鄉村振興戰略中的基層民政：實踐困境及其對策

魯美琳

一、時代使命：鄉村振興戰略中基層民政的重要作用

黨的十九大報告中明確提出，當前我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，這種社會基本矛盾的變化體現在社會的各個層級和方面。在傳統鄉村社會中，隨著經濟進程的持續推進，在建設社會主義新農村、全面實現農村現代化的進程中，這一矛盾就相應顯得更為突出和重要。在實施鄉村振興戰略的過程中，基層民政部門承擔的職責與使命比以往更加艱巨，基層民政部門要認清時代使命，找準時代定位，展現時代擔當。

(一)積極落實鄉村振興戰略決策部署

鄉村振興戰略的總體要求明確指出，要真正實現鄉村振興，就必須深刻認識并堅持農村在發展過程中的優先地位，其根本目的和任務要求在于實現農村社會產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕。要實現這一總的任務目標和要求，就必須堅持“兩個推動”。一方面，要堅持推動一體化戰略，促進城鄉發展融合進行，強調城鄉一體化的重要性；另一方面，要同步推進現代化進程，特別是農業和農村的現代化進程，保持發展的前進勢頭。貫徹落實黨中央、國務院關于鄉村振興戰略的各項決策和部署，既是黨中央、國務院對地方政府、基層政府的一個根本性的要求，也是各級民政部門在國家發展大局中的一項重要的使命和歷史任務，同時也是提升民政部門服務效能，強化和改善基層民政部門工作的一個重要的目標任務。在鄉村振興戰略的各項發展進程中，各級民政部門，特別是與群眾日常生產生活息息相關的基層民政部門，必須認識到自身工作的重要性，在完成各項任務時要做到奮勇當先、積極作為，履行好自己作為民政部門的根本職責與使命，努力實現廣大人民群眾、特別是農村群眾對美好生活的新期待，為建設社會主義新農村，實現鄉村振興戰略出工出力，發揮作用。

基層民政部門必須深刻認識到的一點是，在新時代，我國社會的主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。對美好生活需要最迫切，對發展不平衡、不充分感受最深切的群體，絕大多數是民政服務對象。基層民政部門必須深刻認識當前我國社會發展的矛盾變化，特別是重視和領悟新矛盾，及時調整自己的工作方向和工作重心，發揮好自身作用，使民政工作對于調整好社會矛盾發揮應有的作用，滿足人民日益增長的美好生活需要。

堅持問題導向、效果導向，抓住社會和工作的主要矛盾和矛盾主要方面，抓重點、補短板、強弱項、揚優勢，深化改革、加快發展、擴大供給、優化服務、提升水平。緊貼民聲民意，進一步對標對表，著力構建新時代民政工作新格局，在老有所養、弱有所扶、社會治理創新等方面落實鄉村振興戰略頂層設計，規劃戰略發展路徑，為加快民政事業創新發展提供目標指引。

(二)積極推動鄉村治理體制機制創新

要進一步加強農村基層的各項基礎工作，健全既有的鄉村治理體系，將傳統的鄉村治理中的自治、法治與德治結合起來，共同形成新時代的鄉村治理體系，是十九大報告中提出的一項重要的要求[1]。鄉村振興的基礎在于能否實現鄉村社會的有效治理。在鄉村振興戰略實施的過程中，各級民政部門、特別是基層民政部門要對十九大報告中所提出的各項要求充分領悟，對于黨中央的各項決策部署要做到積極貫徹落實，要特別強調加強基層民政部門的組織建設工作[2]。在鄉鎮管理體制改革中，基層民政部門要配合鄉鎮政府開展各項職能轉變工作，保障改革各項工作有效落實落地，促進包含民政領域在內的基層政府服務能力的有效提升。要進一步配合鄉村治理體系的改革和效能提升，以黨的基礎組織為核心和戰斗堡壘，促進和完善既有的村民自治制度，落實村民對村務的監督工作，在鄉村建立和扶持自治組織和監督組織，振興鄉村集體經濟，鼓勵農民依托特色產業建立起農民合作組織，進一步促進各種社會服務組織走基層、下鄉村，與鄉村中各種自發形成的組織在各個方面和領域展開有效聯動，共同打造新時代的社會主體特色農村組織體系。基層民政部門要引導和鼓勵農村基層民主自治的發展，引導農民建立起社區協商制度，形塑社區協商機制，規范自治活動以及社區協商的基本流程制度，做到民事民議、民事民辦、民事民管，建立和完善農村基層民主自治以及社區協商制度的新格局，使得農村范圍內能夠真正實現和發揮基層民主的作用[3]。積極促進農村社區的建立和完善，有效地為農村提供基本的社區服務，提升農村社區的管理和服務水平。積極鼓勵和推動志愿服務工作下基層、進農村，在農村范圍內發展社會工作，推進農村社區、社會組織、社會工作“三社聯動”，激發社會組織在鄉村振興戰略中的活力。

