進出境藝術品海關規制策略研究

程大峰

(上海大學上海美術學院，上海 200444)

文物藝術品是重要的文化財產，是各國收藏者和投資者追逐的目標，也是被掠奪、偷盜和非法出口的主要物品，面臨自然損耗、人為破壞和非法行為的破壞等三大危機。[1]隨著經濟全球化的不斷發展，非法貿易的負外部性成為文物藝術品保護面臨的最大挑戰，盜運、走私文物藝術品成為擾亂藝術品市場秩序、導致文化資源流失的主要形式。規范和引導人們利用藝術品，特別是文物資源的行為方式，加強文物及藝術品保護，防止文化資源流失成為海關規制的重要職責。

一、進出境藝術品海關規制的內涵及其變遷

規制是彌補“市場失靈”的制度設計。規制的對象主要是公共性物品、外部性、不完全競爭、信息偏在和風險等市場失靈問題。日本經濟學家植草益將規制分為經濟性規制、社會性規制和輔助性規制。經濟性規制的目的是在存在著自然壟斷和信息偏在問題的部門，以防止無效率的資源配置的發生和確保需要者的公平利用。社會性規制是指“以保障勞動者和消費者的安全、健康、衛生、環境保護、防止災害為目的，對物品和服務的治理和伴隨著提供它們而產生的各種活動制定一定的標準，并禁止、限制特定行為的機制。”[2](P22)社會性規制為實現規制目的主要采取禁止特定的行為、進行營業活動限制、設置資格制度、審查檢驗制度和標準認證制度等制約手段。根據植草益的分類，社會性規制分為三類：一是保證健康衛生；二是保證安全；三是防止公害、環境保護等。基于文物的公共性物品屬性，植草益將文物保護(文物保護法、關于保護古都的歷史性風土的特別措施法等)納入“公共性物品”的規制范圍。

(一)規制的對象。規制(regulation)，也譯為管制，是由行政機構制定并執行的直接干預市場配合機制或間接改變企業和消費者的供需決策的一般規則或特殊行為。[3](P45)貿易管制是海關規制的主要形式。海關是國家進出境監督管理部門，依據國家法律法規，對進出境的貨物、商品、人員及交通工具進行監管。從國家立法、行政管理的角度來看，“(海關)監管進出境的運輸工具、貨物、行李物品、郵遞物品和其他物品，征收關稅和其他稅費，查緝走私，并編制海關統計和辦理其他海關業務。”[4](P190)進出境藝術品是海關進出境監管物品的重要構成。隨著中國對外開放的不斷深入，外國文化“引進來”、中國文化“走出去”，藝術品國際流轉的速度、品質、規模不斷提檔升級，對海關監管能力、通關效率提出新的挑戰。

(二)規制的依據。關于藝術品的國內立法和國際公約是海關規制的法律依據。海關是口岸執法部門，是政府對進出境藝術品進行規制的執行者，相關法律規制主要有：藝術品拍賣法、藝術品著作權法、文物保護法和藝術品經營管理辦法等相關實施條例。海關與這些法律法規制定部門屬委托關系，相關部門制定行業性法律規制，海關負責口岸出入境環節的執法把關。從某種程度上將，進出境藝術品法律規制的有效性即取決于海關監管的有效性。與此同時，海關也是文物藝術品相關國際公約的履職主體。

海關對進出境藝術品規制的依據是國家對外貿易管理法律法規。如《藝術品經營管理辦法》《文物進出境審核管理辦法》《美術品進出口管理暫行規定》《一九四九年后已故著名書畫家作品限制出境的鑒定標準》《文物出境審核標準》《中華人民共和國海關對進口展覽品監管辦法》，等等。就規制流程而言，海關是藝術品進出境活動的最后審查機關，藝術品的進出境需經過文博部門的審核批準，然后據以報關，海關通過“單、證、貨”的審核比對，然后決定是否結關放行。同時，對通關環節的規制也是海關調控、服務藝術市場職能發揮的基礎和前提。

(三)規制的變遷。管制的歷史是不斷變換政府行為的重點和焦點的動態過程。隨著政策目標的變換，管制制度及應受到管制的市場也會發生變換。自1854年中國近代海關成立至今，海關對文物及藝術品的監管經歷了四個階段。

