無地農民土地權益保障策略研究

2021-03-12 03:27:59劉靈輝向雨瑄

中州學刊 2021年1期

劉靈輝　向雨瑄

摘要：無地農民是地權穩定乃至地權固化后形成的一個具有中國特色的農村特殊群體，解決無地農民權益保障問題事關社會和諧穩定、脫貧攻堅與鄉村振興。應從戶內和戶外兩個層面構建起無地農民的土地權益保障體系，在戶內土地權益保障方面，主要有土地承包經營權戶內成員共同共有、土地承包經營權戶內繼承兩大策略;在戶外土地權益保障方面，主要是通過將集體經濟組織可調整再分配的土地資源按照科學的數量標準和規范的先后次序規則發包給無地農民。為確保無地農民土地權益保障工作的順利開展，應當完善法律法規，規范土地承包經營權戶內繼承，細化土地承包經營戶內成員共同共有，同時，規范集體經濟組織可調整再分配土地資源的管理制度。

關鍵詞：長久不變;無地農民;土地權益保障;戶內繼承;共同共有

中圖分類號：F321.1文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2021）01-0046-08

一、引言

在高級社和人民公社時期，土地所有權和使用權高度集中，土地歸由集體經濟組織完全掌控調配、集體成員共同生產勞動、利益在成員間按勞動投入實行高度的平均主義分配，故而，在這一時期基本不存在無地農民問題。黨的十一屆三中全會后，發軔于安徽小崗村的家庭聯產承包責任制在土地上實現了分田到戶、在權利上實現了“兩權”分離，這一“自下而上”的誘致性制度變遷有效地調動了農民的生產積極性，有力地推動了農業增產、農民增收和農村發展。在家庭聯產承包責任制初期，土地承包期只有短短的2—3年，為了更好地穩定土地承包關系，激勵農民對土地的長期投資，1984年中央一號文件明確第一輪土地承包期內農地使用權年限延長為15年。但由于農民收入渠道少，為了應對不同農戶人口數量增減變化不均衡所帶來的無地少地農戶對土地公平分配的愿望和訴求，“三年一小調，五年一大調”成為集體經濟組織普遍采取、農民高度認可的土地配置規則和秩序。因此，在第一輪土地承包期內無地農民通過定期的、不定期的土地調整能夠及時分配到一份屬于自己的承包地。1993年，《中共中央國務院關于當前農業和農村經濟發展的若干政策措施》（中發〔1993〕11號）首次提出“在原定的耕地承包期到期之后，再延長三十年不變”，并提倡在土地承包期內實行“增人不增地、減人不減地”的辦法。在第二輪土地承包期內，土地承包關系越來越穩定，2002年8月頒布的《農村土地承包法》明確規定“承包期內，發包方不得調整承包地”，2007年10月開始實施的《物權法》確立了土地承包經營權的物權地位，黨的十九大報告提出“保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”，隨后，這一中央政策精神被納入《農村土地承包法》（2018年修正），不僅保障了農民地權的長久穩定性，給農民吃下了土地權利“定心丸”，而且使農民的土地“權利束”更加“豐富”和“圓滿”。①然而，地權固化可能使無地農民的無地局面持續到第三輪土地承包期（較集中在2028—2057年），甚至終生沒有機會分到土地。土地是農民的命根子，如若忽視無地農民渴望公平分配承包地的訴求，將使他們失去種地收入以及國家的農業補貼，喪失土地提供的“最后一條保障線”。因此，如果不把無地農民作為弱勢群體加以慎重考慮并妥善解決其無地問題，不僅影響無地農民的可持續生計，而且影響脫貧攻堅與鄉村振興戰略的推進實施，甚至影響農村社會的和諧與穩定。

