高素質農民培育政策的演變、效果與完善思路

彭超

〔摘要〕 高素質農民是鄉村人才振興的重要支撐。我國高素質農民培育政策經歷了農民培訓、以科技培訓為重點、新型職業農民培訓、高素質農民培育等四個階段的演變，其主要內容包括教育培訓、就業創業扶持、職業技能鑒定、新型經營主體培育、社會保障、扶貧培訓等方面。在高素質農民培育政策助力下，高素質農民隊伍規模不斷擴大、務農收入提升、結構優化，已經成為農業生產和農村經營的重要力量，為解決“誰來種地”“誰來興村”提供了新的有生力量。但目前高素質農民培育政策體系中存在重培訓、輕培育，重技術、輕經營，培訓多頭供給，高素質農民返鄉下鄉有社保方面的壓力，面臨行政和商業上的不確定性等問題。未來的政策改革方向是，以培訓效果為導向完善高素質農民培育補貼方式，兼顧技能訓練和經營指導提升培育政策內容，以政府購買服務為方向優化整合培訓體系，對接高素質農民的新需求開展創業創新培育和扶持，把高素質農民塑造為市場主體和社會責任主體。

〔關鍵詞〕 高素質農民，培育政策，改革方向

一、引言

農民是鄉村建設的主體，人才振興是鄉村振興的關鍵，高素質農民是鄉村人才振興的主體。沒有鄉村人才的振興，鄉村振興就缺乏支撐 〔1 〕。從這個意義上說，高素質農民為鄉村振興提供了重要支點。高素質農民主要包括新型農業經營服務主體經營者、精準脫貧和鄉村振興帶頭人、農村實用人才帶頭人、返鄉入鄉創新創業者、專業種養加能手、農業職業經理人及專業經營者。其重要特征：一是有文化。高素質農民具備一定的知識水平，擁有健康的生活理念，弘揚優秀傳統文化，對農村精神文明有示范帶動作用，倡導健康的現代物質生活方式和精神文化風貌，能夠為鄉村文化振興貢獻力量。二是懂技術。高素質農民要掌握先進專業技術，農業生產規律，推動農業新技術新成果轉化應用，引領農業技術試驗示范推廣，促進農業新產業新業態加快形成，助推現代農業高質量發展。三是善經營。高素質農民要轉變農業發展理念，創新農業經營方式，善于開展市場營銷，勇于創新，敢于實踐，帶動小農戶和貧困戶共同發展。四是會管理。高素質農民要擁有先進的管理理念，具備良好的溝通和協調發展能力，實現專業化、標準化、規范化管理，帶動農民一起共同致富，在鄉村振興中積極貢獻力量。

高素質農民具備較高的科技文化素質，能夠在提高農業質量效益和競爭力、實施鄉村建設行動、鞏固拓展脫貧攻堅成果等方面發揮重要作用，從而為產業振興、文化振興、生態振興和組織振興提供強有力的人才支撐，成為加快推進農業農村現代化進程的重要引領者。高素質農民是新產業、新業態的先行者，新技術、新裝備的操作者，新主體、新經濟的實踐者，對農業產業體系、生產體系和經營體系轉型升級，以及發展壯大農村集體經濟發揮著重要作用。高素質農民具有天然的鄉村社區和組織聯系，是國家治理體系和治理能力的重要一環，是推動農村實現社會治理秩序轉型的重要力量。高素質農民是農民中最具發展活力的群體，有效帶動了小農戶與現代大市場的銜接，帶動貧困戶脫貧致富，擔當起了示范帶動農民全面發展的重任。從上述意義上說，加快培養高素質現代農業農村人才，推進農民的現代化，能夠為鄉村全面振興提供有力抓手。

本文接下來的內容首先描述性整理高素質農民培育政策的演變脈絡和現有政策框架，之后在對大樣本數據進行統計分析的基礎上，總結相關政策的實施效果，分析現有政策的未盡之處和改革方向，最后提出高素質農民培育政策改革的思路。

二、高素質農民培育政策的演變

從時間維度上看，我國高素質農民培育政策經歷了職業農民、新型農民、新型職業農民、高素質農民四個階段的演變 〔2 〕。當前主要政策框架包括教育培訓、就業創業扶持、職業技能鑒定、新型經營主體培育、社會保障、扶貧培訓等方面。

