、運行有效”的目標。近年來我們雖然更加注重頂層設計，并先后制定實施了兩個規劃，但是并未把規劃明確納入黨內法規制度體系，明確其定位，這就使這一基本工作難以得到高度重視，也難以發揮統領作用。而新體系把規劃放在僅次于黨章的位置，明確了規劃的地位作用，有利于人們更加重視規劃，促進規劃的民主科學制定和有效實施，從而有利于引導推動黨內法規制度建設的開展。這一思路與中央高度重視規劃的地位作用是一致的，近日中共中央連續印發《法治中國建設規劃（2020-2025年）》和《法治社會建設實施綱要（2020-2025年）》，充分體現了這一思路。

第二，新體系一定程度上解決了黨內法規制度傳統分類中存在交叉重疊的問題。黨內法規制度“1+4”體系的提出，在當時缺乏科學分類、學術界觀點多樣的情況下其意義是顯而易見的，也體現了體系化、科學化的要求，而且《中央黨內法規制定工作第二個五年規劃（2018-2022年）》就是在這一框架下進行設計規劃的。但是，隨著黨內法規制度研究和建設的開展，分類工作越來越不可回避，在分類中的問題也逐步顯現出來，日益突出的交叉重疊問題已嚴重制約黨內法規制度的內容設計、地位作用和相互關系，也影響到黨內法規制度體系的科學化系統化水平。其中，黨的領導法規制度與黨的自身建設法規制度的區分，以及黨的組織法規制度、黨的監督保障法規制度與黨的領導法規制度、黨的自身建設法規制度的關系最具代表性。對于黨的領導法規制度與黨的自身建設法規制度的區分，過去是把黨的領導放在黨的建設的范疇中看待，現在是用黨的全面領導統領黨的建設，這使黨的領導法規制度的重要性得以凸顯，而黨的領導除了對政府和社會的領導，也有一個黨組織自上而下領導的問題，同樣需要黨內法規制度加以規范，加之黨的領導黨內法規制度此前相對薄弱，因此在新的黨的領導法規制度的建構中，黨的領導的定位更加突出，特色也更加鮮明，與黨的自身建設法規制度的區別既更加明顯，聯系也更加緊密。對于存在明顯交叉重疊關系的黨的自身建設、組織、監督保障法規制度，由于黨的自身建設從內涵上包括了黨的組織和監督保障，用黨的自身建設法規制度代替黨的組織、監督保障法規制度，就避免了黨內法規制度體系在第一級層次上的交叉重疊，較好地克服了有些黨內法規制度難以準確分類定位的問題。

第三，新體系更加重視綜合性黨內法規制度的地位作用。在黨內法規制度體系第一級層次設置獨立的綜合性黨內法規制度類別，體現了對這類黨內法規制度的重視和對其地位作用認識的深化。綜合是指將不同部分、不同事物的屬性合并成為一個整體來對待。實際上，在任何制度體系中，綜合性制度都是不可或缺的，它起著統籌和規范協調不同制度使之成為一個整體的作用。在黨內法規制度中，是不是存在綜合性黨內法規制度，是否應該把它單獨列為一類，對此，學術界并無相關觀點。但是，由于像《中國共產黨黨內法規制定條例》《中國共產黨黨內法規解釋工作規定》等黨內法規以及《中共中央關于加強黨內法規制度建設的意見》《中共中央辦公廳關于開展黨內法規和規范性文件清理工作的意見》等規范性文件均很難把它們歸入現有的黨內法規制度類型中，因此，根據其具有的綜合性特征和作用為其單獨設置一類綜合性黨內法規制度是合適的。實際上，此類黨內法規制度的增加是可以預期的，因為黨內法規制度越多，越需要處理好其中的上下左右新舊等關系，越要建立健全矛盾沖突調處機制，這種超越具體黨內法規制度之上的黨內法規制度是保持整體性、系統性所必需的。目前此類黨內法規制度還相對缺乏，也沒有受到應有的重視，今后理應成為黨內法規制度制定的重點。對此，我們要提前預判，在頂層設計中給予重點關注。實際上，我們應該著手開展綜合性黨內法規制度的體系建構，特別是在條例及以下效力位階的黨內法規制度中，要從綜合性的角度審視應該補齊哪些制度短板，需要制定的要加以制定，需要調整的要適當調整，要通過綜合性黨內法規制度的完善解決科學定位、規范制定、理順關系、保障實施等一系列問題，進一步提高黨內法規制度的體系化水平。