第一階段自1854年近代海關成立至1911年辛亥革命期間，屬于海關命令階段。近代中國海關對藝術品的監管主要體現在稅則分類中，光緒二十年(1894)，海關總稅務司曾就《古瓷征稅辦法》下發第666號通令，“據津海關稅務司詳稱：瓷器一項或按稅則所載粗細之別徵稅，或按古玩値百柚五之例徵稅，各關辦法不一，於商情稅課多有不便。擬請凡於道光年以前所造之瓷器，按古玩値百柚五徵稅；其道光以後所造者，即按稅則粗細之別計斤徵稅，以歸畫一，是否有當，應請核示遵行等語。”[5](P221)瓷器是近代中國出口的主要物品，海關對實用瓷器與瓷器藝術品征收的關稅稅率不同，常常有古董商采取瞞報、虛報的形式，在報關時將藝術品瓷器作為實用瓷器蒙混通關。海關遂有以道光年間(1821-1850年)為標準，區分藝術品與實用器物的瓷器。相比較美國海關1930年關稅條例以1830年為時間標準，中國近代海關《古瓷征稅辦法》早出臺36年，而時間標準則幾乎相同。這一時期的海關規制主要散見于總稅務司書通令當中，并未形成法律專章。

第二階段是1911年辛亥革命至1928年，屬于政府控制階段。辛亥革命后，清室文物大量外流，地下文物盜掘猖獗，引起文物保護人士的關注。“中國公眾對他們國家的藝術品遭受本國人和外國人的掠奪感到強烈憤怒”[6](P69)。1915年至1927年，北洋政府雖然多次發布《大總統限制古物出口令》(1915年)、《內務部為切實保存前代文物古跡致各省民政長訓令》(1916年)、《保存古物暫行辦法》(1916年)、《大總統令稅務處妥訂禁止古物出口辦法令》(1927年)等法令，雖然這一時期的海關正處于權力擴展的巔峰期，對北洋政府的禁令未能徹底遵行，但卻對外國收藏家、古董商形成有力震懾。“在短短的7個月時間里，整個中華民族就從沉睡中醒來，并且打了一個可怕的哈欠，嚇得我們這些洋鬼子們全都夾著尾巴滾回了我們的公使館里”[7](P70)。

第三階段是1928年至1982年，屬于普通法階段。1930年南京國民政府公布的《古物保存法》，是第一部具有現代意義的文物保護法，也標志著近代海關對進出境藝術品的規制正式有了法律依據。此后，南京國民政府先后出臺《掘采古物規則》《古物出國護照規則》《外國學術團體或私人參加采掘古物規則》等實施細則，進一步規范了進出境藝術品海關規制。“1930年中國政府頒布法律，宣布國土上的所有古物屬于國家所有。1931年大約在日本制造九一八事變并全面強占中國東北前三個月此法律開始生效。”“被20世紀早期發掘出的中國古物激發起興趣的外國收藏家們的口味在20世紀30年代將不得不改變，當初在日本政府開始限制藝術品出口時他們也曾面臨同樣的境況。”[8](P110)同一時期的解放區也紛紛出臺《關于文物古跡征集管理問題的規定》《禁運古物圖書出口規定》等規章，強化解放區海關規制。新中國成立后，發展了解放區時期的文物藝術品規制政策。1950年5月24日，中央人民政府頒布了《禁止珍貴文物圖書出口暫時辦法》，明確規定凡地下埋藏及發掘所得之古物、標本概為國有。1960年，文化部、對外貿易部發布《文物出口鑒定標準的幾點意見》，進一步明確了文物出口鑒定標準；1982年，《中華人民共和國文物保護法》頒布，為海關藝術品規制提供了上位法。

第四階段是國際公約階段。在文物藝術品保護方面，中國一直致力于加強國際合作，先后于1985年加入《保護世界文化和自然遺產公約》，1989年加入《關于被盜或者非法出口文物公約》，1997年加入了《國際統一私法協會關于被盜或者非法出口文物的公約》，2000年加入了《武裝沖突情況下保護文化財產公約》，2004年加入《保護非物質文化遺產公約》。此外，我國還與美國等多國簽訂了關于防止文物非法出入境以及促進文物返還的雙邊協議。這些都成為海關對進出境文物藝術品進行規制的依據。

