江蘇省多層次軌道交通融合發展對策研究

（蘇交科集團股份有限公司，江蘇南京 210017）

近年來，江蘇省高度重視軌道交通建設，將軌道交通建設作為綜合交通運輸體系建設的重點，新時代軌道交通運輸體系建設需要統籌多層次、多模式軌道交通方式發展，促進軌道交通運輸體系更大范圍、更深層次融合，以提供更高質量交通運輸服務，實現百姓出行從“走得到”轉變為“走得快、走得好”，滿足人民便捷高效的多樣化完整出行鏈需求，也是人們日益增長的美好幸福生活需要。但在軌道交通快速發展階段，各層次的軌道交通也暴露了諸如各種制式的規劃網絡銜接不順暢、網絡結構不合理、多制式運輸組織不協調、跨制式運輸服務信息共享程度低等問題，各層次網絡融合程度低，跨制式出行效率低，不能有效支撐完整出行鏈的高效出行需求。

因此，江蘇省應從戰略高度重新審視、系統謀劃多層次軌道交通融合發展，推動多層次軌道交通融合發展，形成層次分明、有效銜接的軌道交通復合網絡，加快建成“軌道上的江蘇”，為江蘇省未來發展提供堅實基礎和保障條件。

1 江蘇省多層次軌道交通發展現狀分析

目前江蘇省多層次軌道交通建設不斷加快，多層次軌道交通網絡骨架初具雛形。在干線鐵路方面，隨著滬寧城際、京滬高鐵、寧杭高鐵、寧安高鐵和鄭徐客專等一批高速鐵路的建成，江蘇省鐵路發展現狀得到明顯改善。城際鐵路方面，目前江蘇省內建成運營的具有城際性質的鐵路有滬寧城際和寧安城際。此外，根據《江蘇省沿江城市群城際軌道交通線網規劃》，規劃到2050年，沿江城市群區域建成城際鐵路線網約4 876 km，屆時江蘇城際鐵路將邁入發展新臺階。在市域（郊）鐵路方面，從全省范圍內來看，目前已運營的具有市域（郊）交通功能的線路有南京市軌道交通S1、S3、S7、S8、S9線，市域（郊）鐵路處于發展起步階段。在城市軌道方面，目前江蘇省南京、無錫、蘇州、淮安4個城市已開通城市軌道交通，累計開通線路14條（含4條有軌電車），常州、徐州和南通城市軌道交通項目已獲批，總體發展水平較高[1]。

從現狀來看，江蘇各層次軌道交通發展均取得了顯著成績，但在軌道交通融合方面，由于不同層次軌道交通的規劃、建設和運營管理主體不同，合理有序的規劃建設體系尚未形成，不同層次軌道網間的融合發展缺乏高效統籌，對標國內外軌道交通網絡融合較好的城市，江蘇的各級軌道交通之間仍存在較多壁壘，不能滿足居民高效便捷的軌道交通出行需求。

1.1 網絡融合問題

（1）網絡結構配置不合理。江蘇省多層次軌道交通的發展較國際發達地區仍相對滯后，軌道交通主要層級僅為干線鐵路和城市軌道交通兩個層級。城際軌道交通（城際、市域（郊）軌道），除已開通運營的滬寧城際和南京市域S1、S3、S7、S8、S9線外，其余尚處于規劃建設階段。國際上已發展成熟的城市群均構建了層級合理、分工明確、銜接高效的軌道交通系統[2]，市域（郊）鐵路在多層次的軌道交通系統中占比很高，是重要的組成部分。城際與市域（郊）鐵路發展的不充分給城市群及區域一體化發展帶來阻礙，省內城際出行仍以公路為主，國外典型城市市域鐵路占比情況如表1所示。

表1 國外典型城市市域鐵路占比情況

（2）復合型通道考慮不足。江蘇省范圍內的滬寧通道、寧杭通道等國家級客運通道，承擔著大量通過客流的運輸需求和城市群內部客流需求，是較為典型的復合型通道。受制于軌道交通發展階段限制，目前滬寧通道、寧杭通道內均以350 km/h的高速鐵路為單一的軌道交通方式，不能滿足廊道內中小城市和組團的不同層次旅客出行需求，復合型通道構建存在不足。

（3）既有線路能力利用不足。軌道交通作為一種高投資的交通基礎設施，需要充分利用線路的運輸能力，提供多樣化的運輸服務，以滿足不同層次的運輸需求。江蘇省范圍內，部分線路運輸能力仍有富余，如寧啟鐵路每日開行旅客列車31對，能力使用率僅34%，功能未得到充分發揮，不能滿足當前江蘇省發展快速發展的需要。

