海河流域京津冀晉重點監控用水單位監督管理工作淺析

安會靜，李春麗

（海河水利委員會水文局，天津 300170）

海河流域水資源緊缺，人均水資源占有量嚴重不足，節水優先是首要任務。流域水行政主管部門結合國家節水行動方案和節水型社會建設，不斷強化對重點監控用水單位的監督管理，取得了較大成效，但由于流域內各省（自治區、直轄市）水資源情況、經濟發展狀況不同，仍存在一些問題。

1 國家重點監控用水單位監督管理背景

重點監控用水單位是水資源監督管理的重要領域。2016 年，水利部組織編制了《國家重點監控用水單位名錄（第一批）》，名錄包含800 家用水單位；2020 年7 月，水利部公布最新國家級重點監控用水單位名錄，旨在貫徹“節水優先”方針，落實《國家節水行動方案》，強化節約用水監管，抑制不合理用水需求，全面提高用水效率。最新名錄涉及1 489個用水單位，其中北京市25 個、天津市37 個、河北省61個、山西省49個、河南省79個、山東省90個、內蒙古自治區46 個，選取原則為年用水量50 萬m3及以上的全部工業和服務業用水單位，具有專業管理機構的大型灌區、3 333.33 hm2以上重點中型灌區，以及華北地下水超采治理區年用水量1萬m3及以上的全部工業企業用水單位。

2 京津冀晉重點監控用水單位監督管理現狀

2.1 組織機構

目前，北京市、天津市、河北省和山西省水行政主管部門均已完成機構改革。其中，北京市、河北省和山西省成立了獨立的職能處室，北京市和天津市水行政主管部門下設了直屬的事業單位作為技術支撐單位。京津冀晉節水管理機構狀況，詳見表1。

表1 京津冀晉節水管理機構狀況

2.2 地方法規及規范性文件

海河流域水資源嚴重短缺，流域內各省市均建立了節約用水工作規章制度，達到了節約用水專門法規文件的全覆蓋，形成了節約用水管理有據可依的有利局面，部分省市實現了有法可依。京津冀晉節水地方法規，詳見表2。

2.3 地方名錄建設情況

經現場調研和資料收集確定，北京市、天津市、河北省3省市正式以文件印發省級重點監控用水單位名錄，印發情況詳見表3。

山西省建立了省級重點監控用水單位名錄，共計363 家，其中國家水資源監控能力建設一期項目中實現293 家重點監控用水單位的在線監測，包括29家國家重點監控用水單位和264家省級重點監控用水單位；國家水資源監控能力建設二期項目又新增7家省級重點監控用水單位。截至目前，國家、省級重點監控用水單位名錄內所有單位已全部接入山西省水資源信息管理系統，其中300 家接入國家水資源信息管理系統。

表2 京津冀晉節水地方法規

表3 省級重點監控用水單位名錄印發情況

2.4 日常監督管理情況

2016—2017 年，河北省、北京市、天津市、山西省相繼開展水資源稅改革試點，采取水資源費改稅方式。目前，4 省市的重點監控用水單位監督管理工作，主要以取水許可、計劃用水審批和水資源費收取為抓手，監督管理的主體是縣級水行政主管部門，監督管理的主要內容是取用水量核準，主要監督管理手段是省級、地市級和縣級水資源管理平臺以及人工查驗。總體上看，4 省市重點監控用水單位監督管理主要體現在取水量審批、用水計劃下達、水資源費征收、水資源稅取用水量核準、用水戶取用水量監測上，監督管理內容和形式還都圍繞取用水量展開，而重點監控用水單位監督管理除了要關注取用水量外，更重要的是要對用水單位的用水效率進行監督管理，推動用水單位淘汰落后設備、工藝、技術等，提高用水效率，建設節水型單位。

3 存在問題

3.1 重點監控用水單位監督管理主體錯位

重點監控用水單位監督管理涉及水利、發改、規劃、市場監督、城建、環保、農業、宣傳、教育、稅務等諸多政府部門，只有上述部門共同參與，才能形成監督管理合力，這是一項需要長期堅持、全社會共建的復雜系統工程。目前，僅僅依靠水利一個部門，難以協調諸多政府部門，同時機構改革后水利部門的職責使其更加缺少對重點監控用水單位監管的強有力手段。因此，當前重點監控用水單位監督管理工作難以更加深入、高效開展。

3.2 取用水計量在線監測系統運行維護缺位

目前，取用水計量在線監測設施為國家和省級水資源監控系統建設，屬于政府投資，建設時重點監控單位只是提供安裝場地，并未參與建設過程，工程完成后固定資產屬于政府，大部分重點監控單位對該設備無運行維護措施。同時，部分省份并未落實水資源監控系統運行維護經費和責任單位，有些監控單位取用水仍采用原有計量設施設備進行人工核準，水資源監控系統未被正式使用。

3.3 重點監控用水單位節約用水管理制度不健全

絕大部分重點監控用水單位節約用水的管理制度尚不健全，取用水計量設備臺賬尚不規范，用水計量設施尚未實現三級計量全覆蓋，用水信息分散缺乏統籌，取用水信息統計指標、操作規程等缺乏權威的標準，節水臺賬不夠清楚全面；先進節約用水技術、工藝和設備應用缺乏交流推廣，信息相對閉塞；管理人員缺乏全面、系統、專業、規范的培訓，管理水平和專業程度有待提高。

