智慧城市群視角下的區(qū)域同城化建設探究

何怡勤

[摘? ? 要] 在智慧城市和區(qū)域一體化發(fā)展的雙輪驅動下，智慧城市群建設引起廣泛關注，推動公共服務智慧化供給成為智慧城市群發(fā)展的重要抓手。寧鎮(zhèn)揚作為國內最早提出同城化的區(qū)域之一，至今仍面臨公共服務同城化水平不足的困境。文章從智慧城市群視角出發(fā)，探討以數(shù)據(jù)共享推動公共服務智慧化供給的發(fā)展趨勢，對寧鎮(zhèn)揚公共服務同城化水平提升提出合理建議。

[關鍵詞] 寧鎮(zhèn)揚同城化;智慧城市群;數(shù)據(jù)共享;智慧公共服務供給

1? ? ? 區(qū)域同城化的提出和發(fā)展趨勢

隨著中國經(jīng)濟的高速發(fā)展，信息化技術的快速普及和應用，相鄰城市間的信息傳遞和互動越來越頻繁。如何把城市間各類資源和信息有效地整合和聯(lián)動，體系化地促進相鄰城市的發(fā)展成為迫切需要探索的課題，區(qū)域同城化的概念也應運而生。同城化的核心問題是探索交通、通信等技術設施如何跨越行政邊界，并且逐步探索人口、資金、數(shù)據(jù)等生產要素，實現(xiàn)突破行政邊界的流通和配置，最終形成跨行政區(qū)資源共享、要素互補、公共服務供給均等的城市群或城市經(jīng)濟體。

學術界多項研究針對同城化發(fā)展階段展開討論，例如，馬學廣等根據(jù)同城化實施深度將同城化發(fā)展劃分為四個階段，具體包括構想階段、探索階段、融合階段與同城階段[1];徐海賢從發(fā)展內容、深度和形式三個維度，將同城化劃分為單向依賴型的雛形期、垂直分工驅動的成長期以及走向融合發(fā)展的成熟期[2]。此類同城化發(fā)展階段研究均將區(qū)域公共服務一體化的實現(xiàn)認定為高階段同城化的重要特征。

在我國，繼深圳市于2005年率先提出與香港的同城戰(zhàn)略之后，寧鎮(zhèn)揚、廣佛、西咸、成德綿等城市化較為成熟的區(qū)域都相繼發(fā)布了同城化戰(zhàn)略。盡管同城化探索已開展十余年，但從全國范圍看，大多數(shù)地區(qū)的同城化程度仍然較低，處于上述發(fā)展階段中的探索階段或雛形期。具體表現(xiàn)在，大多數(shù)區(qū)域的同城化仍然停留在交通等基礎設施層面的對接，尚未開展較深層次的城市間合作，特別是在涉及公共服務均享、生態(tài)治理等民生領域尚未出現(xiàn)具有突破性的創(chuàng)新實踐。

2? ? ? 智慧城市群建設背景下公共服務供給發(fā)展趨勢

隨著國內智慧城市建設的不斷深入，單一智慧城市的數(shù)據(jù)供給和需求在解決特定問題時顯現(xiàn)了瓶頸，與周邊城市產生更多交互、聯(lián)系、協(xié)同，從而相互提供更多的信息和資源，也成為發(fā)展智慧城市的訴求。特別是在區(qū)域協(xié)同發(fā)展逐步向更高水平邁進的大背景下，城市間愈來愈多地開展基于信息共享的交流合作，跨行政區(qū)域的智慧城市群雛形初現(xiàn)。智慧城市群建設以數(shù)據(jù)采集與共享為基礎，實現(xiàn)應用的跨行政區(qū)融合與創(chuàng)新，最終在城市治理、社會民生等領域為城市群內居民提供一體化服務[3]。

公共服務供給是政府的基本職能之一，與民生密切相關。跨行政區(qū)的公共服務一體化作為同城化發(fā)展可以探索的重要模式和思路，也成為需要解決的首要問題和關鍵任務。在智慧城市群建設背景下，為了使區(qū)域內居民享受均等、高質量的公共服務，各一體化戰(zhàn)略區(qū)域推進公共服務智慧化供給的腳步也在加快。