（4）不同層級缺乏互聯互通。城際鐵路與鐵路干線的互聯互通、市域（郊）鐵路與城市軌道交通的互聯互通對提升軌道交通網絡的運輸服務品質和效率具有重要的意義[3]。受制于不同層次軌道交通系統間管理機制體制分割的影響，在江蘇省范圍內，不同層次軌道交通線路間的互聯互通較為不暢。

1.2 樞紐融合問題

（1）空間預留不充分。江蘇軌道交通在多制式網絡銜接方面也暴露了很多問題。部分鐵路樞紐場站在規劃建設中往往僅考慮服務國鐵干線本身或國鐵干線與地鐵的融合。隨著近兩年國鐵干線、城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通等“四網”的快速發展，樞紐內部出現了預留能力不足的問題。如南京南站因預留不足導致蘇南沿江城際鐵路接入困難、蘇州北站因通蘇嘉城際接入需改造擴建等。

（2）換乘銜接不暢。相較于國內外先進地區的軌道交通發展情況，江蘇省各層次軌道交通互聯互通程度不足，不同制式之間跨線運營、過軌運營等高效運營銜接方式，在樞紐內，多采用站廳換乘、通道換乘等方式，同臺換乘、垂直換乘等高效換乘方式未實現，導致旅客換乘效率低。不同方式基本采用節點換乘方式，導致換乘節點或樞紐的交通轉換壓力較大。

（3）站城一體功能發揮不明顯。軌道交通站點周邊用地開發過度房地產化，開發模式單一，缺乏區域協同發展城市設計。住宅用地占較高比例，且距離樞紐站點越近，呈現容積率越高、建筑密度越大的分布趨勢。行政辦公和公共設施用地所占比重偏低，難以為樞紐站點周邊區域提供較好的生活服務。

1.3 運服融合問題

（1）不同運輸主體間調度統籌不足。江蘇省各層次軌道交通網絡的運營自成一體，高速鐵路和城際鐵路由國家鐵路集團運營，城市軌道交通由各市軌道公司自主組織運營，各運營主體根據自身需求單獨編制運營計劃，在運營組織措施、行車計劃、服務水平等方面缺乏協同。多種軌道交通間運營時間安排缺乏統籌，時間計劃安排不合理，部分跨制式列車時刻表銜接、首末班車銜接不合理，旅客換乘等待時間長，甚至無法換乘，影響各層次軌道交通整體運輸效率和服務質量的提升。

（2）運輸組織信息不透明。進入移動互聯網時代，公眾對出行信息的需求更個性化、多樣化，而軌道交通跨制式出行環節重復度高、換乘時間長、銜接不暢，跨制式協同運輸服務和信息開放共享程度仍處于較低水平。如由于鐵路運營信息缺乏共享，乘客在鐵路12306平臺上無法直接查到換乘信息，對大部分旅客而言，采用換乘方式的難度較大。

（3）安檢不互信，票制不統一。跨制式軌道交通系統間尚未建立安檢系統的互信體系。如地鐵和高鐵換乘需二次安檢，造成了公共資源的浪費和旅客出行體驗的下降。江蘇省在不同層次的軌道交通網絡間尚未建立統一的清分機制，旅客在出行過程中需要多次購票、取票，不同軌道交通層次間的“一票制”尚未實現。

1.4 體制機制問題

（1）行政管理體制聯動不足。行政主體職能分工不同，缺少一定的協同機制。在軌道交通網絡的規劃、建設、運營全生命周期通常涉及多個政府職能部門，發改、住建、交通、自然資源、應急管理等機構的職責不同，尚未系統形成管理聯動、審批聯動機制。軌道交通四網融合發展過程中，尤其對于城際鐵路及市域（郊）鐵路的規劃建設，往往存在跨區域、跨城合作，目前各級人民政府之間在跨城市、區域范圍內開展軌道交通協調較為困難，跨市、跨區域溝通協調機制不健全。（2）管理主體缺乏協同機制。以江蘇省目前在建的城際鐵路為例，雖然大部分資金均由省方承擔，但由于涉及聯網運營，作為省方投資建設與運營管理的省鐵路集團，在項目建設與運輸管理中的話語權不高，建設和運營管理均需委托中鐵上海鐵路局集團，造成投資建設與運營主體不一致，軌道交通運輸涉及多個參與主體，現階段各管養主體之間以及各級交通運輸主管部門、交通專家、旅客、媒體等各參與主體缺乏協同機制。

2 融合發展對策分析

結合對江蘇省城市群多層次軌道交通發展現狀的全面剖析，本節從網絡、樞紐、運服、體制機制多角度入手，提出了推動江蘇省多層次軌道交通建設融合發展的對策。

2.1 網絡融合對策

（1）打造復合型軌道交通廊道。系統研究江蘇省主要客流廊道情況，梳理各廊道客流構成，分析各廊道內對不同層次軌道交通系統的需求狀況。以運輸需求和基礎設施現狀為主要依據，合理布局軌道交通線路，打造復合型廊道，實現不同層次軌道交通系統的網絡融合。

