淺析政事業單位內控監管體系建設

隨著我國整個國家經濟發展和各級財政收入的增大，各層次政府公共社會服務職能也在為適應社會大眾需要而快速轉型變化，而作為履行政府公共社會服務職能而面向公眾的窗口——行政事業單位的內控監督管理體系建設程度和內控是否得到貫徹執行也直接關系到各項業務開展及整個社會各階層的發展穩定。財政部于2014年推行《行政事業單位內部控制規范（試行）》以來，不斷提高對行政事業單位內部控制監督管理體系建設的要求。所以有必要對各級行政事業內部控制監督管理體系建設的情況進行全面深入的了解，找到內部控制監督管理體系建設的關鍵點，找出內部控制監督管理體系貫徹執行困難原因，為今后的內部控制監督管理體系建設工作質量整體提升以及監督管理體系不斷完善做好前期準備工作。尤其是在當前國家對各級行政事業單位的管理不斷進行改革完善，對各級行政事業單位內部控制監督管理體系建設的要求進一步提高，要求各級行政事業單位把內部控制監督管理體系建設作為重點工作抓，并制定各種有效措施落實內部控制監督管理體系建設，并不斷完善行內部控制監督管理體系建設。

一、 行政事業單位加強內部控制制度建立健全的目的

1 強化內部控制制度建立健全是行政事業單位有序發展的基礎

隨著國家對財政管理體制的不斷改革，行政事業單位的經濟業務管理水平不斷提高，但在行政事業單位內部控制制度建立健全方面，落后于企業內部控制制度建立健全。在我國全面改革不斷深化的形勢之下，為進一步符合我國改革發展的大好形勢的需求，必須對重要經濟業務活動風險進行有效有力防控，保證行政事業單位的有序健康發展，建立健全單位內部控制制度強化單位內部管理是十分迫切和必要的。

2 是預防腐敗提倡廉潔的重要舉措

社會大部分的國家公共資源是由各級行政事業單位管理著，如果監督管理不到位或者缺失監督管理，造成社會公共資源管理過程中出現貪污腐敗事件，那就形成國家財政資金的重大損失，同時損害了各級政府部門對公共資源能否有效管理的形象。建立健全內部控制制度，架構好行政事業單位的決策、執行和監督相互制衡機制，可以極大地保證國家公共資源公平、公開、公正的分配。通過事前預防、事中加強監督、事后懲治，全過程預防貪污腐敗風險，能夠科學有效地預防腐敗現象的發生。

3 能確保社會公共資金的利用效率

國家財政資金是各級行政事業單位資金主要來源，由于存在行政事業單位內控制度執行不力或內控制度的缺失的情況，使得財政資金利用效率低下，并得不到有效和安全利用，極大影響了社會整體經濟推進和發展。有一套完善和健全的內部控制制度，能夠很好的對行政事業單位的各類具體事項進行有效監管，對各類具體業務事項過程加以監控，對各級審批權限加以合理規范，能夠使得各類財務信息的真實性和完整性得到保證，有效減少社會公共資金在國家建設中的損失和浪費。

二、行政事業單位內控制度存在的問題

1 單位內控意識不足

強化內控意識是行政事業單位內部管理文化中的一項基礎性內容，單位內部擁有濃厚正確的內部控制意識能夠使內控制度得以健全和實施。現在有許多行政事業單位的負責人對建立健全內控制度不重視，錯誤地認為其就是建立一套單位管理制度，沒有把單位內控制度作為具體業務實施過程中相互制衡的動態監管機制，行政事業單位負責人和相關業務管理部門也沒有把內控制度建設和發揮其在業務處理過程中的監管作用當作應有的職責，僅僅把其當作對職員工作約束的辦法。在制定單位內控制度時，沒有根據行政事業單位的內部具體管理情況制定切合實際的內控機制，內控制度根本沒有發揮其應有的監管作用。

2 沒有健全的內控制度

2012年11月財政部頒布《行政事業單位內部控制規范（試行）》（財會〔2012〕21號），而該規范的執行時間是2014年1月1日，2017年1月財政部頒布《行政事業單位內部控制報告管理制度（試行）》（財會〔2017〕1號），與企業相比，我國行政事業單位內控機制建設較晚，許多行政事業單位沒有結合自身業務實際情況制定出一套完整、比較規范的內控管理體系。實際上也有部分行政事業單位到現在為止還沒有制定出形文的內控制度，日常只是以一般法律法規替代內控制度進行管理，根據經驗和單位內部管理習慣加以簡單的監管，對單位具體業務實施過程監管太簡單，發現問題時沒有統一規范的處置標準和具體措施。

3 沒有建立起較強的會計基礎

按照我國《會計法》的相關要求，會計工作的任職人員，必須由取得會計從業資格證的人員任職;而任職單位會計機構負責人的，除取得會計從業資格證書外，還必須具備會計師以上職稱資格或從事3年以上會計工作經歷。但是，截止目前我國有部分行政事業單位的會計工作還是由其他人員兼任，這些兼職人員有許多都不具備基本的會計知識，財務專業知識匱乏，業務技能較低，難易辨別違反財經法規的違紀行為。單位內控制度的要求由這些財會人員去執行，很難得到貫徹執行，結果造成單位內控制度執行力度不夠，內控監管效果不佳。