管制的歷史向我們揭示，結構性的經濟變換經常相伴著政府干預市場的新形式。[9](P15)總體來看，海關對文物藝術品的規制經歷了命令、控制的傳統階段、以《古物保存法》《中華人民共和國文物保護法》等上位法為標志的普通法階段和當下以國際公約為基準的全球治理階段。從經驗式監管到法制監管，從法治到治理，國家管理理念越發科學精準，但相對于有形的制度、相對容易提出的理念，如何精準、有效地獲取問題、獲取信息，確保政策適應實際，仍是進出境藝術品海關規制需要關注的問題。

2020年3月6日，第四版《巴塞爾藝術展與瑞銀集團環球藝術市場報告》正式發布。報告顯示，2019年全球藝術品市場總銷售額預計達641億元，同比下跌5%；中國占有率為18%，依然是世界第三大藝術品市場，其中進出口藝術品交易額占相當比例。關于全球藝術品市場的整體萎縮問題，報告撰寫人克萊爾·麥克安德魯博士(Dr Clare McAndrew)分析指出，“雖然藝術市場的銷售在整體經濟和政治因素事件下表現出強大的抵御能力，但不斷上漲的關稅和阻礙跨境銷售的管制，可能會對未來的市場增長產生負面影響。”[10]通過口岸查驗、價值驗估、關稅征管、貿易管制及保稅通關、征收保證金等規制手段，海關對國內藝術市場的影響力愈發凸顯，對海關在藝術市場中的職能作用應當重新聚焦、定位。

二、海關規制藝術市場的主要形式

海關具有監管、檢疫、征稅、緝私和統計等五大職能，對藝術品市場的規制主要體現在進出境藝術品的通關監管、關稅征管、文物緝私、藝術品貿易統計等方面。其中，出口環節的規制對象主要是以文物為主的收藏品；進口環節的規制對象主要是進境藝術品及其關稅問題。海關規制體現了社會性規制的兩個目的，進口環節的規制主要是通過限制性手段保障公共利益，出口環節的規制主要是通過保護性手段維護特定群體的利益。

(一)跨境藝術品通關監管

海關對跨境藝術品的規制首先體現在通關環節的現場監管和對藝術品物流的監控。具體而言，就是通過藝術品報關注冊登記、接受報關、審核單證、查驗放行、后續管理、違規處置等一系列管制制度和程序，來規范藝術品所有人進出境活動或運輸企業的經營活動。2015年至2019年，全國海關僅受理臨時進出境文物報關就達13萬余件。

關于限制進出境藝術品的規制主要有兩種形式：一種是篩選式或選擇式，另種是全面或完全禁止的方式。通過對藝術品的規制，實現對從業人員相關行為的規范，可以根據通關方式，將藝術品通關分為貨運監管和行郵監管。行郵監管主要指海關對旅客行李攜帶或個人郵遞方式通關的藝術品監管，是當前藝術品走私的主要形式，“最常見的避稅方法，是以攜帶私人物品的形式過關，再就是在交納保證金后，在報關時填報呈暫時進出境貨物。”[11]貨運監管是對非行郵方式的藝術品通關監管，主要表現在以海運集裝箱的形式運輸藝術品的行為。無論是何種監管方式，海關規制發生作用的前提是進出境藝術品能夠被海關截獲，然后才談得到沒收或補征關稅的問題。

(二)跨境藝術品關稅征管

海關對跨境藝術品的稅收包括進口關稅和進口環節代征稅，代征稅包括進口環節增值稅和消費稅。根據計價方式不同，關稅可分為從價關稅和從量關稅，藝術品主要采取從價關稅，藝術品價格的高低直接影響關稅收入和藝術品結關后的最終成本。因此，藝術品關稅征管的關鍵在于海關估價管理。根據《中華人民共和國海關審定進出口貨物完稅價格辦法》規定，海關共有六種法定的進口貨物完稅價格估算法。分別是依據進口貨物成交價格確定完稅價格、相同貨物成交價格估價方法、類似貨物成交價格估價方法、倒扣價格估價方法、計算價格估價方法和合理方法。