（一）我國高素質農民培育政策大體經歷了四個階段

上世紀90年代到世紀之交，農民培訓試點剛剛起步。1990年，原農業部開始在全國開展“農民綠色證書”培訓試點工作。1994年，國務院辦公廳轉發了農業部關于實施“綠色證書培訓工程”的意見，在國家層面上提出培養技術性較強的“從業農民”。當時明確的對象為初中及以上文化程度的鄉村農業社會化服務人員、專業戶、示范戶等。2002年“農民綠色證書培訓”被寫入《農業法》，并沿用至今。

世紀之交到2012年，扶持政策開始關注“新型農民”。1999年開始，農業部、財政部和共青團中央共同組織實施了“跨世紀青年科技培訓工程”試點。當時的提法叫作“新型農民”，相關政策旨在對具有較高學歷的青年農民進行實用技術、經營管理等知識培訓，政策目標是為農業專業化生產和產業化經營培養造就一大批覺悟高、懂科技、善經營的人才。

2012-2019年，新型職業農民成為培育重點。2012年“新型職業農民”概念第一次出現在中央文件，并且引入了“職業”概念 〔3 〕。這是中央立足中國農村勞動力結構的新變化，著眼現代農業發展的新需求，培養未來現代農業主體作出的戰略決策，在傳統農民“去身份化”轉向新型職業農民的過程中具有重要的里程碑意義。陽光培訓工程明確提出向培育新型職業農民傾斜，并對全國100個新型職業農民培育試點的2萬名新型職業農民培育對象開展系統培訓。

2019年之后，正式提出“高素質農民”概念。2019年8月19日，《中國共產黨農村工作條例》正式實施。《條例》明確提出“培養一支有文化、懂技術、善經營、會管理的高素質農民隊伍，造就更多鄉土人才”。“高素質農民”這一概念，更加尊重農民農業農村現代化建設的主體地位和首創精神，體現了中央切實保障農民物質利益和民主權利的考慮。同年，農業農村部辦公廳、教育部辦公廳印發《關于做好高職擴招培養高素質農民有關工作的通知》，啟動實施“百萬高素質農民學歷提升行動計劃”。隨著農業農村現代化推進步伐加快，高素質農民培育已經越來越提上議程。

（二）高素質農民培育政策的具體內容

1.教育培訓。農民教育培訓工作基本形成各級黨委政府主導，農業農村部門牽頭，公益性培訓機構為主體，市場力量和多方資源共同參與的農民教育培訓體系。以全國范圍的農民教育培訓專項工程為引領，帶動各地多渠道、多形式、多層次推進農業農村實用技術和經營技能培訓。分層次、分區域、分對象對高素質農民進行培訓 〔4 〕，主要包括對務農農民的教育培訓、對返鄉下鄉創業創新主體的培訓，還包括對認定后的高素質農民進行經常性的教育培訓等。近年來，各地各部門以穩定地從事某項農業勞動作業的主體、雇工等為主要培訓對象，讓這些生產經營者掌握從事某項農業生產相關的專業理論知識，包括農業生產技術、農產品質量安全常識、農業生態和可持續發展知識、職業道德等，熟練掌握相關的技術技能。例如，農業農村部辦公廳發布了《關于做好2020年高素質農民培育工作的通知》，要求以種植業、養殖業、農產品加工業大戶為重點，圍繞復工復產、保糧保供，加大專項技術技能培訓，提升產業效益，促進農民增收。

2.就業創業扶持。就業創業扶持基本形成了以高素質農民為主要對象，與項目制補貼相結合，通過政府購買服務、以獎代補、先建后補等方式，支持鄉村就業創業的扶持體系。與整個國家大的就業政策類似，這實際上是一種主動創造就業創業機會的積極培育政策 〔5 〕。在當前“大眾創業、萬眾創新”的大背景下，各級政府結合返鄉農民工創業特點、需求和地域經濟特色，積極組織實施農民工返鄉創業專項培訓計劃，對返鄉農民工給予創業培訓補貼。例如，從2016年開始，每年四川省財政設立2000萬元的返鄉創業培訓資金，專項用于開展返鄉農民工初創培訓、創業輔導、創業提升培訓等示范培訓工作，開展了項目推介、開業指導、小額信貸等創業服務，增強農民工返鄉創業水平和抗風險能力。以江油市為例，中級以上高素質農民開展的糧食規模化生產符合糧食規模種植（50畝以上）補貼政策的，享受提高10%的補貼政策，返鄉領辦農民專業合作社、家庭農場和農業企業給予一次性1萬元獎勵，高素質農民經市校企聯合培養戰略性新興產業領域在職碩士計劃的高校考試錄取，攻讀農業推廣碩士且服務農業生產的，按不超過學費的50%給予學費資助。