4 內控崗位人員素質參差不齊

目前有許多行政事業單位的內控崗位管理人員職業素質不高，主要體現在對內控監管工作沒有一個全面認識、平時又不積極學習了解內控管理制度、工作中又不按照法律法規處理具體工作業務等，極易造成具體工作業務沒有按法律法規辦理;還有就是許多行政事業單位人員的內控監管思想意識缺位，內控監管崗位沒有指定具體的責任人，具體工作中存在扯皮偷懶的現象，處理工作能拖則拖，工作效率很低，有時甚至還出現少數內控監管人員以自身工作便利謀求私利等情況的發生。

5 預算編制及執行力度不夠強

各層次的單位部門預算改革已經推進了許多年，在對預算編制和執行過程的監管力度上有了較大程度的提高，但仍存在著較弱地方。一是單位預算編制沒有細化，目前有些單位預算編制只是粗略根據本年度財政收支預估情況、及以前年度實際收支情況，而沒有根據預算單位自身的業務特色和預算年度需開展的業務計劃進行編制，大部分具體項目都沒有細化到位，沒有逐筆對預算支進行審核;二是預算剛性要求沒有得到執行，預算的計劃性、科學性沒有得到落實，頻繁調整追加預算，資金使用缺少計劃預見性，嚴重減弱預算的控制約束力。

三、 制定完善單位內控制度的舉措

1 強化內控意識，建立健全內控制度

行政事業單位應根據《行政事業單位內部控制規范（試行）》的要求，有目的地強化單位內部全體人員的內控意識，尤其是單位負責人要認識到建立健全內控制度的重要性，了解內控制度的內容，精準布置內控的各項具體工作，保證內控制度工作得到具體落實。按財務管理相關法律法規的規定，單位負責人是單位財務管理工作的第一責任人，對本單位財務報告的真實性、完整性以及內控制度的合理合規性、有效性擔主責。必須通過相關政府部門加強對內控制度內容的宣傳，同時要求各級行政事業單位負責人強化內控知識培訓學習，樹立起單位負責人是內控制度建立健全“負首責”的意識，使其注重內控制度的建設，形成良好的單位內控監管環境。同時也要加強對行政事業單位內部職工內控制度的相關內容和重要性的宣傳，可以通過宣傳相關文件、內控制度培訓等方式進行，使職工都能了解內控制度內容，讓單位全體人員都真正地參與到內控制度建設和執行中去。

執行內控制度的前提是須制定出一套完整的內控制度，因此各行政事業單位要按照有關法律法規文件要求，結合各自單位真實狀況，確定內控節點，建立健全內控制度，確定所有人員的崗位職責、任務范圍。使內控制度執行有明確的依據，發揮其在單位管理活動中的有效監管作用。對重要節點管理制度的完整性要細致核實，例如貫穿于行政事業單位整個業務活動過程的內控制度，要明確各個節點的操作程序、職責權限，達到有效控制業務活動的目的。

2 提高風險監控能力

一是行政事業單位在對以前發生的風險案例加以統計數據分析，確定業務活動環節層面的風險類型，加強對各類風險有效管控，從而極大提高業務服務和風險監控能力，對有關工作業務流程和管控流程等進行全面的完善和確定，并制定監管計劃開展多樣形式的抽復查，由抽復查人員出具真實情況的審查報告，落實風險防控程序和措施的前移。二是行政事業單位應當根據各類風險監管要求，對重大資金支出風險應建立起較為完整的預防、應急、日常管理的監控體系，并制定切實可行的風險監控條例，推動重大資金使用風險監管水平不斷提高。三是內控監管部門要對日常事務中的風險加強動態監管，配置監管系統，與內控制度結合，通過對風險案例展示解析、法制培訓等手段進行宣傳，達到哪些能為、哪些不能為的內部管理氛圍，同時，也要加強內控業務管理水平的提升，增強業務處理中風險的識別、分析、評估與控制能力。另外，還要按照單位承擔的職能，尤其是新增職能，對相關政策文件進行分析研究，有計劃優化內控監管制度。

3 健全內控監管體系

各行政事業單位應根據相關法律法規等文件，結合本單位內部特點，制定出完整、符合實際的內控監管體系，要健全內控監管體系需從以下幾個環節做：一是構建相互制衡、分工明確、監控有效的單位內部管理體系，單位負責人在本單位內控體系建設中負首責，可以通過設立單位內部監管部門對相關業務節點進行監控管理，如成立重點事項領導小組等，對重大事項的風險進行識別和破析，并制定風險預案應對;二是建立關鍵性崗位輪崗機制，關鍵性崗位要制定明確詳細的崗位職責，并分工明確，定期輪崗，避免易產生腐敗崗位和部門一人長時間任職;三是要明確單位經濟活動重點環節的監管職責，并進行明確分工，做到職責權限明晰，便于單位各項業務的正常推進。

