公民參與文化產業發展：問題與優化途徑

余 丹

當前，我國正在穩步推進治理現代化進程，推進文化產業發展是治理現代化過程中的重要內容，公民是否有效參與對能否快速推進文化產業發展具有重要影響。從我國公民參與文化產業發展的情況來看，這一領域已經取得明顯成績，但也存在一些問題，如：公民參與的程度淺、途徑較少、程序不規范、缺少法律保障；社會組織缺失，專業性不強。這些問題的產生歸因于多個方面，切實解決這些問題能夠助推公民有效參與文化產業發展，進而助推我國的治理現代化進程。

從國內現有研究成果來看，諸多研究者分別以“文化產業發展”“公民參與”為主題展開深入研究，但以“公民參與文化產業發展”為主題的研究成果極少，相關的如：張文勇探究了公共圖書館參與文化精準扶貧的路徑[1]；詹雷分析了社會工作介入鄂倫春族文化扶貧的路徑[2]；彭羚冰探究民間資本參與東莞牙香街保育與復興的途徑[3]。這些研究成果均具有一定學術價值，但并未針對“公民參與文化產業發展”展開深入分析。基于現實與學術兩個方面的考量，有必要在闡述文化產業發展中公民參與的理論與現狀基礎上，分析這一領域中存在的問題及其成因，進而探究這些問題的對策。

一、公民參與文化產業發展：理論與現狀

(一)理論

公眾參與是公民參與理論的核心詞匯，這種參與主要是指政治參與，除此之外，還包括公民參與公共事務的全過程活動。公民參與的要素主要有：其一，公民參與是一個連續的意見交換過程，這一過程中，不同主體之間持續交換意見，基于此形成共識，為其后致力于實現共同目標奠定基礎。其二，公民參與過程中，政府這一治理主體必須將參與事項的目標、方案等全面地告知公民，使公民能夠在全面了解所參與事項的基礎上實現有效參與。其三，公民參與過程中，政府必須及時、全面地了解公民的意見和建議，并在決策過程中有效吸納這些意見和建議，切實提升決策效能，基于此實現治理水平的提升。

(二)現狀

1.公民參與文化產業發展的宏觀情況。參與者中占絕大部分的是政府工作人員和個體經營者，這主要由于他們是文化產業發展工作的直接相關者。政府在推進文化產業發展工作時統籌的是所有相關行政單位和利益相關的個體經營者，受工作性質影響，他們直接或間接參與了文化產業發展工作，而不是通過個人的預期或者利益訴求去了解、組織、參與到文化產業發展的工作或活動之中。

2.公民參與文化產業發展的途徑方面。在公民的認知中，文化產業發展的主體是政府、社會團體和社區。我國很多地方的社會組織并未有效參與文化產業發展，大部分活動的組織者是政府、社區或者是由政府主導的志愿者團隊，并且志愿者團隊現階段組織的文化產業發展活動更多是文化宣傳等末端參與的活動，和政府、社區組織的活動有所重疊，公民參與文化產業發展的途徑依舊是單一的。

3.公民參與文化產業發展的預期行為方面。大部分公民對文化產業發展問題是有所關注的，也愿意約束規范自身的行為來參與到文化產業發展之中，但超越自身義務之外的愿望更傾向于交給政府部門來實現，愿意爭取個人權利卻缺乏主動性，存在執行脫節的情況。這說明在現階段，公民參與文化產業發展的主要形式還比較單一、空泛，口號多于行動，形式大于實踐，公民還未深入參與到公共事務決策階段，在文化產業發展中發揮的作用較小。

二、公民參與文化產業發展：問題及成因

(一)問題

1.公民參與的程度淺、途徑較少。從一些實例來看，公民參與文化產業發展的程度較淺，甚少涉及文化產業決策這類深層次的事務之中，“深度參與”“專業參與”的數量較少。由于某些公民缺乏全程參與的意識，很多監督舉報的行為都是在自身權益受到侵害時，公民才會主動地發起舉報、發揮監督作用，向有關部門反映情況。目前，政府已經認識到公民能在文化產業發展過程中發揮出積極作用，試圖鼓勵公民參與到文化產業發展過程中，以此來優化文化產業的發展情況。從一些地方的文化產業發展情況來看，助推文化產業發展的措施是有力的，但公民對于文化產業政策的執行力度、強度和范圍等還存在接受度低、質疑性大的情況，政策執行的阻力較大。

2.公民參與的程序不規范。宏觀上來看，我國現階段公布的公民參與法律法規只有地方性法規。事實上，由于缺少針對公民參與的行政程序法，僅靠原則性法規無法指導公民參與的程序和行為，無形地增加了公民參與的難度，同時擴大了公共管理部門權力尋租的空間，公民參與無法可依，容易在公共事務的治理中讓公民參與淪為“形式主義”。具體到公民參與文化產業發展的情況來看，一些地方政府組織聽證會是由各相關部門在政務網對聽證事項、聽證代表、報名方式等進行公開發布，傳播范圍有限。

