新一輪退耕地還林實施情況探析
——以湖南省為例

楊 平，王玉玲

(1.國家林業和草原局西北調查規劃設計院，陜西 西安 710048;2.旱區生態水文與災害防治國家林業局重點實驗室，陜西 西安 710048)

湖南省2000年啟動退耕還林工程以來，至2018年累計退耕還林143.98萬hm2，國家投資277.25億元，工程惠及112個縣市區、310萬戶、1 150 萬農業人口[1]。據監測，全省退耕還林工程建設區內水土流失量普遍下降50%以上，生態價值為 1 051.35 億元/年[2]，生態狀況明顯改善，尤其是湘西地區和偏遠山區以往“越墾越窮、越窮越墾”的情況基本得到遏制，工程實施為湖南省構筑綠色保護屏障發揮了十分重要的作用。2014年起湖南省被納入了全國實施新一輪退耕還林的10個省份之一，本文結合2019年湖南省新一輪退耕地還林國家級檢查驗收工作，對新一輪退耕還林實施過程中出現的新情況、新問題進行探索，以期促進湖南省新一輪退耕還林工程的穩步推進。

1 檢查驗收辦法

以第四年,即2015年度計劃任務各縣級單位自查上報結果為2019年國家級檢查驗收依據，執行《新一輪退耕地還林檢查驗收辦法》[3]相關規定和技術標準，對湖南省2015年新一輪退耕還林面積保存狀況、質量(成林)情況和工程管理情況進行抽樣檢查。抽樣共涉及衡陽市、邵陽市、湘西自治州等11個市、州的17個縣市(以下簡稱“縣”)、33個鄉鎮、1 017 個小班(表1)。

2 結果分析

2.1 面積保存

2.1.1 總體情況

共抽查上報面積 1 004.7 hm2，保存974.4 hm2，未保存30.3 hm2，保存率97.0%。保存面積中生態林566.7 hm2，占58.2%，主要有杉木、柏木等；經濟林407.7 hm2，占41.8%，主要有油茶、柑橘等。

2.1.2未保存面積及原因分析

未保存面積30.3 hm2，占上報面積的3.0%。導致未保存的主要原因有：退耕地管理不善，撫育不力；雨雪冰凍、火災、水災自然災害；開墾種地；立地條件差；造林密度不達標等(表2)。

分析保存狀況較差的龍山縣、桑植縣，其保存率為85.1%，主要原因均為撫育管理措施不到位，退耕地雜草叢生所致。

2.2 工程管理

2.2.1 不動產權證書發放情況

按規定，保存合格面積應為退耕戶及時辦理不動產權證，截至目前，17個檢查單位974.4 hm2保存面積不動產權證發放率為0，發證工作相關事宜仍在協商中。

表1 退耕地還林國家級檢查驗收抽樣

2.2.2檔案管理情況

保存面積的建檔率為100.0%。各縣均能按要求對2015年退耕還林工程建設檔案完成分類、裝訂、歸檔工作。

2.2.3管護情況

保存面積中已管護面積933.9 hm2，管護率95.8%。邵陽縣、新邵縣等15個縣管護率100.0%；管護率較低的為龍山縣56.9%、桑植縣45.8%，主要原因為農作物套種現象嚴重。

2.2.4驗收情況

17個縣自查驗收率均為100.0%。

2.3 成林、混交情況

2.3.1 成林情況

保存面積中成林面積651.9 hm2，成林率66.9%，成林率較高的有安化縣98.9%、道縣96.1%、常寧市95.8%等，較低的有祁東縣8.2%，岳陽縣4.5%。

成林面積中：生態林保存面積566.7 hm2，成林面積330.5 hm2，成林率58.3%；經濟林保存面積407.7 hm2，成林面積321.4 hm2，成林率78.8%(表3)。

保存面積中未成林面積322.5 hm2，占保存面積的33.1%。未成林面積及原因詳見表4。

表2 未保存面積及原因分析

表3 退耕地還林成林面積統計

表4 未成林面積及原因分析統計

從表4可以看出，未成林的主要原因有：部分縣退耕地重新造林面積較大，且退耕后連年補植補栽，小苗占比高，一定程度影響成林狀況；因立地條件差或受干旱、冰凍災害等自然因素影響，造林成活率低，幼林長勢差；對退耕地管理“重造林，輕撫育”現象較為普遍，造林地后期管理不善，撫育不到位。