3.職業技能鑒定。按照現代農業生產經營專業化分工、主體自身需求和用工崗位合理選擇職業技能，初步形成了以產業發展帶動農業農村技能人才隊伍建設，以熟練掌握某項或某方面生產技能為基本目標，結合農業農村關鍵生產環節分段進行認證的制度。例如，原農業部早在2000年對農業行業農作物種子繁育員、農作物植保員、橡膠制膠工、乳品檢驗工、動物疫病防治員、動物檢疫檢驗員、水生動物飼養工、漁業生產船員、農機修理工、飼料檢驗化驗員、飼料廠中心控制室操作工、飼料加工設備維修工、沼氣生產工、太陽能利用工等要求必須經過相應培訓，取得職業資格證書后方可就業上崗。2015年原農業部根據農業生產技術和產業結構變化，將農村土地糾紛仲裁員、農產品食品檢驗員、農村環保工和休閑農業服務員等新增認定為列入《職業分類大典》中的農業職業，根據實際又將農業經理人列為新職業。圍繞職業資格認定，農業農村部門建設職業標準、鑒定工作隊伍和質量體系，規范農業職業技能鑒定，不斷提升鑒定質量。

4.新型經營主體培育。新型經營主體培育的一個重要內容就是，支持新型農業經營主體帶頭人等提升技術應用和生產經營能力。近年來，國家要求地方支持農民合作社示范社（聯合社）和示范家庭農場改善生產條件，應用先進技術，提升規模化、綠色化、標準化、集約化生產能力，建設清選包裝、烘干等產地初加工設施，提高產品質量水平和市場競爭力。鼓勵各地為農民合作社和家庭農場提供財務管理、技術指導等服務。除了技術和經營能力提升外，農業農村部門還支持新型農業經營主體建設基礎設施，這實際已經形成了對高素質農民“真金白銀”的支持。例如，聚焦鮮活農產品產地“最先一公里”問題，支持新型農業經營主體建設農產品產地倉儲保鮮設施。再如，對具有種畜禽生產經營許可證的種豬場（含地方豬保種場）及年出欄500頭以上的規模豬場給予貸款貼息支持。

5.社會保障。部分地區已經開始探索把高素質農民作為一種新的職業群體，允許享受城鎮職工同等的養老、醫療、失業、工傷等社會保障待遇，提高社會保障水平，解決相關后顧之憂。上海市金山區對本市戶籍獲生產經營型高素質農民證書、在金山區從事農業生產經營的農業從業人員，并且繳納城鎮職工社會保險三個月以上，按上海市社會保障部門確定的職工社會保險基數下限中單位繳費部分的80%給予補貼。

6.扶貧培訓。主要是聚焦深度貧困地區，加大農業產業技術培訓力度。例如，湖北省開展“巾幗電商培訓助扶貧”專題培訓班，重點培訓幫扶農村婦女從事電商。又如，陜西省扎實開展產業扶貧技術培訓百日大行動，確保產業脫貧戶技術服務全覆蓋。再如，甘肅省圍繞建檔立卡貧困戶開展一戶一個“科技明白人”的普及培訓，把產業扶貧落實到“扶智、扶技”中。

三、高素質農民培育政策的效果

高素質農民培育政策的主要目標是解決農業人力資本提升的問題 〔6 〕。因此，政策效果應該從人力資本的存量、質量等方面評價，還應當對培育體系的可持續性進行適當評估。在高素質農民培育政策助力下，農業農村正在逐步變成一個對高素質人力資源有吸引力的領域。

（一）高素質農民隊伍規模不斷擴大

隨著農業農村現代化進程推進，在高素質農民培育政策助力下，高素質農民隊伍不斷壯大。農村實用人才帶頭人、農村創業創新帶頭人、鄉村振興帶頭人、農村產業扶貧帶頭人、新型農業經營主體帶頭人、農業經理人等六類群體數量不斷擴充。以農村實用人才為例，2020年全國登記農村可用的“實用型”人才數量達2254萬，比2015年的1272萬人增長77.2%（見圖1）。

