建筑工程施工安全管理研究

韋 良 莊義勇

（廣西大學土木建筑工程學院，廣西 南寧 530000）

1 建筑工程施工安全管理

建筑工程施工安全管理，指管理者對生產活動行使計劃、組織、指揮、協調、控制的職能，以保證生產過程中不造成人員傷亡、財產損失的管理活動。安全管理可從宏觀層面和微觀層面進行區分，宏觀層面指國家從思想指導、機構建設、制訂法律法規等方面約束生產各方的安全行為，管理的主體是國家政府機構。微觀層面指安全生產主體根據國家發布的政策和法律法規來進一步規范工人和管理者的安全管理。下文將從施工單位和政府監管部門兩個角度分析建筑安全管理的問題并提出改進措施。

2 建筑工程施工安全管理存在的問題

建筑工程規模大、樓層高，立體空間交叉作業多、高處作業多，需要大量使用水電資源，又由于目前施工現場勞動力密集，流動性大，在自身多重復雜特點的影響下，現場安全風險大、事故多發。雖然國家出臺了一系列政策來約束各參建方的安全行為，但因目前仍處在探索改進階段，政府監督部門的監管力度薄弱是影響安全的重要因素。根據我國住房和城鄉建設部辦公廳發布的房屋市政工程生產安全事故情況通報文件顯示（圖1），我國房屋市政工程施工生產形勢嚴峻，2019 年發生生產安全事故773起，造成904人死亡，死亡人數和事故起數逐年上升，給社會安全帶來了極大的負面影響。

圖1 2015～2019年房屋市政工程生產安全事故情況

2.1 施工單位安全管理問題

施工單位是建筑工程的直接實施者，對施工的安全目標承擔主要責任，因此，施工企業自身的安全管理成熟度直接決定了建筑工程的安全管理水平。放眼國內，雖然越來越多的施工單位在國家出臺的一系列安全生產法律法規和政策的影響下，開始重視施工安全，但也只是被動式地加大安全投入、消極管理，并未深刻理解安全管理的內涵以及重要性，主要體現在企業安全責任主體不落實、安全管理制度、體系不健全、管理水平低。

2.1.1 安全責任主體不落實

在當前的建筑企業體制下，施工單位的安全生產工作由單位負責人全面負責，是公司層級安全施工的第一負責人；各項目的安全生產工作由項目負責人（項目經理）負責，負責人必須具備相應的安全生產知識和管理能力。但是，安全管理工作單靠一個人去抓是不現實的，許多企業并沒有具體落實各部門的安全責任，也沒有對各部門之間交叉的責任進行厘清。除此之外，建筑市場混亂也是造成責任主體不清的重要原因。許多施工單位為了多接施工任務，采取非法轉包、違法分包等違法形式承攬合同，本該對項目的安全負責的項目經理可能因為有職無權而導致合同界面不清，給安全問題留下了極大隱患。

2.1.2 安全管理制度不健全

雖然國家發布了一系列安全管理的規章制度，但是企業自身仍要建立一套符合工程特性及自身能力的規章制度。由于目前許多企業安全管理規章制度不健全，不嚴格按照操作規范作業，或各項制度不符合本單位的實際情況，導致安全管理活動根本無法開展或達不到預期的效果。某些企業領導層拍板決策，制定不符合本單位安全管理水平的檢查制度，項目部不得不在檢查過程中應付敷衍，結果反映不出真實的安全問題。且部分企業并沒有設立安全生產考核和獎懲機制，對于檢查中發現的生產問題與管理問題都無從考核，企業理應針對沒有履行安全生產職責的責任人員，嚴格按照《建設工程安全生產管理條例》和地方政府事故調查結論進行處罰。

從2001 年開始，陸續有研究中文分詞的文章發表，到2010 年達到頂峰，2010 年以后至今每年發表文章數量在300 左右波動。

2.1.3 安全生產監管不到位

因為大部分施工單位迫于業主在成本和進度上的壓力，對于現場安全生產的管理關心甚少。根據美國著名安全工程師海因里希提出的300:29:1 法則，認為每發生330 起隱患或違章，則有300起未發生人員傷害，有29起是輕微傷害事件，只有1起是嚴重傷害事件。因此，許多施工單位主要負責人存在僥幸心理，輕視不安全行為對人身和財產造成的損害，只有在上級領導檢查安全現場時才會提前到現場做功課。事實上，很多時候只要負責人重視安全問題，及時發現生產中的安全隱患，輕微傷害和嚴重傷害事件都是可以避免的。