學術界圍繞無地農民權益保障開展了大量研究，并從不同視角給出諸多應對之策。在法律和制度方面，高飛提議利用集體土地所有權制度，使無地農民平等分享土地權益②，楊青貴、王祎建議建立照顧弱勢者的集體土地權益公平配置的法律保障機制③。在社會保障方面，韓長賦認為，需建立向無地農民傾斜的農村社會保障制度④。在經濟補償方面，李振堂等提議實行農村土地虛擬股份制，由村集體給予無地農民經濟補償⑤，何紹輝支持以“補償換就業”“補償換保障”⑥。在增強能力和創新發展方面，羅必良指出，應引導無地農民向非農產業轉移，強化可持續就業能力培訓機制⑦。在土地調整方面，張潤清等認為可收回已遷出人員土地和開發荒地來分配給無地人口⑧，郎秀云也贊同在落實“長久不變”前調整一次土地承包關系⑨，吳勝利指出農地調整有積極意義且需回應無地農民的現實訴求⑩。在培育農地市場和促進土地流轉方面，商春榮、葉蘭調查發現，租地是無地農民獲得土地使用權的一種途徑B11，凡蘭興也從保障無地農民利益角度指出應培育農地市場，完善流轉制度，規范流轉行為B12。

綜上所述，學術界圍繞無地農民的權益保障問題提出了土地調整、土地流轉、經濟補償、社會保障、增強就業能力、提供就業機會等諸多策略。然而，土地調整策略可能與現行法律政策相背離，土地流轉策略可能使無地農民陷入“與其拿錢租地種地，不如花錢買糧吃飯”的不公平且尷尬境地，其他策略則沒有牢牢抓住農民“無地”這一關鍵核心問題，畢竟集體經濟組織成員都依法享有承包集體土地的資格和權利。因此，本文未雨綢繆，探索從戶內和戶外兩個層面構建起無地農民的土地權益保障體系，在理論上具有必要性，在實踐層面具有緊迫性。

二、無地農民的類型及無地成因

在為無地農民探尋土地權益保障策略之前，需要核查清楚無地農民的主要構成主體及其未獲得承包地的具體成因，然后，進一步地確定其是否享有權益保障資格和土地分配資格，以便于精準施策，有次序、按規則地解決無地農民土地問題。無地農民是指屬于集體經濟組織成員但沒有分得承包地的主體，其中，錯過第二輪土地發包（全國從1993年開始到1999年結束）的新出生人口是無地農民的主力。根據中國歷年新出生人口數量和城鎮化率推算，2000—2019年農村新出生人口約為1.67億。除了新出生人口之外，嫁入媳、入贅婿、主動放棄承包資格的農民等群體都是無地農民的重要構成主體（詳見表1）。據預測，預計到第二輪30年土地承包期屆滿時，中國無地農民將達到2.6億左右。B13

不同類型無地農民之所以“無地”大致也分為如下幾種情形：第一，自始無地。這類無地農民自出生后就沒有從集體經濟組織分得過承包地，例如，第二輪土地發包后新出生人員。第二，曾經有地。這類無地農民從集體經濟組織分得過承包地但是現在無地可種，例如，農村婦女在第二輪土地發包時從娘家集體經濟組織分得有承包地，但是在嫁入婆家后就錯過了集體土地發包而無地可種。第三，有地不要。在第二輪土地發包時，集體經濟組織打算分配承包地給享有承包資格的農民，但是極少部分農民因規避稅費繳納、方便在外務工經商等原因，主動放棄承包資格。第四，有地被收。部分農民因外出務工經商等緣故，經年累月不耕種、經營土地，導致土地拋荒閑置，集體經濟組織收回其承包地，或者農村大學生在升學后，其戶口、就業、生活、住房、下一代等方面都逐步非農化，集體經濟組織以喪失成員資格為由收回之前分配給他們的承包地。第五，受限無地。在集體發包土地時，部分農民因成員資格受到質疑或者不予認可而未分得承包地，例如，一些地方規定計劃外超生人口不能分得土地。第六，承諾無地。部分農民因在異地經商、務工、投靠親友等緣故，將戶口空掛在經常居住的村莊，但是他們本人在落戶時承諾并不享有集體經濟組織成員資格，也承諾不參與集體經濟組織土地承包以及其他集體收益分享。

