國土空間規劃視域下的生態保護紅線評估調整與自然保護地體系建設

周永興

(云南省林業調查規劃院，云南 昆明 650051)

2019年5月9日，中共中央、國務院印發的《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》指出，建立國土空間規劃體系并監督實施，從國家層面對空間發展作出戰略性系統安排，要求將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃，實現“多規合一”，生態保護紅線是國土空間規劃中生態空間的核心組成部分，自然保護地又是生態保護紅線內具有重要生態價值的陸域或海域，是構筑國家生態安全格局的核心載體。

1 國土空間規劃

國土空間規劃是中共中央、國務院作出的重大部署，是新時代下國家治理體系的完善，是各類開發保護建設活動的基本依據。通過科學有序統籌布局生態、農業、城鎮等功能空間，建立起國土空間規劃體系和監督實施平臺。

國家機構改革后，建立空間規劃體系并監督實施的職責由自然資源部承擔。通過將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合起來，建立起“五級三類”的國土空間規劃體系和從規劃編制審批到實施監督的“四體系”。

“五級”中的全國國土空間規劃是國家的戰略性安排；省級國土空間規劃落實國家規劃，指導市縣鄉級規劃；市、縣、鄉鎮三級國土空間規劃是落實國家、省級國土空間規劃指標。

“三類”包括總體規劃、相關專項規劃和詳細規劃。總體規劃是對區域國土空間做出全局性安排的規劃。全國國土空間總體規劃是戰略性規劃；省級國土空間總體規劃是落實國家總體規劃，指導市縣級國土空間總體規劃，側重于協調性；市縣和鄉鎮國土空間總體規劃是細化落實上級規劃，對本轄區的國土開發利用保護做出詳細安排，側重于實施性。專項規劃是對特定空間為體現特定功能做出的規劃，對空間開發保護利用作出的專門安排。詳細規劃是對具體地塊作出的實施性安排，是規劃監督實施的最小單元。

國土空間規劃編制任務包括以下幾方面：

1)在資源環境承載力和國土空間開發適宜性評估基礎上，統籌經濟社會發展情況，自上而下編制國土空間規劃，對空間發展作出科學系統安排。將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃，實現“多規合一”，不在國土空間規劃體系之外另設其他空間規劃。

2)統籌布局生態、農業、城鎮等功能空間，保護生態屏障，構建生態廊道和生態網絡，嚴格保護耕地，節約集約用地，引導城鎮發展由外延擴張向內涵提升轉變，提升國土空間利用效率和自然資源利用水平。

3)尊重自然規律、經濟規律、社會規律和城鄉發展規律，尊重地區差異，因地制宜地開展規劃編制工作。堅持山水林田湖草生命共同體理念，加強生態環境分區管制，以水而定、量水而行，強化底線約束，建立規劃“留白”機制，為可持續發展預留空間。

4)構建起國土空間規劃“一張圖”實施監督信息平臺。以第三次全國國土調查成果為基礎，整合各類空間關聯現狀數據和信息，建設起統一的國土空間基礎信息平臺，形成坐標一致、邊界吻合、上下貫通、覆蓋全域、動態更新、權威統一的全省國土空間規劃“一張圖”，各類空間規劃在“一張圖”上統籌協調，實現銜接統一。

2 云南省生態保護紅線評估調整

2.1 云南省生態保護紅線劃定

2017年底，在云南省委、省政府的統一部署下，由省生態環境廳、省發展改革委、省林草局牽頭，有關部門配合完成了云南省生態保護紅線劃定工作。根據科學評估結果，將評估得到的生態功能極重要區和生態環境極敏感脆弱區進行疊加合并，并與18類重要生態保護地進行校驗，形成生態保護紅線空間疊加圖，確保劃定范圍涵蓋國家級和省級禁止開發區域，禁止開發區域內的不同功能分區應根據生態評估結果最終確定劃入生態保護紅線的具體范圍。對生態保護紅線疊加圖進行邊界處理，通過現狀與規劃銜接、跨區域協調、上下對接等步驟，確定《云南省生態保護紅線劃定方案》。2018年6月29日，經國務院批準，云南省政府發布了《云南省生態保護紅線》，明確了全省生態保護紅線面積為11.84萬km2，占國土面積的30.90%，基本格局呈現“三屏兩帶”，包含生物多樣性維護、水源涵養、水土保持三大紅線類型,11個分區。分別是生物多樣性維護、水源涵養、水土保持三大紅線類型以及滇西北高山峽谷生物多樣性維護與水源涵養、哀牢山—無量山山地生物多樣性維護與水土保持、南部邊境熱帶森林生物多樣性維護、大盈江—瑞麗江水源涵養、高原湖泊及牛欄江上游水源涵養、珠江上游及滇東南喀斯特地帶水土保持、怒江下游水土保持、瀾滄江中山峽谷水土保持、金沙江干熱河谷及山原水土保持、金沙江下游—小江流域水土流失控制、紅河(元江)干熱河谷及山原水土保持等11個生態保護紅線區。