2.2 政府安全監管問題

改革開放以來，國家頒發了大量加強建筑施工安全管理工作的相關政策方針和法律法規，如規范施工企業安全生產的《建筑施工安全檢查標準JGJ59-2011》《施工企業安全生產評價標準JGJ/T77-2010》以及保障職工健康的《職業健康安全管理體系GB/T28001-2011》，2019年再一次修訂了《建設工程安全生產管理條例》等等。可以看出，政府建設行政主管部門對建筑工程的安全生產管理工作的非常重視，也在很大程度上遏制了建筑安全事故的發生。但是，政府安全監管仍存在漏洞和缺陷，需要進一步完善。

2.2.1 政府安全監管職能分工不明確

我國安全管理工作主要由安全生產監督管理部門負責，但是在建筑行業，建筑企業安全生產工作主要由建設行政主管部門負責監督管理，兩部門之間職權范圍存在交叉重疊現象，在日常執法檢查工作中很難落實好相關責任。其次，建筑、水利、交通和鐵路等專業工程的安全生產管理工作比較分散，發生事故可能會導致部門之間責任推諉，不利于國家對安全生產工作的整體管理。在行政監督和執法上，因為住房城鄉建設部對施工企業生產行使監管權，而行政處罰權由城市綜合執法部門來執行，監管權和處罰權的分離導致了政府監管機構之間因為責任不清、界限不明而無法形成有效合力。

2.2.2 缺乏安全監管專業人才

廣西住房和城鄉建設廳《關于進一步加強房建、市政工程建筑施工安全生產監管工作的通知》中指出：全區縣級質量安全監督機構中，有29個機構考核不合格，有3個機構僅基本合格。這些安全監督機構屬于事業單位性質，其收入來源有財政補助或上級補助，大部分是自主經營帶來的收入，其收入水平一般不高，常常因為工資待遇低留不住人，且未積極主動補充監督人員，又缺少具有專業技術能力的監管人員。安全監管人員對施工現場的安全生產有著直接的監督作用，因此對自身素質要求較高，不僅需要懂得相關的安全理論，還需要有豐富的工作經驗。基層安監人員的流失，可能與其權利與義務不對等有關。基層人員往往工作量較大，掌握的權力卻很小，國家對安全生產工作也形成了一套嚴格的問責制度。一系列問題導致基層安監人員工作壓力大，很難有效地發揮其監督職能。

3 對策研究

3.1 全面推進施工企業安全生產“三全管理”

“三全管理”來源于全面質量管理（TQC），即全員參與、全過程、全方位進行安全管理。建筑工程施工是一項復雜、系統性工程，施工過程中的安全問題涉及較多參建方，且需要綜合考慮各項資源的關系，因此，“三全管理”非常契合安全管理的要求。

3.1.1 全員參與安全管理

全員參與安全管理，不僅指一線施工人員，還包括層管理人員，任何一個層面的項目參與人員都應提升安全意識。第一，簽訂安全生產責任書。將安全責任落實到實處，明確各個環節、各個崗位人員的安全責任，并形成上下級傳遞的責任鏈，使一線施工人員、項目管理人員以及公司管理人員在責任的要求下嚴格管理自己的安全行為，并以此為依據來對各層人員進行獎懲，以引導員工安全生產。第二，應嚴密組織全員安全教育培訓。目前許多施工單位都會定期舉行安全應急演練，但是許多建筑工人和項目管理人員還是不重視，對各種培訓、學習都當作走過場，效果不佳。對此，企業可以通過舉辦安全知識競賽并設置獎勵等活動來推動現場人員學習安全知識，逐漸培養建筑工人的主人翁意識，讓其意識到安全和健康管理的目標與企業的經營目標是一致的，這樣才能在生產的同時兼顧自身安全。