3.4 重點監控用水單位節約用水內生動力不足

目前，總體上水價偏低，水價形成機制尤其是地下水價格，不能全面客觀反映水資源的稀缺性和供水成本，水價的杠桿作用發揮不夠充分，難以激發重點監控用水單位的自主節水投入和創新意識。財稅引導和激勵政策不完善，節水內生動力不足。

3.5 節水宣傳教育需進一步深化

各級人民政府和水行政主管部門都將水資源保護與節約方面的宣傳、教育以及社會公眾的參與式管理作為節水型社會建設的重要內容，但總體上節水型社會建設宣傳的廣度和深度有待于進一步加大。公眾的水資源憂患意識和節水意識不強烈，節約用水、少排污廢水和保護水資源等行為在公眾中的比例仍較少，對節水型社會建設的長期性和艱巨性認識不足。

4 意見與建議

4.1 強化政府的主體責任

明確各級人民政府對重點監控用水單位的監督管理責任，建立由省級有關部門負責人參加的節約用水工作協調機制，定期研究解決節約用水的重大戰略、重要規劃和政策措施等，加強對節約用水工作的協調推動。市、縣人民政府是節約用水工作的責任主體，應成立領導小組，完善工作機制，抓好各項任務落實。省級政府有關部門按照職責分工，加大指導支持力度，及時解決工作中存在的問題，督導行業節水工作，形成節水強大合力。

4.2 完善重點監控用水單位取用水計量監控

各級水行政主管部門應完善以國控水資源監控平臺為依托的取用水遠程監控系統建設，在實現對重點監控用水單位一級計量設施全面監控的同時，應當對其主要用水設備、生產工藝用水量、水消耗情況、水循環利用率、用水效率等內容進行監督管理，完善重點監控用水單位取用水統計監督管理體系建設，定時對重點用水單位的計量設施進行校核、對其用水情況進行抽查，保證監測數據真實可靠、及時報送，同時發布重點用水單位監控數據信息。

4.3 強化重點監控用水單位用水精細化管理

各重點監控用水單位應根據歷年用水經驗，科學編制年度用水計劃申請；水行政主管部門嚴格審核用水計劃申請，盡可能使用水計劃貼近實際，避免出現平攤年度用水量的現象。各重點監控用水單位應將用水計劃指標分解落實到主要用水部門，實行用水獨立計量核算。依法依規配齊和管理用水計量器具，建立完善、規范的用水臺賬。鼓勵建立用水實時監控平臺，加強用水總量控制和用水效率評估。

4.4 積極推進重點監控用水單位節水改造

各重點監控用水單位應大力推廣使用節水設備和器具，淘汰不符合節水標準的用水設備和器具。積極推廣應用水壓調控技術、綠地高效節水灌溉技術。節水改造應列入用水單位發展規劃和維修改造計劃，將節水改造資金納入企業預算，保證資金投入。

4.5 加強節約用水宣傳教育

加強國情、水情教育，把保護水資源、節約用水知識逐步納入國家宣傳、國民素質教育和中小學教育范疇，開展“世界水日”“中國水周”、全國城市節水宣傳周等形式多樣的主題宣傳活動，向全社會普及節水知識，提高公眾對節約用水重要性的認識。充分發揮大中小學和幼兒園等各級學校教書育人的主渠道作用，積極推進節水教育進校園、進課堂，將節水教育融入德育教育內容；加強高校節水相關專業人才培養，為節水工作開展提供技術支持和人才保障，同時支持民間機構、節水志愿者開展活動。

4.6 嚴格節約用水監督考核

借鑒節能考核的經驗做法，嚴格實施節水考核，將節水考核結果作為干部主管部門對政府領導班子和相關領導干部綜合考核評價的重要依據；對政策落實不力、考核結果較差的地方，采取約談、通報等措施予以督促整改；對因盲目決策和瀆職、失職造成水資源浪費等不良后果的相關責任人，依法依紀嚴格追究相關責任。

4.7 建立健全節水激勵和約束機制

研究落實有關節約用水的財政激勵政策、稅收優惠政策和金融支持政策，打好政策組合拳。積極發揮財政職能作用，將節水型社會建設作為公共財政投入的重點領域，重點支持農業節水灌溉、地下水超采綜合治理、生活節水器具推廣、用水定額標準修訂、重點用水單位監控、節水型社會建設、節水技術改造、非常規水源利用、節水宣傳教育等項目，全面激發節水市場的內生動力。落實節水稅收優惠政策，對符合稅收法律法規規定優惠條件的節約用水項目、使用節約用水設備的企業給予相應的稅收優惠；將合同節水管理等第三方節水服務納入財政獎補和稅收優惠范圍，實施企業所得稅優惠政策。完善促進節水的投融資政策，鼓勵銀行等金融機構對企業節水技術改造、農業節水工程建設、非常規水資源利用等節水項目優先給予貸款支持。