三、無地農民通過戶內保障土地權益的實現策略

在漫長的30年土地承包期內，每戶的承包地數量是保持相對穩定的，較少有增加的情形，且存在因土地征收、自然災害、退耕還林還草等原因出現減少的可能性。與之同時，戶內的人口數量是動態變化的，集體經濟組織所有農戶難免會分化成三種類型：人多地少、人少地多、人地維持均衡。如若人多地少的農戶占比較大，他們就會朝思暮想，欲把人少地多家庭的承包地勻出來一些歸自己使用，以達到戶與戶之間人地數量關系相對均衡，這也就是家庭聯產承包責任制初期土地調整普遍存在并被認可的民意邏輯。然而，土地調整已經被法律政策嚴格限制，加之土地承包經營權物權地位確立，土地確權頒證已經完成，第二輪土地發包到每個農戶的承包地似乎已經成為各自的“鍋里肉”，不容他人覬覦。因此，無地農民的土地權益保障應該優先并主要從農戶內部找空間、自行想辦法統籌解決，主要解決辦法有兩個：第一，土地承包經營權戶內成員共同共有;第二，土地承包經營權戶內繼承。

（一）土地承包經營權戶內成員共同共有

1.土地承包經營權戶內成員共同共有的優勢

依據現行法律政策規定，集體經濟組織土地發包的對象是一戶戶農民家庭，而不是一個個獨立的農民個人，是農戶代表著全體家庭成員參與了土地承包，同時，這些土地并不是永遠分配給了屆時戶內存在的成員，而是農戶內部動態變化著的成員，故而，土地承包經營權在農戶內部是一種共同共有的關系，而非家庭內部少數人口的各自按份“私有”。

第一，土地承包經營權戶內成員共同共有能夠使絕大多數農戶內部不再存在無地農民。在第二輪土地承包期內，當家庭內部出現人多地少時，初始參與土地承包的家庭成員不會再去無休止地陷入新增人口沒有從集體經濟組織“撈到”好處分得土地的邏輯思維怪圈，而是轉變思維去思考：這是由于家庭人丁興旺所造成對已分配土地的一種“自然稀釋”，是家庭內部正常的人地關系變化。當然，如果在第二輪土地發包時，由于主動放棄承包資格等原因，整個農戶都沒有參與土地承包而淪為無地農戶，這樣即使采取土地承包經營權戶內成員共同共有，也不能解決無地農民問題，但總歸這種無地農戶是極為少數的。

第二，土地承包經營權戶內成員共同共有能夠使外嫁女的土地問題迎刃而解。目前政府部門關于外嫁女的土地合法權益保護問題暫時沒有萬全之策，要么繼續保留外嫁女在娘家的承包地，要么在婆家給外嫁女分配承包地，這使得外嫁女土地權益保護問題陷入一個制度“迷宮”之中。如若外嫁女繼續在娘家爭取土地權利，這違背“嫁出去的女兒，潑出去的水”的農村傳統觀念;如若在婆家給外嫁女分配承包地，這需要外嫁女在娘家沒有分得承包地或者有承包地但已經被收回，同時，在婆家集體經濟組織有土地給外嫁女分配。外嫁女在婆家分得承包地的前提條件是在娘家分得的承包地被先行收回，這無疑人為地制造了婆家和娘家的利益沖突。如果土地承包經營權戶內成員共同共有，那么，外嫁女已經從娘家的土地承包經營權共同共有關系中脫離，承包地由娘家戶內剩余成員共同共有，外嫁女從嫁入夫家的那一刻起，集體經濟組織成員權轉移至婆家集體經濟組織且家庭成員關系隸屬于婆家B14，與夫家的家庭成員一起共同享有婆家承包地的各項權利。如果外嫁女在婚姻關系期間出現離婚的，除了現金等財產權益分割外，還應該將婆家相應份額的承包地分割給外嫁女及其獲得撫養權的子女，以保障其離婚后有地可種。

2.土地承包經營權戶內成員共同共有需要注意的問題

土地承包經營權戶內成員共同共有制度的構建需要著重考慮主體（共同共有人的范圍界定）、內容（共同共有人相互之間的權利義務關系）和客體（共同共有人所享有的承包地范圍）三方面的問題。

