“十四五”時期北京市用能預算化管理機制研究

1 北京市節能工作形勢

能源消費總量控制是當前北京市落實生態文明建設、緩解能源供應壓力、應對氣候變化的必然選擇。北京是一個能源供給高度依賴外埠的超大型城市，全市100%的原油和天然氣需外部供應，在經濟轉型進程中，區域性能源短缺問題較為突出，“十四五”時期是落實新版城市總規的關鍵時期，重點區域發展、新基建建設、城市運行保障需求提升、居民生活水平提高、后疫情時代經濟恢復性增長等因素，勢必導致全市能源消費總量快速反彈。但與此同時，首都產業結構趨向服務化和高端化，能源結構調整空間變窄，節能的邊際成本和難度逐步提高、重大項目能源保障難度巨大,現有節能管理制度對于社會經濟發展的不確定性和區域能耗整體收支狀態缺乏靈活調度，節能工作步入深水區。迫切需要創新機制,提升能源資源使用效益,構建更加精細科學的用能管理體系。

2 用能預算化管理機制設計

當前，在總量控制方面，預算管理對于優化存量，控制增量，實現資源的高效配置利用具有重要的促進作用。國家“十三五”規劃綱要中提倡在用能總量上創新有償使用、預算管理、投融資機制，培育和發展交易市場，近期國家發展改革委也提出將堅持和完善能源消費雙控制度，建立健全用能預算等管理制度，推動能源高效配置合理使用。為此，筆者借鑒財務預算管理概念，提出用能預算化管理機制，通過建立新上項目與用能總量指標掛鉤，與節能挖潛、淘汰落后產能相結合的用能總量動態平衡機制，科學配置能源要素，切實以較少的能源消耗實現經濟高質量發展。

2.1 基本概念

預算管理概念來源于財務制度，其強調對結果的預測和籌劃，對執行過程的監控，不斷對照完成情況和預算目標的差距，動態調整和完善，以最大程度地實現戰略目標。目前已在生態環境部門主要污染物排放總量管理中得以應用，旨在優化環境資源配置、高效利用環境容量。本次探索將此概念引入能源管理領域。

2.2 基本思想

用能預算管理擬使有限的能耗總量指標在各地區間、各年間進行流動，從而實現動態管理。即統籌考慮經濟社會發展規劃、能源消費總量控制和節能目標任務、重大生產力布局等情況，綜合各地區可用能源消費增量、實施淘汰落后產能存量用能、節能技改等削減能耗存量措施（減量）以及發展新能源可再生能源、余熱余壓發電等未納入統計范圍的能源（“開口”能源）情況，核定能源消費總量預算指標，對能耗存量削減和“開口”能源利用量大的區域，分配較多的預算指標。結合固定資產投資項目節能評審（以下簡稱“能評”），對項目所需能耗量實行登記制度，從當地能耗預支增量中列支并不得突破。通過建立能耗總量增減量的收支平衡體系，基于“收入”情況決定“支出”可用指標量，由此來控制各用能主體新增項目的“質”和“量”，保障節能目標順利完成，也以此倒逼經濟發展方式轉變和產業結構調整。

2.3 設計思路

用能預算管理指標包括控制總量、可用增量和預支增量，三者之間通過可用增量這一指標聯系起來（圖1）。控制總量即為地區節能目標，可用增量與該地區能耗減量因素、節能能力以及新能源利用水平相對應，預支增量的確定重點考慮地區節能目標完成情況、新增建設項目情況。

圖1 能耗總量預算管理指標關系

2.4 管理對象

用能預算化管理的對象是各級人民政府和重點用能單位的年度能源消費總量。

2.5 管理方式

管理方式可采取逐層管理模式。各地區根據上級節能主管部門下達的節能目標明確年度工作目標并逐級分解落實，明確下一級政府、重點用能單位責任，逐步建立市、區、鄉鎮街、重點用能單位四級用能預算管理體系。市級節能主管部門通過下一級政府和重點用能單位用能預算方案的編制、上報、執行、調整、監督、考核等手段，實現用能的全過程管理。

3 彈性管理機制

3.1 增設兩個彈性指標

在現有能耗總量強度“雙控”目標中增加“可用增量”和“預支增量”兩個總量預算指標，其優先保障居民生活、支持高成長性、先導產業發展、重點建設項目以及傳統優勢產業升級等。年度預支增量以當年可用增量為基礎，根據上年度節能目標完成情況浮動一定比例確定，對事關本轄區產業布局、結構調整的重大建設項目，項目所在地當年能源消費預支增量不能滿足需要的，在當地充分挖潛的基礎上可采取全市平衡調劑的辦法解決，調劑的預支增量需從當地下年度預支增量中扣除。若某地區當年實際使用可用增量和預支增量超過核算數的部分，相應扣減下年度預算指標。當年剩余的預支增量可結轉到下年度使用。

3.2 基于“收入”情況安排“支出”

將能耗總量指標作為能評審批的前置條件，根據年度節能目標完成情況和存量項目能耗削減情況決定新建項目審批可用的能耗總量指標，既保證在存量優化環節做“加法”工作，同時對源頭增量環節也做到“減法”控制，共同促進節能目標的完成。

3.3 為重大產業項目預留總量

設置全市能耗總量預留指標，包括預留可用增量和預留預支增量，主要用于支持事關全市產業布局、結構調整的重大建設項目。其中，預留可用增量根據全市能源消費總量期末控制目標中事先預留、未分解到各區的部分確定，年度預留可用增量根據當年全市能源消費總量控制目標凈增量在扣除各區控制總量凈增量之和的基礎上確定。年度預留預支增量根據上年度全市控制總量和節能目標任務完成情況，在當年預留可用增量基礎上浮動一定比例確定。

4 與現有節能管理制度銜接的考慮

4.1 與節能目標責任考核的銜接

實行能耗總量指標“收支兩條線”管理，將節能技改、新能源利用等所產生的減量作為能耗總量指標的“收入線”，將總量指標的供給作為總量指標管理的“支出線”。即根據上一年年度新增量和節能目標的完成情況，節能主管部門可根據預算，每年向下一級政府下達可供給社會經濟發展的總量預算指標。所有新、改、擴建項目所需總量指標，都必須從年度總量預算指標中支出。

4.2 與能評制度的銜接

建立總量預算管理，對新增能耗量的控制通過預支增量予以實現，將能耗總量預算指標作為能評審批的準入條件，對項目所需能耗量實行登記，從當地年度能源消費預支增量中列支。建立能評審批需求總量與預算總量聯動管理機制。

5 建議

用能預算化管理是有效控制能耗過快增長、實現能源優化配置和推進精細化管控的重要手段,能充分體現能源的稀缺性和價值理論，但該制度的建立還需用能權有償使用和交易制度、指標信息管理等相關配套政策的制定與支持。通過用能交易盤活總量指標，為現役存量能耗削減提供內生動力，通過構建信息系統為總量管理部門提供指標動態變化實時情況，從而進一步完善北京市現行節能管理政策，也為“十四五”時期推動能耗總量和強度“雙控”目標的實現提供參考。