3.1.2 全過程安全管理

所謂全過程安全管理，是指在一系列生產活動中，不僅要著眼于施工過程的安全管理，還要重視決策階段的安全策劃和事后整改反省。即對事前、事中、事后全過程中的各個環節都要安全管理的意識。事前控制強調預防為主，管理人員必須具備風險意識，制訂好安全生產計劃后先評估安全風險，在實施前檢查設備等的運行狀態等。其次，事中應加強監控，企業領導須帶頭檢查安全生產條件，項目部門、勞務班組之間互相檢查。事后應該吸取教訓，必須深入認識事故的安全缺陷，在隱患的整改上下功夫，嚴格按照“四不放過”原則，認真分析存在的問題，采取有效的整改措施。

3.1.3 全方位安全管理

全方位安全管理指“縱向到底、橫向到邊”的管理模式。縱向指從安全生產制度、規章，施工標準和具體操作流程以及安全檢查等方面來制訂出一套企業級的施工安全管理指南。施工企業要得到長遠的發展，就必須重視安全管理問題，只有在制度化、規范化的框架下，才能實現從“人管人”向“制度管人”的轉變。橫向指對施工單位各部門的管理，不僅是一線生產的項目部，還有企業經營和后勤部等都應該進行安全教育培訓，在各部門中營造一種安全人文環境，形成“安全生產無小事，防患于未然是關鍵”的安全意識。

3.2 加強政府監管

政府監督管理施工企業的安全生產工作是十分必要的。筆者認為，提升政府監督效能，可以從完善政府監督職能、建立省（市）安全評價體系和積極探索第三方監管模式三個方面考慮。

3.2.1 完善政府監督職能

安全生產工作是關系國家和人民群眾生命財產安全的大事，加強施工安全監管是政府監督部門的職責。然而政府監管部門畢竟人力物力有限，很難對大量的施工現場進行監督，因此必須在施工企業施工前做好把關工作。在工程招投標時期，政府監管部門應規范市場秩序，重點檢查企業違法分包、非法轉包、墊資施工的非法行為。在日常監管中，按照“風險優先”的原則，集中優勢監管資源，對風險度高和守法紀錄不良的企業，開展嚴格的執法檢查工作。

3.2.2 建立安全評價指標體系

建筑施工安全評價體系是建筑安全管理領域中一個有效的方法，可使政府監管部門在對企業的安全管理中從事后控制轉為自主控制。因為市場經濟發展的需要，許多發達國家政府已經建立了完善的建筑施工安全評價指標體系，政府對轄區內各施工單位的安全管理工作有一個全面且明確的評價，以此來了解施工單位的安全生產情況及管理工作是否到位。國內外常用的安全評價方法有：安全檢查表法、層次分析法、模糊評價法、灰色理論評價法等。政府監管部門建立一個適用的建筑施工安全評價指標體系，需要參照國家規定的建筑施工安全檢查標準來識別安全指標，選用某一種評價方法定量指標的權重，最后建立安全評語集來判斷指標的重要性和嚴重性。

3.2.3 積極探索第三方監管模式

由于施工企業規模龐大，政府監管力量薄弱，難以保證對每個施工現場都進行有效監管，因此，政府監管部門可以轉變思路，向一些專業機構購買第三方安全監管服務。第三方安全監管機構指獨立于政府和企業的安全監管專業機構，為政府監管部門提供專業、獨立、公正的安全監管服務。服務的主要內容是對施工全過程進行風險評估，檢查安全生產措施是否到位等，如果不符合要求，立即上報政府監管部門，代替政府進行安全監管，可以彌補我國現行安全生產管理體制的不足及政府基層安全監管專業技術人員的缺失，既能夠充分發揮其專業優勢，又能分擔政府監管部門的工作。

4 結語

我們在肯定建筑業于國家經濟發展中發揮巨大支撐作用的同時，又要看清建筑工程施工過程給社會帶來的安全問題。由于建筑業生產模式本身的不安全特性和惡劣的作業環境，建筑生產安全事故每年都給國家和個人帶來巨大損失。文章對施工單位和政府監管部門的安全管理現狀進行了研究，分析了其安全生產工作的不足，并提出了相應建議。要做好安全生產工作，企業仍需貫徹落實“安全第一，預防為主”方針，積極探索降本增效的安全管控舉措。政府安全部門需要進一步提高政府監管效能，加強對建筑企業的安全監督管理。