（二）高素質農民已經達到了一定比例

如表1所示，根據2018年全國農村固定觀察點對80593個農村居民調查，有7.1%的農村居民接受過各類高素質農民培訓。其中，西部地區農戶接受高素質農民培訓的比例高于全國平均水平，占比為9.0%，東北、中部及東部占比依次降低且均低于全國平均水平，分別為6.4%、6.3%和5.9%。接受過現代青年農場主培訓的，全國各地區占比大多在1%左右。有2.2%的農戶接受過農村實用人才帶頭人培訓，西部地區占比最高，約為4%，其他地區占比均不足2%。有1.1%的農戶接受過新型農業經營主體帶頭人培訓，西部地區占比最高，為1.6%，其他地區占比大多為1%。有1%的農戶接受過農機大戶和農機合作社帶頭人培訓，西部地區占比仍然最高，為2.1%，東部、東北及中部地區占比分別為0.7%、0.5%和0.3%。西部地區較高，實際上是與西部地區高素質農民培訓高投入有關。

（三）高素質農民讓農業農村經營“后繼有人”

高素質農民年齡結構較為合理、文化水平較高，且多數從事農業家庭經營。根據1700多萬農村實用人才大數據顯示，全國代表性的高素質農民以青壯年為主。如表2所示，2018年55歲以下農村實用人才占比達到88.9%，幾年來一直穩定在88%以上，高中及以上學歷實用人才已經達到31.1%。一般而言，高中畢業生掌握數學、物理、化學等基本科學原理，并且語言習得和表達能力已經提升到一個層次，對新知識和新技能的接受能力要比初中畢業生成幾何級數增長。根據上述全國農村固定觀察點調查，高素質農民中家庭經營農業勞動者占比最高，達到56.6%，高于普通農民的42.6%（見表3）。在大量青壯年勞動力流出農業農村的背景下，高素質農民隊伍發展壯大，讓解決“誰來種地”“誰來養豬”“誰來興村”等問題有了新的方案。

（四）高素質農民務農收入較高

高素質農民群體通過規模經濟效應、節本增效、提高供給側質量等，提高了務農收入，實現了務農種糧與收入提高的統一。根據中央農廣校對全國30個省164個縣（市、區）的9510個高素質農民調查，2019年高素質農民的農業經營純收入達到每年3.3萬元，相當于同期城鎮居民人均可支配收入4.24萬元的77.8%，是農村居民人均可支配收入1.6萬元的約2.06倍（見圖2）。27.8%的高素質農民農業生產經營純收入大于等于同期城鎮居民人均可支配收入 〔7 〕22。

（五）高素質農民帶動能力較強

根據上述高素質農民調查，2019年66.4%的高素質農民對周邊農戶起到了輻射帶動作用，平均每個高素質農民帶動40個農戶。農業農村部管理干部學院在針對1129個“新農人”的調查中發現，高素質農民中的“新農人”群體帶動作用更為明顯，平均每個“新農人”所在的單位帶動348個小農戶進入農業產業鏈。在產業扶貧中，“新農人”群體的帶動作用也非常明顯，平均每個“新農人”所在單位帶動105個貧困戶銷售產品或就業創業，這105個農村貧困家庭脫貧就意味著289個貧困人口脫貧（見表4）。

（六）高素質農民教育培訓體系基本形成

高素質農民培訓覆蓋面較廣，初中高級培訓層也比較齊全，基本形成了以各級農廣校為主體，以農業院校、科研部門和推廣服務機構為補充，以農業園區、農業企業和農民專業合作社為基地，多層次、廣覆蓋、制度化的高素質農民培訓體系。農民教育培訓專項資金不斷增加，2018年和2019年，中央財政投入每年均達到20億元。配合高素質農民培訓工程，重點推進的縣（市、區）基本都建立了多媒體資源庫、雙向衛星遠端站等信息化設施。農業農村開發了農業科教云平臺，還針對農民用戶開發了專供智能手機的云上智農APP，在培訓內容上普遍加入對以上平臺的應用教授課程。目前，培訓機構的硬件已經比較強，例如，農廣校系統中央校1所，省級校34所，地級校280所，縣級校1922所，農民田間學校（鄉村教學點）2.4萬個。