吳克昌提出，在智慧公共服務供給模式下，行政區(qū)拋棄“各自為政”的公共服務供給模式，突破行政邊界和體制阻礙，基于信息共享，集中優(yōu)勢資源、長短板互補、形成合力，實現(xiàn)公共服務與資源的跨行政區(qū)調配與供給[4]。多項研究針對基于信息共享的智慧公共服務一體化提出建議，部分同城化先行區(qū)域已落地實現(xiàn)。針對長三角智慧公共服務供給，朱紅云等提出長三角應建設智慧交通一體化服務平臺，支撐跨區(qū)域的智能交通支付;建設現(xiàn)代物流公共服務信息平臺，并實現(xiàn)與長三角各地電子口岸平臺的互聯(lián)互通與信息共享[5]。京津冀區(qū)域十三個城市簽署《京津冀政府服務熱線共享知識庫合作辦法》，以政府服務熱線協(xié)同為突破口，建設集政府服務、公共服務、社會服務于一體的京津冀地區(qū)信息共享系統(tǒng)。福莆寧同城化實踐中，已建成市民融合服務平臺， 基于平臺實現(xiàn)參合農民醫(yī)療救助“一站式”結算等公共服務供給。

盡管政府層面近年來大力推動數(shù)據(jù)共享開放工作，但大多數(shù)據(jù)共享仍局限于省市級委辦局之間的數(shù)據(jù)交換，且以靜態(tài)存量政務數(shù)據(jù)為主，復雜的多個城市間的動態(tài)實時數(shù)據(jù)交換仍未大規(guī)模實現(xiàn)。智慧城市群背景下，實現(xiàn)公共服務同城化的前提是實現(xiàn)跨城市的信息共享，進而實現(xiàn)公共服務智慧化調配與供給。

3? ? ? 寧鎮(zhèn)揚同城化水平提升的建議

作為全國最早探索協(xié)同發(fā)展的區(qū)域之一，寧鎮(zhèn)揚一度被認為是長三角除上海都市圈外，協(xié)同化發(fā)展基礎條件最好的區(qū)域。寧鎮(zhèn)揚同城化理念于2002年首次被提出，2006年上升為全省戰(zhàn)略，隨后多次被江蘇省、寧鎮(zhèn)揚三市重要文件提及。寧鎮(zhèn)揚同城化屬于典型的政府引導下的同城化[2]，即政府層面建立和完善溝通協(xié)調機制（如寧鎮(zhèn)揚黨政聯(lián)席會議），通過政府的戰(zhàn)略指引，結合市場化和民生的訴求，推動各要素的流通。2014年，江蘇省出臺《寧鎮(zhèn)揚同城化發(fā)展規(guī)劃》，文件明確“以加快重大基礎設施對接和重點跨界發(fā)展區(qū)域共建為突破口”，聚焦于公共服務一體化的同時，在交通、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等方面提出了具體規(guī)劃和措施。

寧鎮(zhèn)揚同城化，特別是公共服務同城化，具備先行優(yōu)勢并且頂層規(guī)劃齊全。但是今年作為規(guī)劃的收官之年，實際發(fā)展遠不如預期。規(guī)劃實施過程中，三市之間的同城化舉措主要停留在交通和空間要素對接領域，并未出現(xiàn)深層次的合作試點，特別是公共民生服務方面的同城化發(fā)展較為滯后，導致市民對于同城化的感知和受益甚微。近年來，周邊合肥都市圈等城市群快速崛起，其高水平的有效協(xié)同對寧鎮(zhèn)揚區(qū)域形成巨大的壓制效應，寧鎮(zhèn)揚同城化面臨“虎頭蛇尾”的風險。

基于以公共服務同城化為著力點推進寧鎮(zhèn)揚同城化的思路，結合智慧城市群的背景和發(fā)展趨勢，針對寧鎮(zhèn)揚公共服務同城化筆者嘗試提出幾點建議：

（1）建立寧鎮(zhèn)揚信息共享交換平臺。寧鎮(zhèn)揚同城化建設開展多年，在軌道交通等傳統(tǒng)基礎設施領域開展較多合作。但在數(shù)據(jù)中心等新型基礎設施建設領域，尚未實現(xiàn)支撐區(qū)域信息共享的硬件基礎設施的有效集合，跨區(qū)域的信息共享交換缺乏平臺及數(shù)據(jù)服務系統(tǒng)支撐。寧鎮(zhèn)揚亟須構建跨區(qū)域公共服務云平臺，并在此基礎上融合數(shù)據(jù)治理的設計理念，搭建信息共享交換平臺。