第一，共同共有人的范圍界定。共同共有人身份的獲得問題，涉及嫁入媳、入贅婿、收養的兒童等主體，是不是能夠自然獲得共同共有人的資格？本文認為，對于嫁入媳、入贅婿是否是共同共有人這一問題，應該先看婚姻關系是不是合法有效，再看戶口關系是不是遷入婚后所在集體經濟組織之中成為參與家庭共同勞動的真正一員，而非通過“假結婚”的方式騙取集體利益，企圖實現集體福利“兩頭占”。如果兩項條件都滿足，那么，就應當認定為屬于合法的土地承包經營權戶內成員共同共有人。對于合法收養的兒童，自通過收養評估且收養關系成立之日算起，獲得土地承包經營權戶內成員共同共有人資格。另外，農戶內部個別家庭成員的戶籍、身份、工作性質等變化，不能影響其共同共有人身份。土地承包經營權戶內成員共同共有人身份喪失之事由主要包括：自然死亡或宣告死亡、書面自愿放棄、家庭承包地全部被征收、變更國籍等。

第二，共同共有人相互之間的權利義務關系。一個農戶內的所有家庭成員是血濃于水的親情關系，是緊密的利益共同體，承包地對他們而言應該是共同的生活依靠而非某個人或者某些人的專有物品。因此，家庭內部全部成員都不分份額地平等享有對承包地的占有、使用、收益和處置權，在行使對承包地的抵押、轉讓、入股、互換、退出等重要決策時，應當征得全體家庭成員的一致同意，而非搞戶主說了算的“一言堂”。另外，當家庭分得承包地承載有義務和負擔時，例如，集體經濟組織為了公益事業依托土地進行的集資等，應該由全體共同共有人不分份額地共同承擔。

第三，共同共有人所享有的承包地范圍。土地承包經營權戶內成員共同共有所指向的對象應該是農戶所擁有的享有物權的全部承包地，而不包括通過土地經營權流轉獲得的只享有一定使用年限的承包地，這主要包括：家庭自有承包地，即家庭通過集體經濟組織土地發包而獲得的承包地;通過轉讓獲得的承包地，由于土地轉讓意味著轉讓方與集體經濟組織的原有土地承包關系的消滅，土地受讓方就是新的承包地承受者，接替原承包方享有物權性質的土地承包經營權;通過土地互換獲得的承包地，承包地互換類似于“以物易物”，互換雙方都對交換后的承包地享有物權性質的承包經營權，同時喪失原有承包地的一切權利;通過承接進城農民土地退出而獲得的承包地，土地退出是一次性完全讓渡其所擁有部分或全部承包地的土地承包經營權，屬于徹底的農地權利轉移行為。

（二）土地承包經營權戶內繼承

1.土地承包經營權戶內繼承的概念與特殊性

農戶享有的承包經營權在現行法律政策下并不能作為遺產來進行繼承，只有林地、承包收益才依法屬于可以繼承的財產范疇，但這并不意味著土地承包經營權繼承在現實中就沒有發生或者不存在。與之相反，在“增人不增地，減人不減地”的政策框架下，某個農戶因死亡減少了人口，但是集體經濟組織卻不能收回已逝人口的承包地，也就意味著這份承包地繼續留在戶內由在世的家庭成員繼續承包經營，這實際上已經間接認可了土地承包經營權在戶內發生繼承的事實。故而，土地承包經營權戶內繼承是農民土地權利日益強化、地權日趨穩定的大背景下所形成和默認的制度安排，直接由戶內繼承人對被繼承人土地進行共同繼承，實際上正是對中國傳統“變賬不變地”的繼承實踐的制度化。B15

土地承包經營權戶內繼承與《民法典》上的法定繼承、遺囑繼承存在較大區別。在繼承的客體方面，普通意義上繼承的客體包括公民死亡時留下的個人合法財產，包括物、財產權利與債務，然而，土地承包經營權戶內繼承的客體非常具體和明確，就是戶內死亡成員所享有的物權性質的土地承包經營權，或者其擁有的承包地份額，以及與承包地相關的債權和債務。在繼承人范圍方面，法定繼承有著明確的第一順序繼承人、第二順序繼承人，遺囑繼承的繼承人確定則完全遵照被繼承人的意思自治。然而，土地承包經營權戶內繼承是嚴格限定在戶內成員的一種財產傳承，也即，被繼承人的土地份額自然而然地“沉淀”在戶內，不屬于本集體經濟組織的人員或者戶外人員，是不能通過戶內繼承這一方式參與死亡人員土地承包經營權繼承的。同時，戶內繼承也沒有明確的繼承人先后順序規則，是全部的戶內成員共同繼承死亡人員的土地承包經營權。