四、高素質農民培育政策體系中存在的問題

高素質農民培育政策措施不同，效果各異，發揮作用有一定的時效性。國際經驗表明，各種就業創業培訓、崗位創造的直接補助、提高勞動力匹配等政策帶來的效果是不同的 〔8 〕 〔9 〕。目前，高素質農民培育仍然存在“重培訓、輕培育”“重技術、輕經營”等問題，高素質農民返鄉下鄉有社保方面的壓力，面臨行政和商業上的不確定性，自身社會公民意識也需要加強。

（一）高素質農民培育政策“重培”“輕育”

高素質農民培育政策的衡量指標停留在“發了多少結業證”上，以及相關補貼的發放依據以培訓人年數為標準等，而忽視對培訓效果的考核。因此，高素質農民培訓機構缺乏動力對培訓后端管理，即缺乏培訓后的跟蹤服務。接受過培訓的農民在生產經營過程中遇到問題，很難找到人咨詢，市場產銷對接更是依靠個人摸索。例如，近年來稻蝦共育、稻魚共育發展迅速，多地也開展了針對大戶的培訓。然而，養殖大戶仍然反映，雖然參加過高素質農民培訓，但是在養殖過程中遇到了魚蝦的疫病，還是主要通過微信上與賣獸藥、飼料的技術人員和同行交流，產銷對接基本上依靠親戚朋友介紹。很多地方的農業農村部門實際上為高素質農民對接了實訓種植和養殖基地，學員可以不定期到現場學習并獲得指導，實訓效果比較明顯，但是目前種養主體出于自身經營秩序、同業競爭、知識產權保護等考慮，對大批學員現場學習并不歡迎。根據農業農村部管理干部學院對1342位農村“雙創”導師的調查，當前對地方創業農廣校人才孵化基地、創業協會等平臺的總體效果評價多數為一般，比例達到59.4%（見圖3）。

（二）高素質農民教育培育內容“重技”“輕經”

目前的高素質農民培訓以應用型技能為主，諸如高效種養技術、農產品加工技術、電子商務開辦技巧等內容很多。但是，培訓所涉及的內容中缺乏經營管理和法律法規方面的指導，尤其是現在新型農業經營主體普遍關心的“和誰產銷對接”“怎樣申請貸款”“如何爭取補貼自己”“商業糾紛怎么調處”等等，公辦的培訓班涉及不多。以四川省為例，該省農村固定觀察站對383個農戶進行調查發現，在獲得經營管理知識的渠道方面，38.5%的農戶是從親戚朋友同行交流獲得的，32.2%是依靠自己摸索，只有23.7%是從政府主辦的培訓班上獲得的。以經營管理信息化能力培養為例，高素質農民培訓環節上設計了很多信息化的內容，但是從事農業生產的農民年齡偏大，缺乏使用智能手機和信息化平臺的能力，所以信息化培訓的效果打了折扣。根據四川省固定觀察站的上述調查，383個接受調查的農戶中使用過“云上智農”APP的只有兩個。在高素質農民培訓中，甚至出現這樣一種局面：一方面，政府部門舉辦的、幾乎免費的高素質農民培訓招生困難;另一方面，很多社會培訓機構舉辦的、需要自費承擔成本的培訓班報名卻極為火爆。

（三）高素質農民培訓有多頭供給的情況

根據西部某地級市高素質農民培訓部門梳理，涉及高素質農民培訓的項目有：農業部門的陽光工程、職業農民培育，人力資源與社會保障部門的就業再就業培訓，總工會的農民工技能培訓，扶貧開發局的扶貧培訓，組織部、共青團、婦聯都有針對農村勞動力的培訓，此外還有社會科普培訓。根據上述全國固定觀察點調查體系的調查，2018年一個農村居民平均參加培訓0.537天，其中農業部門組織的高素質農民培訓為0.054天，人力資源和社會保障部門組織就業創業培訓0.038天，扶貧培訓0.227天，共青團、婦聯組織的農業培訓0.021天，農技推廣現場培訓0.071天，社會機構組織的培訓0.033天（見表5）。實際上，多頭供給導致涉農培訓資金分散、效果打了折扣。

（四）高素質農民返鄉下鄉創業創新有“后顧之憂”