藝術品關稅是調節國內文化經濟，保護國內藝術品市場，爭取國際間關稅互惠、促進藝術品貿易的重要規制手段。海關對藝術品征收關稅不僅僅是稅收問題，從戰略上而言，關稅政策關系到國與國之間的主權和經濟利益的斗爭。因此，不能簡單為促進藝術品進口而要求降低藝術品進口稅率。我國貿易政策的基本原則是“鼓勵出口，限制進口”，涉及藝術品的稅率問題主要是進口關稅稅率。我國海關進口稅則對藝術品施行復合稅率，對從不同國家進口的藝術品實施分類管理，在《進出口稅則對照使用手冊》中，文物、藝術品的海關監管屬于“第21類藝術品、收藏品及古物”。根據藝術品的來源不同，進口關稅分為普通稅率、最惠國稅率、協定稅率、特惠稅率、暫定稅率和關稅配額稅等。[12](P1074-1075)

表1 2018年藝術品進口關稅稅率

(三)打擊文物藝術品走私

海關緝私是通關監管、稅收征管、貿易統計等職能得以發揮的基本保證，其實質就是打擊走私犯罪活動，維護國家主權和貿易安全。文物藝術品走私是當前海關緝私的重要內容，其走私方式很多，如郵件快遞、板貨夾層、個人攜帶及謊報、瞞報等。文物藝術品走私過程中，除參與買賣的交易中人，外人很難介入其中，因此通過走私渠道流失國外的文物藝術品數量難以估量。但是，“中國流失的文物，已經形成國際化一條龍經營。從盜掘到走私，直至出現在國外交易市場，常常幾天之內就可以完成。”[13](P242)文物走私是當前我國文物流失的主要形式，打擊文物藝術品走私刻不容緩。

海關現場查驗是文物藝術品緝私的重要手段，其具體方法是加大通關物品的抽檢比例。但是在貿易便利化政策的推動下，海關通關貨物抽檢比例可能還要從5%降至3%，僅靠海關現場抽檢查扣走私藝術品將更加艱難。特別是隨著對外貿易量的不斷攀升，我國已經成為全球貨物貿易第一大國，海關口岸通過查驗的貨物量巨大。相對于鐵礦砂、原油、天然氣、大豆等大宗商品的進出口量，貨值高、數量少的藝術品集裝箱很難被海關抽檢到，采用海運集裝箱的方式走私文物藝術品對現有海關緝私機制和查驗方法提出新的挑戰，“對文物流失威脅最大的來自海船集裝箱貨運”[14](P251)。

三、海關規制藝術市場的具體措施

根據藝術品交易的場域，藝術品市場可區分為國內收藏和國際藝術品貿易。藝術品國際流轉是指藝術品在國際市場上流通的活動，就流轉形式而言，包括藝術品拍賣等正常的藝術品貿易、戰爭掠奪、走私等非法的藝術品流動和朝貢、捐贈等藝術品交流。[15]藝術品貿易、藝術品國際流轉都是藝術品市場的重要組成部分，海關對藝術市場的規制，正是通過對藝術品貿易和藝術品國際流轉的監管、傳導來實現的。

(一)海關稅率

關稅稅率是進口環節規制藝術品市場的主要手段，其作用于藝術品市場的主要形式是加稅、減免稅和保稅。加稅措施會增加進口藝術品交易成本，減少進口藝術品數量；減免稅措施則相反，可以促進藝術品貿易；保稅監管模式主要是利用國內綜合保稅區、自由貿易區“境內關外”的優惠措施，對進區的藝術品簡化審批手續、免征關稅，從而降低藝術品交易成本，活躍國內收藏市場。

(二)貿易管制

貿易管制是出口環節規制藝術品市場的主要因素。根據2007版的《文物出境審核標準》規定，凡在1949年以前(含1949年)生產、制作的具有一定歷史、藝術、科學價值的文物，原則上禁止出境。其中，1911年以前(含1911年)生產、制作的文物一律禁止出境。凡在1966年以前(含1966年)生產、制作的有代表性的少數民族文物禁止出境。此外，國家文物局先后于1990年、2001年和2013年，對《一九四九年后已故著名書畫家作品限制出境的鑒定標準》進行了修訂，最終形成了164人的限制出境名單。海關依據文物藝術品限制出境法規，對藝術品出境實施分類管理，在打擊藝術品非法貿易的同時，確保了國內藝術品種類齊全、價格合理的同時。