2.通過土地承包經營權戶內繼承保障無地農民權益的方式

戶內新增人口未來應主要通過戶內繼承的方式獲得承包地B16，“戶內繼承”是無地家庭成員的承包權由“期待權”變為“既得權”的重要實現方式。同時，通過土地承包經營權戶內繼承使得家庭與集體經濟組織的土地承包關系能夠持久綿延下去獲得了現實依據，進而成為實現土地承包關系“長久不變”的紐帶，那么，要通過土地承包經營權戶內繼承保障無地農民土地權益，應該著重考慮如下方面：

第一，戶內無地成員享有土地承包經營權優先繼承權。在農村土地總量難以增加且不發生土地調整的情況下，在擁有承包地的家庭成員死亡后，戶內擁有承包權而無經營權的農民享有優先繼承權B17，即被繼承人的土地份額應該優先歸無地成員繼承。例如，嫁入媳、入贅婿、錯過土地承包的新出生人口等，將死亡人口的土地份額記錄在該無地成員的名下并在權利證書中予以呈現，而不是讓無地家庭成員與有地家庭成員共同繼承死亡人口的土地承包經營權。通過賦予無地成員優先繼承權，能夠實現他們的承包地份額來之有據、取之有道。

第二，戶內繼承人的選定應以具有農業戶籍且從事農業生產的無地家庭成員為主。在漫長的第二輪土地承包期內，一個農戶家庭內部新增的無地人口可能不止一個，嫁入媳及其新出生子女都屬于無地人口，然而，家庭成員去世后留下來的承包地一般只有一份。因此，在選擇繼承人時，應該著重考慮農業戶籍、以農業生產收入為主要來源且實際從事農業生產的無地成員。隨著年齡的增長，家庭部分無地人口可能會通過參軍、升學等將戶口遷入城鎮，故而，這部分無地成員即使沒有分到承包地，也應當喪失戶內繼承土地的資格，或者戶內繼承時排在無地人口之后，將承包地留給更需要的無地家庭成員。

第三，戶內無地成員多元化的遺產處理模式。當擁有承包地的家庭成員死亡時，如果戶內有多個依靠土地為生的繼承人，應優選共同繼承的模式，因為分割容易造成土地細碎化，不利于耕種與規模經營。同時，可以考慮將繼承的土地承包經營權通過市場流轉出去賺取流轉收益，由各繼承人再分配流轉收益。當上述兩種方案行不通時，可以采取分割土地的方式或者折價補償的方式，如若戶內多個繼承人相互之間關系比較淡薄，又不愿意共同繼承土地承包經營權時，在確保分割土地不會導致細碎化、影響土地效益的前提下可以均分土地，各繼承人分別獲得相對等量的承包地。當然，也可以采取折價補償的方式，將農地權利移交給有土地訴求、具備農耕能力的繼承人，由獲得承包地的繼承人向其他繼承人給付相應數額的經濟補償。

四、無地農民通過戶外保障土地權益的實現策略

在土地調整受到法律政策嚴格限制甚至禁止的情況下，如何發揮集體經濟組織的土地資源組織調配功能，保障具有承包資格的無地農民的土地合法權益，是亟須考慮的現實問題。然而，難點在于，集體經濟組織依法可用于調整再分配的土地有哪些？集體經濟組織應該以什么樣的次序去依次滿足無地農民的土地訴求？每位無地農民可以分得的土地數量標準又該如何確定？如若這些問題得不到妥善解決，會使通過戶外解決無地農民土地問題變得更加混亂、更加復雜。

（一）依法查清集體經濟組織可調整再分配的土地資源狀況

1.集體機動地

集體機動地是農村土地發包方本著“大穩定，小調整”的原則預留出的用于解決承包期內人地失衡問題的土地。故而，集體經濟組織應當首先查清本集體機動地的現狀，包括機動地的數量、質量、空間分布以及利用情況等。若集體機動地已流轉給農民或者企業法人，或者集體機動地被當地農民開發并占有使用，集體經濟組織應本著尊重歷史但又要面對存在眾多無地農民的嚴峻現實，妥善處理集體機動地之上存在的遺留問題，等待集體機動地流轉合同期限屆滿時不再續簽合同，或者考慮到占用機動地的農民的資金和勞力投入，給予他們一定的土地使用年限，等到期后收回機動地，發包給無地農民。