(三)積極發揮基層民政民生保障職能

鄉村振興戰略要求各級民政部門能夠統籌和推進現有的城鄉社會救助體系的建設工作，強化脫貧攻堅中低保的兜底保障作用[4]。基層民政部門要充分發揮兜底和保障作用，進一步完善民政部門社會救助的有關工作，增強對困難群眾基本生活的有效保障。同時，要促進城鄉一體化發展，使城鄉間的城鄉社會救助體系能夠做到一體化發展和精準化對接，做到“兜底線、織密網、建機制”。要進一步促進最低生活保障制度的完善，縮小城鄉最低生活保障標準間的差距，逐步提高城鄉低保的各項補助標準，逐漸提高城鄉特困人員基本生活標準。基層民政部門還要創新社會救助的發展，發展新的梯次救助模式，特別是困難群體的分類救助模式和急難問題的綜合救助模式的發展。探索構建提高農村低保標準和特困人員基本生活保障標準，確保不低于國家現行扶貧標準。探索建立貧困狀況綜合評估指標體系，加強低保、醫療、教育、住房等救助政策統籌，健全社會救助的工作協調、信息核對、受理辦理、引導社會力量參與等機制，為困難群體、特別是鄉村的困難群眾“兜牢”民生底線，確保脫貧攻堅工作實現不落一戶、不落一人，進而推動全面建成小康社會目標的實現。

二、基層民政部門所面臨的實踐困境

我國的基層民政能力在過去幾十年已經得到了極大的提高，但在新形勢下實施鄉村振興戰略的過程中仍然面臨著管理體制、保障措施、硬件基礎、組織隊伍等方面的實踐困境[5]。

(一)基層民政管理體制通道不暢，管理系統和層級間缺乏有效融合

1.民政系統各層級間的權力關系需要重新厘清。民政系統是一個標準的職業科層系統結構，并依托于各層級政府而存在。權力關系是衡量政府間關系的重要維度，也是衡量不同層級民政部門間關系的尺度。實際上，基層民政部門實行雙重領導制，既受同級政府管轄，又受到上級民政部門的工作指導。在具體施政過程中，由于權力關系和責任制度的不明確，基層政府可能會對某些本屬于基層民政部門的權力進行侵占，導致基層民政部門的權力弱化，從而影響其職能的有效發揮。另一方面，在各項民政政策推行過程中，涉及借助和需求地方政府資源的情況時，可能會出現因管轄權限制等原因而無法有效管理和調用轄區內公共資源的情況，由此可能會出現民政政策的推行過于依賴于專項資金或上級部門的資源調配，實際上使得基層民政部門難以發揮其在鄉村振興戰略中的自主性和積極性作用。

2.基層民政系統的人事及財務關系需要重新理順。在日常工作中，基層民政部門實行雙重領導制，在接受上級民政部門工作指導的同時還要接受本級政府的領導。但基層民政部門的各項經費主要來源于本級政府的財政。因此在財政關系上，基層民政部門往往處于弱勢的一方，經費和公共資源調配及使用的自主權相對弱勢，而基層政府可以通過財政關系來強化其領導地位，從而對基層民政部門的工作產生影響和干涉，導致基層民政部門難以一以貫之的落實各項民政政策，或在事實上建構起地方政策法規的壁壘。在人事關系上，關于基層民政部門領導干部的考察、培訓、任免等，上級部門與本級政府之間往往各自為政，缺乏有效的交流與探討機制。同時在人事任免上，上級部門與本級政府之間存在著嚴重的信息不對稱性，對于民政干部的工作能力和個人素質的認知和評價往往也不能夠統一。