3.公民參與缺少法律保障。在公民參與文化產業發展的過程中，受信息不對稱等因素影響，公民的知情權常常缺乏法律保障，無形中為公民參與文化產業發展設置了門檻，挫傷公民參與的積極性。同時，公民未能有效參與文化產業發展的負面影響有時難以在短時間內呈現，即這種負面影響具有滯后性和復雜性，如果把限制公民參與文化產業發展視為一種危害公民權利的行為，就涉及公民的維權和救濟補償。某些情況下，公民未能有效參與文化產業發展導致公民利益受到損害，一些公民會采取維權訴訟或者申請救濟的行動。但就我國的司法現狀來看，公民參與文化產業發展方面的糾紛和訴訟由于判決的案例少、專業要求高，環境訴訟難度大，相關訴訟的發展還在起步摸索階段。

4.社會組織缺失，專業性不強。政府發展文化產業的目標是為使公共利益最大化，那么最理想的模式就是政府、企業、社會組織和公民都成為文化產業發展的主體，通過信息互動流通、資源優化配置、相互合作來強化全面性。參與文化產業發展需要具備一定的專業基礎和科學謀劃能力，而一些公民受到信息的不對稱和專業性的限制，無法多角度、深層次地參與到文化產業發展過程中，這時就需要專業的社會組織進行統一地引導和規劃。由于缺少公共管理部門的支持、專業性人才的匱乏和資金來源的不確定性，使得社會組織在組織公民參與文化產業發展的過程中會出現所制定的政策成效不高、公民參與度不高等問題，難以充分發揮其正面效應。

(二)問題的成因

1.信息的滯后性和信息互動的不對稱。文化產業發展領域的信息是典型的公共信息，具有較強的公共屬性。但在公民參與文化產業發展的過程中，公民獲知的信息主要來源于有關部門主動或依申請公開的信息，這意味著公民獲得信息的途徑相對單一。我國一些地方政府提出“公開為原則，不公開是例外”的原則，而且還需遵循《中華人民共和國保密法》的要求，在公民參與文化產業發展過程中并未完全公開一些信息。在其他相關的法律法規中，信息公開僅作為工作要求，并未詳細規定相關范圍及內容，因此，對公民參與文化產業發展的工作缺乏實踐指導性。還有，相關主體進行信息公開時缺乏明確性的要求，導致信息公開的標準不夠統一、主動性不強，如大量信息需要公民通過層層手續在局部范圍內進行公開，導致公民需要付出大量的時間、物力、人脈等成本去調查才能夠獲知相關信息。

2.法治建設有待進一步健全。從目前我國公民參與文化產業發展的法制建設來看，地方性法規較多，尚未構建獨立的立法，公民參與文化產業發展的法律規定都是在更為宏觀的法律法規和條例里有所提及。某些法律法規提出了公民參與文化產業發展過程中必須保障公民的知情權、監督權等權利，但缺乏細化的程序性立法。公民參與文化產業發展中需要法律的保障和指導，但綱領性的法規在實際操作中不具有明顯的指導意義，公民參與文化產業發展面臨無法可依的這一現實，在參與過程中無法借助相關法律來采取強制措施，也就無法體現公平公正的原則，使公民參與文化產業發展的積極性和主動性嚴重受挫。

3.公民教育和宣傳針對性不強。公民獲取文化產業發展信息的途徑，除了有關部門的信息公開外，還可以通過宣傳教育這一途徑。但從一些地方的實例來看，在我國的義務教育體系中存在公民參與文化產業發展相關知識教育的空缺。由于存在缺少獨立性、專業性的知識教育體系和計劃，致使相關知識在公民間的普及率并不高。某些學校中開展相關教育，但這些教育都是以講座、活動等形式進行，由于相關知識教育所占的時長占比較短，同時缺乏對公民參與文化產業發展相關知識系統性、專業性的教育指導，這種類型的教育往往是流于形式，導致對公民參與文化產業發展的知識教育的深度和廣度不足，在公民參與文化產業發展的過程中，由于缺乏相應的知識儲備和理論基礎，往往會捉襟見肘，難以深入到專業性較強的決策階段。

從宣傳的針對性方面來看，公共管理部門公開信息的過程中，除了在相關部門的內部文件流轉或在權威信息平臺上發布信息之外，往往還需要借助媒體進行傳播。例如：相關部門出臺的公民參與文化產業發展的相關法律法規，政府部門組織的公民參與文化產業發展的活動、公民參與文化產業發展取得成效的新聞報道等。但一些政府部門及媒體對公民參與文化產業發展的關注度尤其是報道和調查并不重視，往往只發揮協助公共管理部門開展工作的作用，宣傳的針對性明顯較弱，傳播的信息缺乏深度，不具有科普作用，傳播的意愿也缺乏主動性和自主性，導致公民難以有效參與文化產業發展過程。