2.通過土地開墾等新增耕地

在一些農村地區，除了可直接耕種的土地之外，還可能存在部分有待開發再利用的耕地后備資源，主要為荒山、荒溝、荒丘、荒灘類的“四荒地”，以及荒草地、少許特殊廢棄地等。因此，集體經濟組織在摸清可開墾的耕地后備資源后，應積極申請將其納入國家或地方政府的土地開發整理項目計劃，然后，將開發整理出來的成片新增耕地由集體統一進行再分配，無償發包給無地農民使用。

3.消亡戶土地

在農戶內部最后一位家庭成員死亡時，就意味著該農戶因成員全部死亡而銷戶，土地承包經營權戶內繼承機制因無繼承人而失去了啟動的必要性，加之，目前國家法律政策沒有放開土地承包經營權的法定繼承、遺囑繼承，故而，消亡戶土地的最終去向只能是由集體經濟組織收回、掌控和再分配，可以用于調整再分配給無地農民。然而，消亡戶的承包地不能簡單地全部轉移給某一個無地農民，而是應該根據實際消亡戶的家庭承包人數、承包地的數量，依據排隊候缺的規則分配給相應的待地人口，并分別簽訂土地承包合同。

4.承包方依法自愿交回的土地

農民承包土地和交回土地都應遵循自愿的原則，這是農民承包權的外在表現。在農民不愿意繼續耕種土地的情況下，即可以將承包地交還給集體經濟組織。當然，在農民自愿交回承包地后，集體經濟組織就有權將該承包地納入可調整再分配的土地范圍并承包給無地農民，以實現有地農民自愿交地與無地農民承接土地的有序銜接。

5.農民有償退出的土地

土地退出是農民徹底讓渡農地權利的一種市場化行為，退地農民接受土地退出對價補償，將土地退出給集體經濟組織。B18與農民自愿交回土地不同，農民退出土地就意味著自愿放棄再次承包土地的資格，而農民交回土地只是將本輪土地承包期剩余期限內的承包地交回，并不喪失其未來繼續承包土地的資格。農民退出土地實屬土地承包經營權的一次性“買賣”，如果沒有科學合理的退地補償機制，農民沒有理由也沒有積極性去退出土地。因此，需基于市場機制構建起進城落戶農民靈活順暢的土地退出與無地農民公平有序的土地承接的新秩序。

（二）確定科學合理的分地數量標準和分地次序規則

集體經濟組織應綜合考慮享有權益保障資格的無地農民總量、可調整再分配土地數量等因素，科學制定“分地”的數量標準。

1.確定享有權益保障資格的無地農民總量

在第二輪土地承包期內，無地農民在個人的戶口性質、職業類型、社會保障等方面產生了顯著性分化。同時，由于集體經濟組織成員資格的認定尚無人大立法所確立的標準，各地采取戶籍標準、事實標準、“戶籍+”式復合標準、綜合標準等來判斷某一成員是否享有集體成員資格。因此，需要集體經濟組織在政府指導下，通過民主化的決策程序，確定享有土地權益保障資格的無地農民，以實現可調整再分配的土地資源在目標人群中精準發包。本文認為，下列無地農民雖然未分得承包地，但是已經喪失通過集體分得承包地的資格：自然死亡或者依法宣告死亡、轉變國籍并出國定居、以書面形式自愿放棄成員資格等人員。

2.科學確定無地農民可分配承包地的數量標準

每個集體經濟組織是否有過土地調整、土地調整次數、土地調整幅度、實施最后一次土地調整的時間以及是否發生過土地征收、土地征收的次數、被征地面積、失地農民數量等方面情況是存在巨大差異的。故此，首先，如果在第二輪土地承包期內，本集體經濟組織的地權保持高度穩定且未發生過土地征收，那么享有權益保障資格的無地農民分得承包地的面積應該參照第二輪土地發包時人均承包地面積。其次，如果在第二輪土地承包期內，本集體經濟組織土地調整次數頻繁、幅度較大，或者土地征收后采取了重新分配剩余土地的操作模式，那么享有權益保障資格的無地農民應根據集體經濟組織現行人均耕地面積來確定“分地”的數量標準。