2.2 生態保護紅線管理實施存在的問題

云南省生態保護紅線劃定為全省生態環境保護、生態文明建設及維護生態安全格局發揮了重要作用，但實施過程中也暴露出一些與社會經濟發展不相適應、實施執行困難等問題。

2.2.1交叉重疊

原劃定生態保護紅線與合法礦業權、重大基礎設施工程、永久基本農田、耕地、人工商品林、林糧間作、基本草原、鎮村、戰略性礦產資源區域、國家規劃礦區等存在交叉重疊，矛盾沖突。

2.2.2多頭管理

機構改革前，陸地生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界、海洋生態保護紅線的劃定在不同的職能部門；耕地、林地、草地、水域等分屬不同的管理部門，調查標準、時間、精度等要求不一致，造成了矛盾沖突。

2.3 存在問題的原因分析

2.3.1 管控規則不明

在原劃定過程中，國家未出臺配套保護紅線管理辦法，未明確生態保護紅線內可以開展的人為活動，導致各地對劃定方案存在分歧。

2.3.2延續了自然保護地劃定問題

依據《生態保護紅線劃定指南》，云南省將8類自然保護地根據生態評估結果和功能分區劃入生態保護紅線，延續了原各類自然保護地范圍不準、邊界不清、責權不明、交叉重疊等問題。

2.3.3底數底圖不一致

云南省生態保護紅線劃定以地理國情普查數據為依據，對相關規劃的管控要素進行了疊加，劃定基礎數據來源于發改、環境、自然資源、規劃、林草等多個部門，因統計口徑、制圖體系和坐標體系等存在差異，各類數據難以統一，影響了生態保護紅線的科學性和合理性，出現了生態保護紅線與永久基本農田、礦業權等的沖突。

2.4 生態保護紅線評估調整

2.4.1 評估調整基本依據

在梳理前期問題的基礎上，遵循多規合一、劃管結合的思路，依據統籌劃定生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界3條控制線的有關要求，重點識別存在的矛盾沖突，提出優化調整建議，完善管控規則，有針對性地提出調整方案和勘界定標工作方案，結合國土空間規劃編制和勘界定標工作落地，確保生態功能不降低、面積不減少、性質不改變。

2.4.2評估調整基本原則

生態保護紅線評估調整工作堅持生態優先，陸海統籌、科學客觀、實事求是的原則，認真負責、嚴格要求，使生態保護紅線劃定結果符合構筑國家生態安全格局需要，使劃定成果具權威、科學、法治、可執行性。

2.4.3評估調整內容

1)基礎數據校核

梳理生態保護紅線劃定時采用的國土調查、地理國情普查、遙感影像、物種調查等基礎數據，確保采用的數據圖件成果真實可靠。

2)界線合理性分析

分析生態保護紅線劃定結果與山脈、河流等自然地貌單元邊界的一致性，做到圖、數、實地相一致。

3)應劃盡劃情況分析

梳理生態功能極重要、生態環境極敏感脆弱區域，以及其他具有重要生態功能、潛在重要生態價值、有必要實施嚴格保護的區域劃入生態保護紅線的情況，保證生態系統完整性和生態廊道連通性，未劃入的要說明原因。

4)矛盾沖突識別

核實生態保護紅線區域內永久基本農田、耕地、人工商品林、基本草原、承包草原、鎮村、重大基礎設施工程、合法礦業權、戰略性礦產資源區域、國家規劃礦區等情況，分析生態保護紅線與其他重要控制線交叉沖突情況，提出解決矛盾沖突的規則和辦法。

5)生態安全格局分析

依據全國生態安全格局、重點生態功能區劃，識別生態安全格局的重點屏障，分析區域生態保護紅線的分布情況。

2.4.4評估路線

1)數據分析

(1)數據種類來源是否齊全，是否為官方發布數據，對生態保護紅線劃定有無影響。(2)數據精度分辨率或比例尺等。(3)數據時效性，是否是當時最新的土地利用現狀、遙感數據等，與實際情況的偏差。(4)數據坐標系轉換對評估結果的影響。(5)疑似由于“三線”劃定支撐的各類數據分辨率精度均不同，結果誤差大，使得生態保護紅線難以精準落位，“三線”劃定全省成果邊界不套合，產生大量的碎小圖斑。