一是農民工返鄉創業一段時間之后面臨著貸款難、用地難等“老大難”問題。目前返鄉創業主體投資資金的89%來自家庭積累和親友借款，僅有11%的返鄉農民工等主體可以獲得貸款。而且農產品種養和初加工設施“建設場地審批難”“土地出讓手續繁雜”等問題普遍存在，影響了高素質農民經營規模的擴大。二是農民工等主體返鄉下鄉創業創新缺乏社會保障。農民工等主體返鄉下鄉創業創新一般將城鎮中的住房做了抵押，如果創業失敗，不僅會失去住房，還可能因為戶籍等原因享受不到失業保險和新型農村養老、醫療等社會保險。有高素質農民反映：“創業路上沒人扶，創業家里沒人理，創業失敗沒人管”。長此以往，高素質農民主體容易產生群體性受挫“疲勞”，整體就業創業積極性下降。三是返鄉創業帶動當地農民就業反而可能引起新的勞資矛盾。例如，近期的一個新情況是，隨著農村勞動力老齡化加劇和農民工等主體返鄉下鄉創業創新增多，合作社、家庭農場等作為臨時性、高齡農業勞動者的雇主，社會保障辦理難度較大，其責任風險加大。很多新型經營主體領辦人反映，一位高齡勞動者出現工傷，追究雇主責任，就會毀滅一個新型經營主體多年的積累。

（五）高素質農民發展面臨行政和商業上的不確定性

大多數高素質農民認為不當的行政干預、利益關系人或主體的違約、不誠信行為是影響當地涉農產業發展的關鍵因素。62.6%的“新農人”遭遇過市場風險，59.3%的“新農人”遭遇過自然風險，還有17.8%的“新農人”遭遇過政策風險，僅有6.1%的“新農人”還沒有遭遇過風險。在容易給當地涉農產業發展帶來風險的幾點因素中，大多數“新農人”認為不當的行政干預、利益關系人或主體的違約、不誠信行為是影響當地涉農產業發展的關鍵因素。其中，有46.4%的“新農人”認為不當的行政干預是影響當地涉農產業發展的首要因素，37.8%的“新農人”則認為利益關系人或主體的違約和不誠信行為是影響當地涉農產業發展的核心要素（見圖4）。

（六）高素質農民現代公民意識仍需強化

大多數“新農人”仍然關心產業發展，但是對于鄉村振興中的生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕等關心較少。多數“新農人”認為鄉村振興戰略中“產業興旺”最為重要也最難實現。在對上述1129個“新農人”的調查中，其對產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕這“五句話、二十個字”就重要性和實現難度進行了排序。在重要性方面，56.5%的“新農人”認為產業興旺最重要，18.3%的“新農人”認為生態宜居最重要，鄉風文明和生活富裕并列第三，治理有效則普遍被“新農人”放在最不重要的位置上。可見，“新農人”在鄉村振興戰略中最關心的仍然是產業振興。在實現難易程度上，28.8%的“新農人”認為產業興旺最難實現，鄉風文明次之，達到21.1%，18.5%的“新農人”認為治理有效最難實現，認為生態宜居最難實現的“新農人”比例為17.3%，14.3%的“新農人”認為生活富裕最難實現（見表6）。可見，在“新農人”看來，產業興旺既是鄉村振興戰略的重點，也是難點，而“新農人”對于鄉村生活富裕信心比較充分。

五、高素質農民培育政策的完善思路

習近平總書記指出，完善職業培訓政策，提高培訓質量，造就一支適應現代農業發展的高素質職業農民隊伍，并為他們創業發展創造良好的素質條件和外部環境，為農業現代化建設提供堅實人力基礎和保障，通過富裕農民、提高農民、扶持農民，讓農業經營有效益，讓農業成為有奔頭的產業，讓農民成為體面的職業。以往的“新型職業農民”概念內涵，更加強調職業身份，“高素質農民”概念則既有農民職業身份的含義，又強調農村居民文化素養和道德素質的提升。高素質農民不再僅是現代農業的生產者，還是現代技術和現代裝備的操作者，也是現代設施、現代流通體系的運營維護者，更是現代治理體系的參與者 〔10 〕。再進一步，高素質農民要做農民現代化全面發展的先行者。當前，農業農村現代化已經進入一體設計、一并推進的新階段。農業農村現代化不僅是“物”的現代化，更是“人”的現代化。把農村居民培養成為現代高素質城鄉公民是“人”的現代化的題中應有之義 〔11 〕。高素質農民既包括農業性質的教育、科技的教育、發展理念的教育、文化的教育、合作社管理的教育 〔12 〕，也應當包括產業發展的扶持、市場主體功能培育，甚至公民意識的培養。從這個意義上說，高素質農民是現代高素質城鄉公民的代表者，能夠為農民全面進步提供樣板，也能夠為農民現代化提供示范和抓手。