第四，新體系的確立有利于促進黨內法規制度理論研究的深化。目前，“1+4”體系已成為黨內法規制度體系的代名詞，許多研究也是沿著這一思路展開的，但是，這一思路給研究帶來的阻礙也日益突出，主要體現在思路的固化束縛了人們的思想，而分類的不暢又制約了頂層設計和實踐展開，同時也影響了理論的創新。在此，我們不是否定這一分類的價值和作用，而是從黨內法規制度體系化發展的視角看，現有的分類仍需進一步完善，才能實現黨內法規制度建設的長遠目標。目前看，新的體系設計對于理論研究會起到更加明顯的促進作用，一是鼓勵研究者以創新的視野和思維對待黨內法規制度建設。黨內法規制度建設要與時俱進，不斷提高科學化系統化水平，才能在管黨治黨、依規治黨中更好地發揮作用，而現有黨內法規制度既有規范性的一面，需要研究者作為參照，全黨自覺遵循，也有不斷創新的一面，需要立足實踐不斷加以創新和完善，如果因循守舊、固步自封，只會使依規治黨走向反面。因此，創新和守規是統一的，只有不斷在創新中使黨內法規制度適應管黨治黨的形勢變化和現實需要，黨內法規制度建設才能不斷取得成功。二是引導學術界開展綜合性黨內法規制度研究。目前黨內法規制度研究中專門化趨勢日益明顯，但是對于有利于發揮整體效能的綜合性黨內法規制度的研究還缺乏應有的關注，致使黨內法規制度研究的視野受到局限，整體性功能發揮受到影響，對此，必須在頂層設計和宏觀研究中，盡快補上綜合性黨內法規制度這一課，通過研究和探索，對綜合性黨內法規制度進行查漏補缺，促使其更加健全完善、系統配套，從而進一步提高黨內法規制度的整體效能。三是促進黨內法規制度關系理順與銜接問題的解決。黨內法規制度建設的重要任務就是處理好不同黨內法規制度之間的關系，實現不同黨內法規制度的有效銜接，這主要是靠綜合性黨內法規制度來實現的，這既是一個現實問題，也是一個理論問題，目前迫切需要加強理論研究。學術界雖然也有所關注，但并非是從綜合性黨內法規制度的角度展開的，從而影響了研究的針對性和實施的可靠性。確立新的黨內法規制度分類體系，特別是明確關系處理方面黨內法規制度的獨立地位，可以引導形成新的研究領域，多出研究成果，促進新問題的發現和解決，使黨內法規制度更加系統科學。

總之，在黨內法規制度“1+4”體系日益為大家所接受之時，能夠看到這一體系存在的不足，并提出新的“1+1+3”體系分類思路，這絕不是單純的標新立異，而是著眼黨內法規制度建設的體系化目標、著眼為全面從嚴治黨提供更好的制度保障提出的進一步健全完善黨內法規制度體系的新的思路，這一思路在建設視野上有新拓展，在建設途徑上有新突破，在工作重點上有新思考，其積極作用是顯而易見的。我們要以創新思維推進黨內法規制度建設，實現黨內法規制度建設理論與實踐的開拓創新、與時俱進。

注 釋：

①宋功德、張文顯主編的《黨內法規學》作為馬克思主義理論研究和建設工程項目教材即采用了這一框架。參見宋功德、張文顯：《黨內法規學》，北京：高等教育出版社，2020年，目錄。

②筆者在《論加強黨內條例體系建設》（《理論探索》2019年第5期）中列出當時現行有效的條例共45個，因又有增加，目前最新統計為48個。

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責任編輯 陳 鵑