(三)海關稽查

按照事前、事中、事后三個環節來看，海關對進出境藝術品的規制亦可分為前期管理、現場查驗和后續稽查三部分。其中，后續的企業稽查與藝術品市場密不可分。根據《中華人民共和國海關稽查條例》規定，海關可以自進出口貨物放行之日起3年內或者在保稅貨物、減免稅進口貨物的海關監管期限內，對被稽查人的會計賬簿、會計憑證、報關單證以及其他有關資料和有關進出口貨物進行核查，監督被稽查人進出口活動的真實性和合法性。[16](P138)2012年，海關開展的藝術品查稅行動，波及藝術品收藏家、境外拍賣行、藝術品經紀人、當代藝術推手、藝術基金、藝術信托、藝術品存儲運輸等藝術品市場各個領域，海關以關稅問題為切入點，戳穿了天價藝術品的神話，有效遏制了藝術品市場泡沫化的傾向。海關稽查職能在文物追索方面亦有體現。以“波士頓拉斐爾案”為例，因波士頓藝術博物館購買的拉斐爾作品，無法提供意大利政府頒發的出口許可憑證，美國海關以該藝術品未向美國海關報關為由沒收該藝術品并返還意大利。[17]

四、進出境藝術品海關規制面臨的挑戰

藝術品是人類文明進步的標尺。進出境藝術品海關規制的內容主要包括藝術品本身的品質和作為文物的藝術品的安全保護問題，比如藝術品作偽造假、走私、逃漏關稅等。就海關監管而言，海關依據文物保護法律法規和國際公約，對非法進出境藝術品進行口岸查驗，對符合法律法規的藝術品進行稅收征管，對限制性藝術品進行行政許可管制。

在海關截獲文物藝術品案件中，瞞報、低報、漏報等通關手法是文物及藝術品走私的重要形式，導致大量藝術精品流失海外且難以進行追索。其根源就在于參與市場交易的主體在信息占有、交換方面不對等。這一點在藝術品市場尤為突出，占據信息優勢的是藝術品賣方，對于藝術品的創作者、材質、年代、風格及流轉傳承等信息的掌握均較消費者要完整，導致消費者的利益受損。此外，在藝術品國際流轉過程中，保護藝術品特別是捐贈文物，并未使個人受益；反之，在沒有政府監管的前提下，將文物及藝術品大量運銷境外同樣也不會受到懲罰，公共性物品的這種外部性迫切需要強化社會性規制來解決這些問題。

海關對進出境藝術品規制還涉及到公益性文化事業與經營性文化產業的關系問題，“文化事業的主要任務是為社會提供公共文化產品和服務, 以保障公眾基本文化權益, 滿足公眾基本文化需求。文化事業既屬于文化問題, 又屬于經濟問題, 但更偏重于文化方面。”[18]其沖突主要表現在，文化產業呼吁政府基于更多文化事業方面的政策優惠，主張放松管制；而文化事業則呼吁規制部門出臺更多推動文化事業轉軌、便利文化資源開發利用方面的財稅支持。文博部門希望強化文物資源的保護，批評違規商業活動，使得文物資源保護面臨嚴峻形勢；經營企業代表希望政府放松管制，豐富國內市場，擴大出口，批評文物部門限制了藝術品市場的活力。這種沖突主要表現在規制部門以文化事業的思路來規制文化市場，而企業或消費者也期盼在文化市場中獲得文化事業方面的補貼或扶持。造成這種錯位、沖突的根源在于文物藝術品的分類不夠科學精準和規范有效，“規制法律法規中的有些規定過于籠統，概念不明晰，針對性不強，嚴密性不足，行為規范沒有具體的界定標準，執行起來難以準確把握，無法有效實施。”[19]就管理體制而言，文物藝術品監管是中國條塊管理的集中體現，既要接受文物部門的條線管理，也涉及交通、商貿、海關等流通環節的監管。

實質上文化產業與文化事業的區分是為了提高文化創作、提高傳播效率，二者的區分實質上是相對的，難以徹底分開。文化產業中也有公益性的內容，文化事業中也有經營性的內容。因此張秉福認為，應當在文化產品和服務的內容規制上注重社會效益, 實施必要的內容監管和審查；而對文化產品和服務的復制生產、銷售傳播的規制則注重經濟效益, 促進文化資源優化配置。同時, 要綜合運用命令型和激勵型規制政策工具，增強文化產品和服務的生產經營者服從規制的責任感和主動性。