（一）以培訓效果為導向完善高素質農民培育補貼方式

以高素質農民上崗率、就業率等為主要標準，完善高素質農民培訓補貼的依據。對希望成為高素質農民、具備條件、愿意接受學歷教育、從事農業生產經營的農民，實行農學結合彈性學制，開展以中等職業教育為主的農科專業學歷教育。根據地方探索的經驗，可以根據不同的地區資源和不同的行業特點，選擇有文化、懂技術、會生產、善經營的“田秀才”“土專家”擔任高素質農民幫扶導師，借鑒“師傅帶徒弟”的傳統教育方式，對高素質農民進行精準幫扶指導，依據培訓效果，為幫扶導師個人、實訓基地等提供獎補。

（二）兼顧技能訓練和經營指導提升培育政策內容

在未來高素質農民的培訓內容設計方面，要由財政投入專門資金，研發對經營管理知識的指導內容，加強對高素質農民財稅金融知識、司法程序等的實際訓練。優先選擇企業化程度較高的行業和專業進行改進和完善，可先行試點，集中精力開發3-5個符合行業發展需求的經濟、管理、法律、政策實操課程，精心組織實施，在此基礎上逐步擴大到其他農業行業。探索相關的財政獎補機制和人事管理機制，參考美國和日本的經驗，在涉農高等院校和研究單位中設立經濟管理和法律法規推廣教授、研究員的崗位，專門負責某一區域某一行業的經營指導，下到村組田間地頭，與農民面對面交流、手把手教授，實現從理論灌輸向專業服務轉變。在課程中設計學員項目介紹和路演環節，以風險投資路演、私董會等形式，直接邀請投資人、銀行貸款部門等現場與高素質農民對接業務。

（三）以政府購買服務為方向優化整合培訓體系

面向市場和經濟社會發展的需求，整合涉農培訓資金和優勢資源，采取政府購買服務的方式，探索PPP模式，以各級農廣校為基礎依托，中高等大專院校、科研推廣部門和市場化教育培訓機構有序參與，根據培訓人數和培訓質量，將高素質農民培訓補貼資金打包給各類培訓供給主體，強化培訓效果考核和培訓內容指導，由培訓機構自主招生、自主運營、自負盈虧，以農業園區、農業企業和農民專業合作社為實訓基地，滿足高素質農民多層次、多形式、廣覆蓋、經常性、制度化教育培訓需求，形成“一主多元”的高素質農民教育培訓體系。

（四）對接高素質農民的新需求開展創業創新培育和扶持

將高素質農民相關的補貼由“培訓導向”向“培育導向”轉變，結合現行的新型經營主體培育、生產發展資金、資源生產保護補助等農業補貼政策，向愛農業、懂技術、善經營的高素質農民傾斜。加快體制機制創新，對高素質農民返鄉下鄉創業創新發展一二三產業的提供優先用地支持，充分發揮農業信貸擔保體系的作用，提高涉農貸款落實金額，結合增值稅改革，將農村一二三產業發展稅收優惠落到實處。完善返鄉創新創業人員社會保障，建立返鄉創業容錯機制和緩沖幫扶基金。對農民工等主體返鄉下鄉從事一二三產業融合發展、高素質農民開辦新產業新業態等實施優惠的保險保費費率，附加年度性人次制的新型經營主體雇主責任保險，財政提供一定比例的保費補貼，提高農業保險保障水平。

（五）把高素質農民塑造為現代市場主體和社會責任主體

減少對高素質農民經營的不適當干預。在“人地錢”方面，保持政策穩定性。政府主要應該在規劃引導、政策支持、市場監管、法治保障等方面發揮積極作用，營造公平的市場競爭環境。強化高素質農民的現代市場主體地位，在財稅、環評等方面賦予農業農村生產經營主體完整的市場功能。全面完善農村產權保護制度，尤其是在農村承包地“三權分置”的基礎上，賦予承包經營權更為完整的物權功能，完善占有、處理、流轉規則。強化高素質農民的社會責任意識，強化社會主義核心價值觀統領，加強社會公德、職業道德、家庭美德、個人品德建設。在農業生產安全、生態環境、食品安全等重點領域加強執法力度，增強高素質農民的法制觀念，形成“遇事找法、辦事依法”的自覺習慣。

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