3.建立一個科學合理的土地分配先后次序規則

按照既定的“分地”數量標準，在集體經濟組織可調整再分配的土地供不應求時，需要根據農戶的凈增人口數量、人均承包地面積、非農人口數量、家庭收入等因素，基于時點公平原則，確定“分地”的先后次序。本文認為，應該構建起“分地”先后次序的評價規則指標體系，由集體經濟組織按程序分輕重緩急發包給享有權益保障資格的無地農民（詳見表2）。

如果存在以上4個指標情況相同的農戶，則應結合其他指標來判斷其土地需求程度以便最終作出合理決策，如家庭成員是否患有重大疾病、家庭撫養未成年子女數等。

五、保障無地農民土地權益的對策建議

（一）完善法律法規，規范土地承包經營權戶內繼承，適時承認土地承包經營權的可繼承性

現階段，在土地承包經營權戶內繼承已經在現實生活中普遍發生但沒有法律政策依據的情況下，應首先通過立法明確土地承包經營權在農戶內部的可繼承性，并明確繼承人的確定方式、繼承的啟動時點、繼承的具體方式、遺產份額劃分等重要內容，規范土地承包經營權戶內繼承的全流程，確保家庭無地人口通過戶內繼承獲得土地承包經營權的可期待性和合法性。這樣做有利于在出現農戶家庭成員全部死亡等特殊情況下將其承包地及時收回并重新配置給本集體經濟組織內其他農戶的無地成員，或者至少避免承包地被不具備本集體經濟組織成員資格的農民、城鎮居民等以繼承方式所獲得，防止產生集體土地被非成員控制和出現資產外部流失的可能，實現物權屬性的農地權利在本集體經濟組織內部封閉式流動，以確保承包地繼續對本集體經濟組織成員發揮社會保障和就業功能，起到“一方水土養一方人”“肥水不流外人田”的效果。

然而，土地承包經營權繼承不同于民法意義上的法定繼承和遺囑繼承，戶內繼承存在著局限性。例如，戶內繼承對繼承人的選定過于嚴苛，由于分戶等原因，被繼承人的子女等法定繼承人，存在著同在一個戶內、部分在一個戶內、全部不在一個戶內等情形，那么，土地承包經營權戶內繼承將這類戶外繼承人排除在外，是有些不近情理且不合乎農村習俗的。故而，將土地承包經營權視作承包方的一項重要財產權利，納入《民法典》所指遺產的范疇，進而放開土地承包經營權的法定繼承和遺囑繼承是大勢所趨、勢在必行，進城農民、城市市民等主體通過土地承包經營權法定繼承或遺囑繼承獲得承包地，進而構建起他們與農村土地之間內在聯系，這有利于他們返鄉投身農業生產，為鄉村振興貢獻智慧和力量。

（二）明確戶內家庭成員與承包地之間的法律關系，細化土地承包經營戶內成員共同共有

在每輪土地發包時，每人的土地份額是相當清晰的，集體經濟組織“人人有份”的分地模式使得家庭內部成員與承包地之間似乎是一種按份共有的關系，但是這并不意味著家庭成員與承包地之間按份共有關系的成立，畢竟單個家庭成員是不能請求分割土地且自由處分自己的土地份額的。加之家庭內部人口隨著時間推移所產生的增減變化，戶內成員與承包地份額之間均等的、一一對應的關系也變得無蹤可尋，承包地作為整個農戶的生產資料和資本的屬性得以凸顯，故而，土地承包經營權戶內成員共同共有是更為現實的法律關系界定。正如《農村土地承包法》（2018修正）第二十四條第二款規定：“土地承包經營權證或者林權證等證書應當將具有土地承包經營權的全部家庭成員列入?！本褪侨考彝コ蓡T共同享有土地承包經營權的最好的法律表達。然而，現行法律政策基本沒有進一步深入到整個農戶、戶內成員與承包地之間相互關系的法律條款，致使這一涉及數億農民的重要民事法律關系處于順其自然的民間自我規范、自我調整狀態。