2020年寧鎮(zhèn)揚黨政聯(lián)席會議于7月召開，江蘇省委常委、南京市委書記張敬華提出了當前推動寧鎮(zhèn)揚同城化加速落地的“五件大事”，其中包括“以一體化大數(shù)據(jù)中心為新載體，推動三市數(shù)據(jù)交換共享和開發(fā)利用，提升公共服務共建共享水平”。三市擬定《寧鎮(zhèn)揚信用城市聯(lián)盟合作機制框架協(xié)議》，推動信用信息的跨市共享。寧鎮(zhèn)揚以打造一體化大數(shù)據(jù)中心為切入點，推動三市數(shù)據(jù)交換與共享，夯實寧鎮(zhèn)揚共建、共治、共享的大數(shù)據(jù)基礎。同時，以應用場景需求驅動數(shù)據(jù)的創(chuàng)新開發(fā)利用，提升醫(yī)療、教育、社保等各領域的公共服務同城化水平。

（2）探索跨行政區(qū)居民身份認證。中國特有的戶籍制度，促進了城市間良性競爭與自主創(chuàng)新，但同時城市間要素的流通難以跨越行政壁壘，因為戶籍的存在，不同行政區(qū)的居民享受的公共服務水平存在差異。寧鎮(zhèn)揚三市的居民享受等量、等質公共服務的前提是要打破戶籍壁壘。目前寧鎮(zhèn)揚三市都基于市民卡，為本市市民提供包括社保、公共交通、金融等線上線下多項政務、便民服務。此外，寧鎮(zhèn)揚三市經(jīng)濟、城鎮(zhèn)化發(fā)展水平較高，居民數(shù)字素養(yǎng)基礎較好，具備探索建立跨行政區(qū)市民數(shù)字身份信息系統(tǒng)的良好基礎。寧鎮(zhèn)揚可考慮融合區(qū)塊鏈技術，利用其安全、可溯源、不可篡改、不可抵賴的技術特點，基于三市市民卡的信息共享，將指紋、人臉等生物特征信息納入身份信息采集范疇，為三市市民辦理具備醫(yī)保、養(yǎng)老、失業(yè)保險、公積金等民生服務功能的“寧鎮(zhèn)揚數(shù)字市民卡”。同時，整合三市手機便民APP（如：我的南京、揚州發(fā)布等），依托“寧鎮(zhèn)揚數(shù)字市民卡”實現(xiàn)區(qū)域民生資源服務的均等共享。

（3）大數(shù)據(jù)助力公共服務智慧化供給。近年來，各地12345政府服務熱線來電受理量大幅增加，受理范圍逐年擴大，12345熱線已成為市民各類需求的重要來源渠道。寧鎮(zhèn)揚區(qū)域可以借鑒京津冀政府服務熱線協(xié)同的先進經(jīng)驗，打通南京、鎮(zhèn)江、揚州三市12345政府服務熱線，制定并完善三市間市民來電訴求轉接、信息共享、應急信息協(xié)調聯(lián)動處理等工作機制，共建寧鎮(zhèn)揚政府服務熱線共享知識庫。此外，可以利用大數(shù)據(jù)技術，實時收集、處理與加工三市聯(lián)動的12345政府服務熱線帶來的大量民生訴求，為區(qū)域公共服務智慧化供給提供數(shù)據(jù)支撐，推動政府服務熱線在寧鎮(zhèn)揚公共服務同城化發(fā)展中發(fā)揮更大作用。

（4）優(yōu)化升級公共服務同城化應用。近年來，寧鎮(zhèn)揚同城化在公共服務領域做出了一些惠及民生的成效，例如，實現(xiàn)寧鎮(zhèn)揚公交“一卡通”、寧鎮(zhèn)揚統(tǒng)一預約掛號服務平臺、醫(yī)保異地結算等公共服務共享。然而，由于三市之間數(shù)據(jù)開放、信息共享水平不足，公共服務同城化舉措需要進一步完善。以寧鎮(zhèn)揚公交“一卡通”為例，三市可以合作開發(fā)公共交通共享服務平臺，一方面可以支撐現(xiàn)有寧鎮(zhèn)揚交通卡的異地充值、掛失、補辦;另一方面，可提供跨市的定制公交服務。諸如此類的公共服務同城化舉措將隨著寧鎮(zhèn)揚數(shù)據(jù)共享程度的進一步提升而得到深化。

主要參考文獻

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[5]朱紅云，孫克強，范瑋，等.長三角一體化與智慧城市群研究[J].金陵科技學院學報：社會科學版，2016（30）：36-40.