（2）挖掘利用既有鐵路資源。江蘇鐵路線路資源一方面存在短缺的情況，另一方面存在著部分線路能力利用率不足的局面。目前，寧啟鐵路、連鹽鐵路兩條200 km/h速度標準的客貨共線鐵路能力利用率均不足50%，線路能力富余明顯。建議梳理既有鐵路資源，對部分條件成熟的鐵路線進行技術改造，利用既有鐵路線路開行城際列車和市域（郊）列車，實現對有限土地資源、廊道資源的高效集約利用和不同層次軌道交通系統的融合發展。

（3）加快軌道交通新裝備、新技術的運用。在新建軌道交通的規劃和設計過程中，應緊跟目前技術發展潮流，做好不同層次軌道交通線路間的互聯互通和相關設施的預留預控，充分考慮未來不同層次軌道交通網絡融合發展的需要。

2.2 樞紐融合對策

對新建樞紐進行提前介入，建議在規劃、設計階段細分樞紐類型，提前考慮不同制式軌道的運營模式，為同臺換乘、垂直換乘等高效換乘方式預留空間。規劃建設兼顧交通功能與城市功能一體化的綜合交通樞紐，為樞紐周邊提供完備的生活服務，實現站城融合。對已運營樞紐進行改造提升，建議結合既有運營車站的客流組織，對各線的換乘客流進行通盤考慮，進一步提升現有車站的客運服務水平。

2.3 運服融合對策

（1）建立多制式軌道交通運輸組織協調機制。通過對區域內不同層次軌道交通網絡及樞紐運輸能力的評估，編制多模式下區域軌道交通精細化運輸協同方案，建立涵蓋多制式的軌道交通網絡協同運輸決策體系。綜合運用多模式下的區域軌道交通網絡能力，基于出行鏈優化區域軌道交通網絡換乘方案與設施設備，形成多種制式下的“一體化”區域軌道交通調度指揮系統。（2）建立安檢互信、票制統一的運輸組織系統。通過信息共享和安全互信等手段，實現不同層次軌道交通網絡間的安全綜合保障與協同組織管理，建立安檢互信的運營組織體系；研究面向多制式軌道交通的一體化虛擬票務技術，結合開放域征信系統，建立基于信用登乘的第三方票務支付業務交易接口和流程規范。（3）構建一體化軌道交通信息服務系統。建議以信息化建設關鍵抓手，打破數據孤島，推行Mass理念[4]。研究面向軌道交通大數據的高效收集發布、高維數據融合、態勢感知決策等基礎技術以及信息安全保障技術，綜合旅客智能服務終端和移動互聯網服務應用，建立閉環智能出行服務機制，研發開放架構的基于一體化平臺的軌道交通智能信息服務體系，提供交互式的一站式智能旅客出行服務，軌道交通一體化信息共享系統如圖1所示。

圖1 軌道交通一體化信息共享系統

（4）構建一體化的軌道交通運營維護和應急保障體系。建立可服務于多層次軌道交通網絡的綜合運營維護基地，通過維護保障設施和體系的共享，使得軌道交通車輛跨線運營具備基礎條件；加強軌道交通系統全局安全性、可靠性、可用性、可維修性和互操作性的分析、評估與增強；通過建立應急事件協調和決策機制，實現跨區域運營突發事件應急合作與安全保障一體化；研究大客流應急疏散與應急救援處置模式，有效提升區域軌道交通系統應急救援處置能力。

2.4 體制機制融合對策

（1）推進協調合作機制。

明確發改、住建、交通、自然資源、應急管理等相關機構的職責，并充分發揮專業服務優勢，建立區域間協調合作機制，保障軌道交通融合良好有效的溝通渠道，消除軌道交通融合發展中出現的矛盾、不協調、不協同的問題，實現區域軌道交通的融合發展，反過來再作用于區域整體經濟的協調發展以引導新型城鎮化、城市群經濟發展。

（2）加強國土空間規劃體制改革。

國家近年來主推“多規合一”工作，力圖通過多部門聯合協商，實現“一張圖、數條線”的國土空間聯合、統一管理，在體制機制上進行了改革創新[5]。借助當前推行的國土空間規劃體系改革契機和改革路徑，考慮對軌道交通四網審批、管理機制進行探索創新，以融合發展的視角重新調整職能部門職責權限，創新優化行政管理體制和工作流程，助推四網融合一體化聯建審批機制和行業管理機制的建立。

3 結語

本文在對江蘇省城市群多層次軌道交通發展現狀分析的基礎上，從網絡、樞紐、運服和體制機制方面明確了影響多層次軌道交通融合發展的主要問題。針對問題提出了江蘇省多層次軌道交通融合發展對策，為系統謀劃“軌道上的江蘇”、支撐“強富美高新江蘇”建設提供科學依據。