全域土地綜合整治資金來源研究
——以廣東省為例

吳家龍，蘇少青，鄧 婷

(1.廣東省土地開發整治中心，廣東 廣州 510635；2.廣東省耕地肥料總站，廣東 廣州 510500)

1 引 言

近幾十年來，隨著我國經濟的飛速發展，由于無序、過度開發和粗放利用，國土空間開發格局失衡失序，耕地空間受到嚴重擠壓，生態空間破碎嚴重，資源環境承載能力下降[1]，亟需加快推進國土綜合整治，優化國土空間開發利用格局，落實耕地保護，加強土地資源高效利用，改善人居生態環境，重構集約高效的生產空間、宜居適度的生活空間、山清水秀的生態空間。2003年浙江省實施了“千村示范、萬村整治”工程，旨在改善農村生產、生活、生態空間，提升農民生活質量。2018年，浙江省在總結和繼承實踐成果基礎上，率先在全國提出全域土地綜合整治與生態修復工程，并獲得聯合國授予“地球衛士獎”中的“激勵與行動獎”。截至2019年底，浙江省共實施410個全域土地綜合整治與生態修復工程，涉及1436個行政村，涉及土地總面積60多萬hm2，預算總投資802億元，并計劃于2020年實施500個全域土地綜合整治與生態修復工程[2]。

全域土地綜合整治是指借助一系列政策創新，對鄉村生態、農業和建設空間進行全局優化布局，統籌田、水、路、林、村全面綜合整治，以實現耕地連片提質改造，盤活存量建設用地，保障新農村和產業融合發展用地，對鄉村人居環境進行統一治理修復的一種綜合性土地整治活動[3]。全域土地綜合整治資金是整體推進農用地整治、建設用地整理和鄉村生態保護修復的重要保障，資金的來源和籌措是全域土地綜合整治工作順利開展與否的關鍵因素之一，可分為財政資金和社會資金。2019年12月，自然資源部關于開展全域土地綜合整治試點工作的通知(自然資發〔2019〕194號)文件明確要求到2020年，全國全域土地綜合整治試點不少于300個，各省(區、市)試點原則上不超過20個，截至目前廣東省共20個試點獲批。本文以廣東省全域土地綜合整治試點申請項目為例，通過分析和歸納全域土地綜合整治資金籌措模式、資金來源等，剖析存在的問題和風險，并提出相關建議，以期為全域土地綜合整治的有序推進提供現實參考。

2 資金籌措模式

全域土地綜合整治的資金籌措可分為城郊地區、集鎮地區和遠郊農村3種模式。城郊地區模式聚焦城郊結合地區，以區片為單位，通過土地整理、土地復墾、土地開發、環境治理等一系列土地整治活動，騰挪轉換城郊的空間布局，統籌利用現有的各類土地資源，借助相關政策紅利，深入發掘區域發展的新空間和新資源。集鎮地區模式重點針對遠郊鄉鎮(街道)，以鄉鎮為單位，對符合條件的農村土地進行系統整理(開發、復墾)，促進一、二、三產業融合發展、開展人居環境整治和生態保護修復，助推美麗鄉村建設。遠郊農村模式以農村地區為重點研究對象，以行政村為單位開展農用地整治，包括優化調整耕地布局(如“小田并大田”)、增加耕地面積(補充耕地、墾造水田)、提升耕地質量等，通過土地集中連片和提質改造等措施，促進土地流轉和農業規模化經營，增加農民收入，助力鄉村振興。開展拆舊復墾、城鄉建設用地增減掛鉤等，盤活農村存量建設用地，節余指標交易后的收益又可以反過來支持美麗鄉村建設、改善村莊環境面貌和促進鄉村振興。從這3種模式來看，通過整村整鎮推進，對土地整理產生節余指標進行交易，所得指標收益用于全域土地綜合整治是目前重要的資金籌措渠道(圖1)。

圖1 全域土地綜合整治的資金籌措模式示意圖

3 資金來源類型

3.1 政府財政資金

全域土地綜合整治中的政府財政資金包括省、市政府統籌的農村人居環境改造、公路建設、農業綜合開發、農田水利、危舊房改造、園林綠化、電力、通訊、燃氣等農村基礎設施建設、鄉村振興和美麗鄉村建設等相關涉農、涉地項目資金，也包括墾造水田、拆舊復墾指標交易收益資金、耕地開墾費、新增建設用地有償使用費、用于農業土地開發的土地出讓收入、土地整治資金補貼及農業農村、水利、生態環境、交通、農業綜合開發部門等相關部門資金、縣級、鎮級財政補助；還包括農業農村、水利部門的河涌整治專項資金、人居環境整治專項資金、交通運輸部門專項資金、林業部門專項資金、古驛道保護利用專項資金、新農村建設專項資金等。