(二)基層民政保障措施薄弱，缺乏有力支撐

1.經費保障有待加強。基層民政部門在實際開展各項工作的過程中，特別是落實中央下達的各項有關鄉村振興的民政政策時，實際面臨著經費缺乏，公共資源調動困難的現實情境。一方面，稅費改革后，基層政府的財政收入逐漸減少，使得基層政府面臨著極大的財政壓力，同屬基層政府管轄的基層民政也就自然而然地面臨著財政困難。另一方面，中央、省一級對于基層民政部門的轉移支付力度較小，轉移支付的資金不足以應對紛繁復雜的工作任務。這使得基層民政部門開展工作、落實政策的經費受到了嚴重的影響，給基層民政工作帶來了極大的困難。

2.法律保障有待優化。當前在國家大力倡導依法治國的背景下，一系列涉及基層民政領域的法律法規相繼起草出臺，但是對于民政部門、特別是基層民政部門來說，法律法規建設仍然不夠健全，在某些關鍵內容和關鍵環節上呈現出某種法律真空或法律立廢改工作滯后的特征，由于缺少相應的法律法規，許多民政部門的職權得不到有效保障，在解決具體問題的時候也缺乏法律依據，使得部分工作難以有效地開展。

(三)基層民政硬件基礎落后，設施有待改善

在基礎公共服務場所，福利院、敬老院、軍休所的硬件亟需改善，空間亟需擴大。許多基礎公共服務場所不具備空調等基本的保暖降溫設備、不具備電視機等基本的娛樂設備，不具備洗漱間等基本的清潔區域，不具備醫務室等基本的醫療場所。總的來說，硬件設備實際上限制了基層民政在鄉村振興戰略中的能力發揮。

(四)基層民政組織隊伍較弱，亟待調優配強

1.人員隊伍亟需壯大。當前我國基層民政部門的人員配置情況難以滿足基層民政開展工作的現實需要。如有些地級市的民政部門每個科室只有一兩名工作人員，絕大多數的鄉鎮民政部門僅僅只有一名工作人員，這對保障鄉村振興戰略的實施質量帶來一定的難題。從人員編制來看，由于基層政府部門的人員編制有限，大部分剛剛入職的工作人員是難以取得正式編制的，他們只能通過勞務派遣、簽訂合同等方式進入基層民政部門工作。最后，從人員引進來看，當前的基層民政部門除了軍轉干部、招聘考試外幾乎沒有其他的方式來引進人員，這既限制了基層民政隊伍綜合素質的提高，也限制了基層民政部門隊伍發展壯大。

2.能力素質亟需提高。當前，基層民政部門干部老齡化的現象較為嚴重。這些老干部雖然在經驗方面具備一定的優勢，但是在信息化能力、創新能力、工作熱情等方面卻存在一定的劣勢[6]。基層民政部門還缺少完善的人才引進制度、人才培養制度、人才激勵制度和人員退出機制，這在一定程度上導致了人員結構的固化和學歷結構的低下。同時由于編制、待遇等原因，基層民政部門還面臨著年輕人才流失嚴重的現狀。通過外出考察、專題講座、以會代訓等方式提高工作人員能力的活動開展得還不夠，對于鼓勵工作人員積極參加社會工作師、養老護理員等專業考試的激勵措施還不健全。

三、結語

在鄉村振興的戰略中，基層民政承擔了重要的時代使命和任務，必須要積極落實鄉村振興戰略決策部署，積極推動鄉村治理體制機制創新，積極發揮基層民政民生保障職能，為了實現這些任務和使命，基層民政部門必須充分發揮作用，改革創新，增能提效。然而，在當前開展的各項實踐中，基層民政部門還面臨著各項問題，主要包括基層民政管理體制通道不暢，管理系統和層級間缺乏有效融合；基層民政保障措施薄弱，缺乏有力支撐；基層民政硬件基礎落后，設施有待改善；基層民政組織隊伍較弱，亟待調優配強。為了解決這些問題，就要求基層民政部門充分地深化改革，做到創新體制機制、完善保障措施、提升隊伍素質，從而有效地解決問題，更好地服務于鄉村振興的大戰略。