2)邊界一致性分析

分析生態保護紅線與山脈、河流、林線、雪線、流域分界線、生態系統分布界線、地塊邊界等是否一致，對不一致的情況說明原因。

3)生態系統完整性和生態廊道連通性分析

分析生態保護紅線圖斑之間的聯系性和連通性，分析圖斑重要程度。確保自然地理單元、地表覆被單元和地帶性生態系統的完整性，生態廊道的連通性。

4)圖、數與實地的一致性分析

核實生態保護紅線技術報告、生態保護紅線劃定方案中的數據統計、圖件數據、登記表是否一致。

5)應劃盡劃分析

分析生態功能極重要、生態環境極敏感脆弱區域應劃盡劃情況，是否存在未劃入生態保護紅線的極重要、極敏感脆弱區域，是否有未將需嚴格保護的區域納入紅線當中，如國家森林公園，濕地公園，國家級公益林等。

6)紅線內極重要、極敏感脆弱以外區域分析

分析紅線內不屬于極重要、極敏感脆弱區域的圖斑，不屬于自然保護地、生態廊道等圖斑情況，分析原劃入生態保護紅線的原因。

7)生態保護紅線內的自然資源利用分析

重點分析生態保護紅線與一般耕地和永久基本農田與現狀建設用地、礦業權以及集體人工商品林重疊情況。

2.4.5調整思路

1)統一基礎數據

以第三次國土調查成果作為工作底數底圖。

2)統一標準

統一坐標系為2000國家大地坐標系，1985國家高程基準。對于因坐標系、比例尺不同等原因導致部分生態保護紅線超出行政區邊界，或者與山脈、河流等自然地物明顯偏移等問題，應通過相應技術手段對生態保護紅線進行糾偏處理。

3)堅持自下而上，上下結合的原則

評估調整工作以縣級為單位開展自查，市級初審，省級復核，國家核查。堅持自下而上，上下結合的原則開展工作。

4)堅持生態優先

生態保護紅線要保證生態功能的系統性和完整性，確保生態功能不降低、面積不減少，性質不改變；將生態功能極重要、生態環境極敏感脆弱區域以及目前雖不能確定但具有潛在重要生態價值的區域劃入生態保護紅線。

5)銜接自然保護地

將自然保護地劃入生態保護紅線，與生態保護紅線管控要求存在沖突的，由林草局先行進行評估，調整后全部劃入生態保護紅線；自然保護地發生調整的，生態保護紅線作相應調整。由于生態保護紅線評估工作與建設以國家公園為主體的自然保護地體系、自然保護地“三區變兩區”及范圍和功能調整時限要求不統一，目前采用現有最新合法的自然保護地范圍和功能分區數據進行生態保護紅線評估。目前已劃入自然保護地核心保護區內的永久基本農田、鎮村、礦業權逐步有序退出，其中，國家公園、國家級自然保護區內礦業權分類處置意見出臺后，按分類處置意見要求推進礦業權有序退出。在自然保護地一般控制區內的永久基本農田、鎮村、礦業權，按照開發服從保護的原則，根據對生態功能造成的影響，確定是否退出，對生態功能造成明顯影響的，逐步有序退出，不造成明顯影響的，相應調整一般控制區范圍。自然保護地外，對生態功能不造成明顯影響的，不劃入生態保護紅線，包括：集中連片耕地；合法礦業權，包括全國礦產資源規劃中確定的國家規劃礦區、戰略性礦產儲量規模在中型及以上且已納入規劃的礦產地；人工商品林、鎮村。

2.4.6生態保護紅線管控要求

1)生態優先，底線管控。在國土空間規劃中統籌劃定和管理生態保護紅線，發揮生態保護紅線對國土空間開發的底線作用。

2)生態保護紅線內嚴格禁止開發性、生產性建設活動，在制定財政、投資、產業、土地、農業、人口、民族、環境、應對氣候變化等政策時，應充分考慮生態保護紅線管控要求，對不符合的各類規劃和政策措施要及時作出調整。

3 自然保護地體系建設

2019年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》指出，要建成中國特色的以國家公園為主體的自然保護地體系。