4 加強內控制度的培訓，提高整體管理水平

行政事業單位內控制度只有在單位內部各級管理部門和全體職工積極參與下才能真正起作用。因此必須對全體職工進行內控制度知識培訓，讓他們擁有較高的內控意識和綜合素質，并通過適用的工作考核制度促使單位職工積極高質量地完成自己的本職工作。

同時也要對重點崗位人員加強內控知識重點教育培訓。重點崗位人員具有較高的專業能力和職業道德水平是內控監管體系得到有效實施的關鍵，在重點崗位任用人員時應當考慮其資格和能力，能否勝任相關崗位的工作。通過系統化的培訓，能很好的提高重點崗位人員內控監管知識專業素養，對國家相關法律法規等政策能及時、系統地掌握，也能很好地提高重點崗位人員職業道德水平，筑牢防范舞弊和腐敗的意識，提升內控管理工作效率。

財務管理制度的完善是內控監管體系建設的重中之重，也是目前行政事業單位內控監管工作出問題較多的地方，必須嚴格規范財務報銷手續，合理設置審批權限，按統一的要求規范填寫報銷憑證，對發生的經濟業務按財務制度的規定進行賬務處置，確保財務信息的完整準確。

5重視內控日常監管工作

一是要重視內部控制制度的日常管理工作，加強內控制度考核力度和監督，發現問題及時整改，要求行政事業單位監管部門或人員按照監管工作流程做好日常檢查工作，進行定時檢查或不定時抽查，根據問題性質要求責任人整改并追究相關責任人的責任。二是要求各監管部門和人員，根據監督內容確立重點，建立詳細檢查臺賬 ，并定期向領導匯報抽督查情況。三是要增強日常會計核算，健全業務費用報銷相關規定，經濟業務產生的原始附件要齊全規范合法，財務會計要按照財務制度規定進行賬務處理;同時強化會計人員的職業道德和業務素養，減少賬務處理人為失誤。

四 健全內控的評價和監督機制

為了發揮行政事業單位的內控體系的監管作用，有必要在各單位內部成立相對獨立性的內控監管聯合小組，具體承擔單位內部監督檢查和效果評價工作，負責對單位內控制度構建和執行情況進行定期和不定期的督檢，對內控中的不完善和不到位之處進行有針對地監督，同時也對其有效性進行分析評價，出具客觀、公正、相對獨立性的分析評價報告，并對內控制度中存在的問題提出較合理的改進舉措。

行政事業單位在防范和發現內控風險方面，審計檢查工作一直在發揮著極其重要作用，而隨著我國經濟日益發展，行政事業單位的職能不斷改革更新，內控的壓力也在增長，內部審計等監管部門及能力建設是行政事業單位當前的工作重點，一是要理清單位內部的真實情況，完善內部審計等監管制度，讓內部審計監管等制度與單位內部的真實情況適應，并符合國家的法律法規，同時驗證審計監管人員執行內控制度的效果。二是要重視日常審計檢查工作，發揮單位內審部門的獨立作用和權威性，利用多種形式的審計檢查，努力提高內部審計工作價值。隨著行政事業單位內部管理機構不斷完善和業務面的拓展，要發揮審計對單位業務事項全程監管功能，通過總結審計監管工作中的經驗，不斷完善改進審計工作的方式方法，同時利用現代科技技術手段，開發研制實用的審計軟件平臺，對行政事業單位的各類業務進行實時有效監管，以技術手段提高審計業務水平，發揮審計監管的監懾效力。加強社會各層面和公眾監管作用，搭建行政事業單位相關信息公開平臺，如社交媒體、微信等平臺，根據政府相關規定要求，定期及時公開有關信息，讓社會各層面和大眾及時獲知有關的最新消息，通過各方面的反饋信息，改進單位內控監管過程中的方式舉措。同時，各行政事業單位根據自已單位的實際情況，制定公開相關信息的制度和操作流程，讓大眾也參與對行政事業單位業務工作的監督，促使單位的內控監管水平得到的提升。各單位也要重視辦公服務場所網絡平臺的建設，探索推廣各種形式的網上辦公模式，在財務管理中推行網上銀行支付等各種形式電子支付方式，提升業務處理工作效率。

總之，隨著整個國家各個方面發展，無論是由于客觀形勢要求，還是行政事業單位有序發展的需要，行政事業單位都應當把內控制度建設作為重點工作，尤其是在當前國家經濟大發展的背景下，行政事業單位更應當理清單位內部管理思路，確保其健康有序發展，將內控制度建設與單位發展放在相同重要的位置，積極推動內控監管工作的日益完善，發揮內控制度有效監管作用。

作者簡介：

戴林生（出生1966年4月14日），男，漢族，學歷：大專，研究方向：財務管理，職稱，高級農業經濟師，單位：（工作單位鎮江市農業農村局;編制單位鎮江市農業機械技術推廣站），單位所在省市：江蘇省鎮江市;郵編：212009;籍貫（省市）：江蘇省鎮江市丹陽市。