3.2 社會資本

不同于政府財政資金，全域土地綜合整治中的社會資本包括企業主導、市場化運營、村集體主導、自主開發，以及土地收儲、發行債券、銀行貸款、政商合作等融資方式，村民自籌、社會及個人愛心捐贈等。

4 存在問題及風險分析

4.1 過度依賴指標收益

40個試點申請項目計劃墾造水田約3600 hm2，平均每個項目墾造水田約90 hm2，計劃拆舊復墾(城鄉建設用地增減掛鉤)約750 hm2，平均每個項目約18 hm2。廣東省全域土地綜合整治申請的40個試點中，僅有4個項目不需要指標收益。借助指標交易收益填補全域土地綜合整治項目資金空缺無疑是一項選擇。然而，過度依賴指標交易收益不僅會加大全域土地綜合整治項目的資金風險，也會擠占村莊的自身發展空間。一方面，墾造水田、拆舊復墾工作從施工到形成指標和交易，需要相關的程序和流程，期間影響因素相對較多，而全域土地綜合整治項目的實施周期通常只有3年，存在由于指標收益資金到位不及時而導致的項目延誤的風險。此外，全域土地綜合整治不僅僅是一項簡單的工程，除前期工程資金投入外，還需要生態環境及生態基礎設施維護運行等方面的后期維護資金，一次性地使用指標交易收益，存在項目成果得不到持續維護和鞏固的風險。因此，利用指標交易收益作為主要資金支撐，具有較大的風險和挑戰。另一方面，以產業促發展，鼓勵和引導鄉村產業、促進相關產業落地是全域土地綜合整治的一項重要內容。以拆舊復墾指標為例，如將拆舊復墾指標全部進行交易，會在一定程度上消耗了鄉村本身必需的發展用地指標，不利于本身的產業發展。

4.2 社會資本參與力度小

廣東省全域土地綜合整治申請的40個試點項目中，大多數涉及社會資本，然而社會資本占總投資的比例超過一半的項目僅有7個，其余均依靠政府財政資金支持。首先，當前我國經濟下行加大，財政收入增速下降。其次，我國繼續實施積極財政政策，支持不斷擴大，地方財政將持續吃緊。全域土地綜合整治往往涉及面廣，資金需求量大，這無疑會大大加重地方財政壓力。其次，如指標交易收益、專項資金等政府財政資金來源渠道相對單一，當前涉農資金首要目標是脫貧攻堅，環保資金有限，各部門資金整合難度較大，不具有持續性和穩定性，因此，過度依賴政府財政資金本身具有一定的資金保障風險。最后，全域土地綜合整治是實現鄉村振興的重要抓手，而資金短缺是阻礙鄉村振興工作順利推進的限制因素之一。政府投資，雖然發揮了巨大的作用，但與鄉村振興對資本的需求量相去甚遠。農村有著豐厚的資源和廣大的發展空間，因此，如何深化改革，創優環境，持久而大量引進社會資本，是亟待解決的關鍵問題。

5 建議

5.1 統籌兼顧，預留自身發展空間

通過農村空間布局的騰挪轉換，利用拆舊復墾等指標交易收益支持全域土地綜合整治工作是常用的資金籌措方式，也起著十分重要的杠桿作用。同樣，形成的建設用地指標也可以用于項目區產業落地和自身發展。因此，地方在空間布局騰挪轉換過程中，建議當地鄉村結合自身的發展定位和發展需求，在優先保障自身產業發展空間的前提下，再考慮將剩余指標交易。

5.2 拓展思維，探索建立多元化資金籌措機制

(1)發揮政府財政資金的引導作用。政府專項資金，如涉農資金是全域土地綜合整治試點申請項目中資金的重要來源，類型多樣，涉及面廣，各級財政應設立相應專項，進一步鞏固和拓展財政資金的參與渠道的同時[4]，積極發揮政府財政資金的引導作用，充分利用和整合各項資金，統籌協調發揮各類資金的“疊加”效應，注重資金整體性、系統性功能的發揮。