因此，未來應該通過完善《農村土地承包法》（2018年修正）等法律法規，明確農戶、戶內成員與承包地之間的法律關系，明確土地承包經營權戶內成員共同共有法律關系的主體、客體和內容，具體包括：共同共有人資格的取得與喪失的法律事由、共同共有人動態變化以及家庭新增成員加入原有土地承包經營權共同共有關系的法理和處理規則、能夠作為戶內成員共同共有的承包地范圍以及承包地的取得與喪失途徑、農戶對承包地享有的權利以及行使方式、單個農戶成員對承包地享有的權利以及實現方式、承包地所生債權債務的處理、承包地管理責任人的選擇與管理費用負擔等。

（三）規范集體經濟組織可調整再分配土地資源的管理制度

集體經濟組織已發包給農戶的土地處于《農村土地承包法》（2018年修正）、《土地管理法》等法律政策所規范的領域。然而，集體機動地、農民自愿交回的土地、消亡戶的土地以及通過開墾等新增耕地雖在集體經濟組織的掌握和控制之中，卻缺乏相應的政策制度加以規范，這極容易導致村干部采取利己主義動機而隱瞞可調整再分配的土地資源數量，或者將這部分土地用于個人牟利，或者優先發包給自己的近親屬和家庭成員，而非用于保障無地農民合法權益。因此，需要規范集體經濟組織可調整再分配土地資源的管理制度。

首先，要重塑農村集體經濟組織。從法律上將村委會和集體經濟組織徹底區分開來，明確村委會的權利義務，使村委會成為從事鄉村管理的基層群眾自治組織，消除村委會“三位一體”局面。堅持農村土地“農民集體所有”的原則不動搖，重塑起實體性集體經濟組織。新的集體經濟組織在農民自主自愿的基礎上選擇經濟合作社或股份經濟合作社等組織形式，并建立起相應的治理機構，即經濟合作社為理事會，股份經濟合作社為董事會。以理事會或董事會作為集體經濟組織轄區范圍內土地和其他集體資產、資源的所有權代表主體。其次，可調整再分配土地資源的公示制度。效仿集體經濟組織財務公開，集體經濟組織內部的可調整再分配土地資源應該分門別類地建立臺賬，對總量信息、利用現狀信息以及發包給無地農民的動態信息等予以及時公開，使全體集體經濟成員對可調整再分配土地心中有數。再次，明確集體經濟組織對可調整再分配土地資源的各項權能。在可調整再分配土地資源尚未發包給無地農民時，集體經濟組織享有對這部分土地的占有、使用、收益和部分處置權，所產生的收益歸集體經濟組織支配。最后，設立可調整再分配土地資源發包委員會。以村干部、當地農民為主體組建調整再分配土地資源發包委員會，圍繞可調整再分配土地資源的再發包，完成制訂計劃、建立標準、組織再發包以及處理矛盾糾紛等一系列工作。另外，土地再分配委員會應廣泛吸收本集體經濟組織農民代表加入，遵循民主原則，由全體委員會成員共同商量、討論決定相關事宜。

注釋

①劉靈輝：《土地承包關系“長久不變”政策的模糊性與實現形式研究》，《南京農業大學學報》（社會科學版）2015年第6期。

②高飛：《論集體土地所有權主體立法的價值目標與功能定位》，《中外法學》2009年第6期。

③楊青貴、王祎：《論農村集體土地權益配置失衡及其制度矯正》，《農村經濟》2013年第2期。

④韓長賦：《中國農村土地制度改革》，《農業經濟問題》2019年第1期。

⑤李振堂、付增貴：《城鎮化中無地農民問題及其對策》，《經濟與管理》2014年第5期。

⑥何紹輝：《“無地青年農民”：內涵、特征及其走向》，《中國青年研究》2010年第2期。

⑦羅必良：《農村土地制度：變革歷程與創新意義》，《南方經濟》2008年第11期。

⑧張潤清、喬立娟、宗義湘：《無地農民產生原因、收入來源與生存現狀研究——基于河北省32個縣的調查分析》，《財貿研究》2008年第3期。

⑨郎秀云：《確權確地之下的新人地矛盾：兼與于建嶸、賀雪峰教授商榷》，《探索與爭鳴》2015年第9期。

⑩吳勝利：《農地調整法律規制的反思與重構》，《理論導刊》2011年第10期。

B11商春榮、葉蘭：《土地承包權長期化背景下無地農民獲得土地的途徑》，《中國土地科學》2013年第8期。