3.1 自然保護地建設取得成效

自然保護地經過多年的建設，在生物多樣性保護、自然遺產保存、生態環境質量改善、優良生態產品提供等方面取得了很大成績，為維護國家生態安全發揮了重要作用。

3.2 自然保護地建設存在的問題

部分自然保護地在范圍劃定、功能分區和空間布局上不夠科學合理，相互交叉重疊，歷史遺留問題較多，現實管理矛盾沖突尖銳，迫切需要進行整合優化。

3.3 自然保護地體系建設

3.3.1堅持實事求是的調整原則

以生物多樣性評估為基礎，科學評價自然生態系統完整性和生態廊道連通性，著眼解決現實矛盾沖突和歷史遺留問題，劃入與調出相結合，將應保護的區域保護起來，構建起以國家公園為主體、自然保護區為基礎、各類自然公園為補充的自然保護地體系。

3.3.2堅持劃管結合的調整思路

不預設自然保護地面積，簡化功能分區，采取差別化管控措施，對生態搬遷、永久基本農田、鎮村、礦業權等逐步退出設置過渡期，依法加強管護，穩妥推進。核心保護區原則上禁止人為活動,一般控制區原則上禁止開發性、生產性建設活動，僅允許對生態功能不造成破壞的有限人為活動。

3.3.3自然保護地范圍調整

將原來23種自然保護地類型整合歸并為3種類型(國家公園、自然保護區、自然公園)的工作中，按照“同級別的保護強度優先，不同級別的低級別服從高級別”的要求實施歸并，對自然保護地周邊生態保護價值高、生物多樣性豐富以及保持生態系統完整性的區域調入國家公園或自然保護區范圍；依據自然稟賦和資源特征，對森林、濕地、地質公園以及以自然景觀為主要保護對象的原風景名勝區經科學評估后設立自然公園。確保原有保護地面積不減少，保護強度不降低，保護性質不改變，實現一個保護地一塊牌子。

將自然保護區3個功能分區(核心區、緩沖區、實驗區)整合為2個控制區(核心保護區、一般控制區)的調整過程中，原自然保護區核心區、緩沖區管控要求基本接近，故一般情況下，將自然保護區原核心區和緩沖區轉為核心保護區，將原實驗區轉為一般控制區。自然保護區原實驗區內無人為活動且具有重要保護價值的區域，特別是國家和省級重點保護野生動植物分布的關鍵區域、生態廊道的重要節點、重要自然遺跡等，也應轉為核心保護區。自然保護區核心保護區內的永久基本農田、鎮村、礦業權逐步有序退出，一般控制區內的根據對生態功能造成的影響確定是否退出，其中，造成明顯影響的逐步有序退出，不造成明顯影響的可采取依法依規相應調整一般控制區范圍等措施妥善處理。

4 結論

4.1 生態空間、生態保護紅線、自然保護地的空間關系

生態空間是國土空間范疇內具有自然屬性、以提供生態服務或生態產品為主體功能的地域空間；生態保護紅線是生態空間范圍內具有特殊重要生態功能、必須強制性嚴格保護的區域；自然保護地是對重要的自然生態系統、自然遺跡、自然景觀及其所承載的自然資源、生態功能和文化價值實施長期保護的陸域或海域，整合歸并優化后劃入生態保護紅線，納入國土空間規劃統一嚴格管理(圖1)。

圖1 國土空間視域下的生態空間、生態保護紅線、自然保護地關系

4.2 自然保護地劃入生態保護紅線管控范圍

根據《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》的要求，對現有的各類自然保護地進行評估，并劃定核心保護區和一般控制區，自然保護地評估結果是生態保護紅線評估的重要依據，整合歸并優化后全部劃入生態保護紅線；自然保護地發生調整的，生態保護紅線作相應調整。

4.3 在國土空間規劃中統籌劃定落實生態保護紅線

生態保護紅線評估優化需要與城鎮開發邊界劃定、永久基本農田核實整改兩條控制線統籌考慮，最終落實到國土空間規劃中，生態保護紅線要保證生態功能的系統性和完整性，確保生態功能不降低、面積不減少、性質不改變,保障和維護國家生態安全的底線。

4.4 生態保護紅線納入國土空間規劃統一嚴格管理

把評估調整后的生態保護紅線納入國土空間規劃，完成劃定和落地，納入國土空間基礎信息平臺，實行嚴格管控；自然保護地核心保護區原則上禁止人為活動，其他區域嚴格禁止開發性、生產性建設活動，在符合現行法律法規前提下，除國家重大戰略項目外，僅允許對生態功能不造成破壞的有限人為活動和重要生態修復工程實施。

《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》第十八條指出：“推動生態保護紅線有關立法，各地要因地制宜，出臺相應的生態保護紅線管理地方性法規”。要加快生態保護紅線管理辦法的制定，使得劃定的生態保護紅線管理有法可依，實現對生態保護紅線的有效管理。