(2)鼓勵社會資本參與。全域土地綜合整治實現鄉村振興和生態文明建設的重要抓手，是一項戰略性、基礎性和長期性的工作，要實現其持續穩步的推進，除充分發揮政府財政資金的引導作用外，必須加快探索建立全域土地綜合整治的多元化資金籌措機制。一方面，用好補充耕地、耕地占補平衡、城鄉建設用地增減掛鉤、工礦廢棄地復墾利用等相關土地政策，按照“誰投資、誰受益”的原則，因地制宜，深入挖掘和釋放政策紅利，吸引社會資本參與。另一方面，鼓勵各類社會主體參與生態公益林建設、鄉村人居環境整治、水環境治理、礦山生態修復等生態保護修復領域，對達到一定規模的經營主體，在合法合規、堅持節約集約用地的前提下，允許社會主體根據治理面積，按照一定的比例，在特定區域內從事旅游、康養、體育、設施農業等產業開發。全域土地綜合整治涉及礦山生態修復的，可綜合運用《關于探索利用市場化方式推進礦山生態修復的意見》并結合自身發展實際，創新提出的各項激勵政策[4]，利用工礦廢棄地復墾指標流轉等收益為全域土地綜合整治提供強有力的資金保障。

(3)建立吸引社會資本投入的有效機制。政府和社會資本合作開展全域土地綜合整治，不僅有利于創新建立投融資機制，拓寬社會資本投資渠道，增強地區經濟增長內生動力，而且有利于推動各類資本相互融合、優勢互補，促進投資主體多元化，擴大就業和減輕財政壓力。在目前的公共基礎設施建設和環境治理工程中，吸引社會資本投入合作部分采取了PPP(Public-private partnership，政府和社會資本合作)[5]、BOT(Build-Operate-Transfer，建設-運營-移交)[6]等社會資本參與模式，通常僅解決了工程啟動和周轉資金的問題[1]，社會資本增量投入存在明顯不足。同時應正視社會資本的逐利性，正確處理社會資本公益性和社會資本逐利性之間的矛盾，抓好資金的兌現和落實。引入社會資本不只是解決資金問題，應借此建立現代企業制度，引進先進管理理念，打造高效管理團隊。《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》(發改投資〔2014〕2724號)的核心要義也是體制機制的創新，應善于解讀、領會和運用相關政策，充分釋放政策紅利。

(4)探索鄉村資源市場化途徑。全域土地綜合整治中的生態環境保護修復屬于公益性項目，由于生態產品價值實現途徑不明確，常常導致生態保護修復投入的收益難以保障[1]。應結合國土空間的區位條件和區域產業發展優勢，轉變思維，充分挖掘當地自然資源潛力，秉持“綠水青山就是金山銀山”理念，對自然資源進行賦值，開拓資源市場化渠道，實現自然資源的市場化，將“綠水青山”轉變為“金山銀山”。充分吸引包括公眾自籌在內的社會資本介入，鼓勵和引導公眾參與全域土地綜合整治工作的全過程。此外，應積極探索建立綠色采購、綠色金融和綠色利益分享機制，支持金融機構創新金融產品和金融服務，充分利用開發性金融機構、政策性銀行和社會資本等對土地綜合整治支持作用，解決資金來源問題，用市場化的方式引導發達地區和企業加大對全域土地綜合整治工作的資金投入。

5.3 釋放政策紅利，創新激勵機制

我國礦山地質環境面臨“舊賬”未還、“新賬”又欠的問題。僅靠財政投入可謂杯水車薪、難以實現持續繁榮，因此，走市場化運作、科學化治理之路成為礦山生態修復的必然選擇。2019年自然資源部發布了《關于探索利用市場化方式推進礦山生態修復的意見》，著力于破解礦山生態修復歷史欠賬多、現實矛盾多、資金投入不足的制約，創新釋放兩大政策紅利，一是允許礦山存量建設用地修復的騰退指標在更大范圍內流轉，二是礦山生態修復剩余的土石料經縣級人民政府納入公共資源交易平臺后可對外銷售，相關收益應全部用于本地區生態修復，涉及社會投資主體承擔生態修復工程的，應保障其合理收益。全域土地綜合整治貴在政策驅動和機制創新，可以綜合運用結合自身發展實際，創新提出的各項激勵政策[4]，借助相關復墾指標流轉和社會主體參與為全域土地綜合整治提供強有力的資金保障。此外，建設用地指標是各地政府博弈的焦點，是影響區域發展的重要因素。全域土地綜合整治可參考城鄉建設用地增減掛鉤、生態補償和耕地保護的實踐經驗，探索土地綜合整治與建設用地指標掛鉤機制，激發和增強土地綜合整治和鄉村生態修復的驅動力。