2.3.2混交情況

實施混交造林的有5個縣，僅占檢查單位的29.4%；全省保存面積中混交面積僅59.5 hm2，占比為6.1%。工程混交造林比例低，對林分質量和結構穩定性均不利(表5)。

3 主要問題

3.1 退耕地類認定部門間溝通不足

湖南省林業部門與國土二調認定的坡耕地面積差異明顯，致使全省新一輪退耕還林任務落地難，工程實施受到較大影響。依據國家《關于印發新一輪退耕還林還草總體方案的通知》標準，由湖南省85個涉及新一輪退耕還林工程的縣區政府和發改、財政、林業、農業、國土5部門聯合行文上報，要求實施退耕還林的25°以上坡耕地面積為26.63萬hm2，與國土二調數據庫4.13萬hm2相差22.50萬hm2[4]。

表5 保存面積中混交林面積統計

本次檢查17個單位也普遍存在上述問題，導致退耕造林設計地塊難以落實，造林作業滯后，后續資金兌付、竣工驗收困難等。

3.2 退耕還林地保存狀況有待改善

如保存率較低的龍山縣、桑植縣，因地處石漠化地區，土層瘠薄干旱、土壤涵養水分能力差、加上造林后期撫育管理不到位，導致部分造林小班未達到保存標準；溆浦縣、安化縣等2019年初受到嚴重冰凍災害，致使2015年退耕種植的柑橘地受災后未能保存。

3.3 “重造輕管”導致退耕地成林率較低

成林率較低的龍山縣、雙峰縣、漣源市等，除多次補植影響成林效果外，主要原因是退耕農戶不同程度存在“重造林、輕管理”思想，加之由于農村外出打工人員較多，勞動力不足，造成退耕地造林后期疏于管理，影響退耕還林工程成林效果。

3.4 不動產權發證工作滯后

各縣發證率低的主要原因相似，表現為：新一輪退耕還林不動產權證發放職能已移交所在縣國土局不動產登記中心管理，由于退耕還林地確權過程復雜，導致目前各縣不動產權證發證相關事宜難以開展；多數退耕農戶人均退耕地面積少，農戶申領不動產權證書意愿不高。

3.5 地方財政支持力度有待加強

本次檢查17個縣級單位中僅中方縣地方財政落實了少量退耕還林工作經費。工作經費缺乏一定程度影響了退耕還林工程開展規劃設計、檢查驗收、技術指導、檔案建設等日常工作。目前，新一輪退耕還林所需工作經費多由林業部門自行解決，嚴重影響縣級林業部門實施退耕還林工程建設積極性，也給有效保障湖南省退耕還林工程建設質量帶來隱患。

4 建議

4.1 認真落實退耕地類認定

林業和國土部門在對退耕地類認定時要進一步加強溝通，采取切實有效措施解決退耕任務“落地難”的“瓶頸”問題；林業部門要重視和規范退耕還林作業設計流程，在進行年度退耕還林工程作業設計時，對所涉及退耕小班首先要會同國土等部門對其進行地類確認和核準，形成地類會審認定的正式文書。

4.2 及時整改保存狀況存在的問題

對未保存面積中成活率不達標的小班限期補植補造并再次組織驗收；造林地內種植藤蔓或高桿作物的須限期清除；損失面積應盡快通過變更作業設計或核減損毀面積進行整改，確保退耕還林任務保質保量全面完成。

4.3 提高造林成林率

受各種因素影響，2015年退耕還林地成林率較低，僅66.9%。為此，要求成林率低的單位積極引導農戶轉變“重造輕管”觀念，切實加強退耕地后期管理，科學實施造林地幼林管護與撫育，全面落實國家和湖南省制定的相關技術規范和管理標準，提高造林成林率。

4.4 積極推進不動產權證書發放工作

為確保不動產權證書及時發放到位，切實保障退耕農戶的合法權益，林業主管部門應及時向各級人民政府反映目前新一輪退耕還林不動產權證發證工作的困境，積極與不動產權登記中心溝通，建立信息共享和協作聯動工作機制，盡快落實不動產權證書發放工作。

4.5 強化各級地方財政支持力度

湖南省林業局要積極與省財政廳等管理單位協商，依據《新一輪退耕還林還草總體方案》 “地方各級人民政府有關宣傳、作業設計、技術指導、檢查驗收等工作經費，主要由省級財政承擔，中央財政給予適當補助”的有關精神，從規范管理的要求出發，積極爭取新一輪退耕還林工程各級工作經費。