強化進出境藝術品規制是規范藝術品市場，保護國家文物資源的現實需要，藝術品流轉中的這些問題需要文物、商務、物流、金融、海關、市場等多部門聯合解決。海關規制作為藝術品國際流轉的一個重要環節，可以通過立法或后續稽查，要求藝術品交易者公開市場信息，對偷漏關稅的行為進行制裁。并通過AEO認證，對誠信度高的藝術品企業給予通關便利，而對違規企業進行降級，使其“一處失信、處處受限”。對于捐贈文物、保護及展示藝術品的行為，進行關稅減免或簡化審批流程的鼓勵措施，而對于走私文物及藝術品進出境的行為則強化打擊走私力度。

五、優化進出境藝術品海關規制的對策措施

海關與藝術品貿易、藝術品國際流轉密切相關，不僅要繼續發揮其在藝術品貿易、關稅征管、出境展覽及文物走私、追索、回流等方面的規制作用，還應依托海關監管職能和業務管理手段，在推動國內藝術品市場健康方面發揮更大作用。

(一)努力構建文物藝術品回流機制

藝術品市場繁榮發展的表象之下是尷尬的藝術品監管現狀。一方面，中國已經是世界第三藝術品市場，藝術品回流趨勢日漸明朗。2013年7月，上海自貿區投入使用全國首個專業藝術品保稅倉庫，共3000平方米；“2013年剛起步的藝術品進出境額為40億元，但2018年已達80億元，5年間翻了一番。”[20]另一方面是國內文物藝術品的大量走私，中國已成為世界上最大的文物流出國。走私文物藝術品通過“出口轉內銷”，不僅洗脫了盜掘古墓、走私出口的嫌疑，還可以獲取暴利，進一步刺激了國內藝術品走私，形成了惡性循環。對捐贈回流、追索回流、貿易回流、走私回流的文物藝術品，采取分類監管的措施，可以有效打擊這種惡性循環。對捐贈回流、追索回流的文物藝術品采取免稅措施，給予便利通關措施，方便其回歸回流；引導貿易回流的文物藝術品進入綜合保稅區、自由貿易區進行展示、交易，通過優惠稅率、文博基礎設施建設，將回流文物藝術品留在區內；根據《關于被盜或非法出口文物公約》等國際條約，堅決打擊走私回流藝術品，切實履行條約責任。

(二)探索建立進境藝術品備案制度

綜合海關進口、出口和稽查環節對藝術品市場的影響因素，建立藝術品進境備案制度。首先，利用電子口岸，將商務、銀行、公安、邊檢、市場、稅務、外匯、交通、航運等部門進出口業務的信息流、資金流、物流、人流等信息集中匯總，深度分析研判，為國內收藏市場提供跨部門、全鏈條的網上溯源核查。其次，將違反國際公約、非法收購中國流失文物的個人或機構納入中國海關進口黑名單，提高其進境的查驗比例或完全禁止其進境。第三，以國內收藏市場的開放換取在國際藝術品市場上的影響力、話語權。加強對進口藝術品后續監管，通過向國際拍賣行、國外藝術館、博物館傳導中國政府監管壓力，從而提升中國在國際藝術品市場上的話語權。

(三)形成藝術品交易價格跟蹤反饋機制

綜合利用關稅征管、貿易統計、企業稽查等海關監管手段，加強進境藝術品在國內收藏市場中各交易環節的監管。首先是建立海關跨境藝術品數據庫。廣泛收集不同品類藝術品的成交信息、圖像資料、材質、尺寸、數量等數據，為海關藝術品估價提供數據支撐。其次是建立海關進出境藝術品價格標準體系。結合海關估價管理的六種方法，不斷修正海關驗估價格，為國內外藝術品交易提供參考標準。第三是對進口藝術品在國內收藏市場的交易行為進行溯源跟蹤。在保持現有關稅和進口環節代征稅的前提下，通過關稅和進口環節的增值稅抵扣，鼓勵企業提供每一個環節的交易明細和繳稅清單，將進口藝術品在國內的交易活動納入到政府監管中來，同時為海關修正自身的藝術品估價體系提供反饋數據，遏制“假拍”現象，規范藝術品拍賣市場秩序。