三、公民參與文化產業發展：優化途徑

(一)構建公開透明的信息環境

信息對等是公民參與文化產業發展的基礎，要保障公民的環境權和知情權，就需要構建公開透明的信息環境。為了保障公民有效參與文化產業發展，就要求有關部門主動、及時、客觀地將相關信息提供給公民。只有保障公民對文化產業發展的知情權，公民才能正確明白自己所處環境的真實情況，充分理解文化產業發展政策的必要性和緊迫性，并采取合適的方式參與到文化產業發展過程中，與文化產業發展主體尤其是政府部門形成良好的溝通交流，從而可以很好地規避由于公民的不理解造成的與政府部門對抗的行為。

當前，政府部門的信息公開基本都被列入其工作考核指標，但一些地方對信息公開不夠重視，缺少制度性的規范要求，導致信息公開還存在信息滯后、信息無效、信息缺失等問題。鑒于此，政府信息公開要做到：一是保障及時性。公民參與文化產業發展是一個動態過程，對于時刻處于變化之中的信息，應該遵循即時公開的原則，實時發布動態變化的數據，對于不涉及隱私和保密原則的信息，要在第一時間進行權威發布。二是強化明確性，明確哪些內容是應該要公開的、公開的頻率、時長如何、責任部門是哪個。西方國家在這一方面的發展時間較早，信息公開制度比較完善，可以有效借鑒國外的信息公開制度，制定相關信息公開的辦法，規范信息公開的程序和內容，讓信息公開能夠有法可依。三是確保完整性，政府公開的信息要做到全面真實，相關信息和數據要完整、實事求實地進行公開，發布信息過程中不能片面截取或有意隱瞞某些信息，保證發布的信息能夠客觀全面：四是強化普及性，公民參與文化產業發展過程中，部分信息和專業數據有專業素養門檻，公民獲取此類信息后難以對其有效理解，在公開這些信息或數據時要親民樸實，對具有較強專業性的信息或數據應加以解釋說明。五是關注交互性，要重視政府和公民之間的信息交互，一些政府部門在公開信息時會有盲區，這就需要發動公民的力量，通過公民的信息反饋及時更新或調整公開的信息，此舉有利于在公民參與文化產業發展過程中強化政府部門與公民之間的交流效能。

(二)強化公民參與的法律支持

1.加快立法進程。公民有效參與文化產業發展，需要強有力的法律保障，這意味著要加快立法的進程，以立法的形式明確公民參與文化產業發展的權利和義務、內容和程序、反饋和補償等各方面的內容。在公民參與文化產業發展的過程中，原則性法律的保障不足以支撐公民權利的完全運用，鑒于此，一方面是要提升公民參與文化產業發展的法制化水平。建章立制是能有效保障公民權利的手段，可以通過建立諸如“公民參與文化產業發展的條例”這一類型的地方性法規，在立法層面明確公民參與文化產業發展的范圍和程度，讓公民獲知哪些是可以完全參與的、哪些是局部參與的、哪些是不能參與的，以此規范公民參與文化產業發展過程中的范圍、主體、程序、途徑和如何實現保障等。另一方面，要充分利用現有的信息收集渠道，及時聽取和收集公民的意見，從各種渠道、平臺有效挖掘和分析與這一領域立法有關的數據，以詳實有效的數據作為立法支撐。

2.不斷完善知情權的內容。信息是一種公共信息，公民既是信息的分享者也是享有者，具有信息的知情權。因此，公民參與文化產業發展過程中，要保障公民的知情權。要讓公民真正享有知情權，就必須強化法律保障，制定相關法律法規或者地方性規章制度，在公民參與文化產業發展的過程中明確以下幾個方面：一是明確信息公開的主體，即哪些單位、機構、部門和企業應承擔公開的義務。二是拓寬公民申請信息公開的范圍，在一些具有較強爭議或涉及公民利益的信息方面，明確公民主動申請信息公開的邊界和程度。三是拓寬信息公開的渠道。除了傳統的政務公開方式，應及時結合新媒體等方式，拓寬信息公開的渠道，豐富信息公開的方式。四是建立更加公平合理的法律程序，規范公民的行為，以保障公民做到有法可依、有法必依。只有在成熟的法律制度之下，才能在公民參與文化產業發展過程中真正保障公民的知情權，確保公民參與的積極性和有效性。

(三)強化公民教育和宣傳的針對性

1.培育公民參與文化產業發展的意識和能力。公民參與文化產業發展最終的主體是公民，要讓公民參與煥發強勁的生命力，歸根結底是要培育公民的參與意識和能力。隨著我國公民的民主意識和參政意識逐漸加強，公民參與文化產業發展的意識和積極性不斷增強，但公民密切關注的焦點，大多是影響到自己切身利益的領域，從公民的參與階段來看，大部分是事后參與，在事前參與、參與決策等方面還存在很大空白。由于中國傳統文化中缺少對公民參與意識的關注，需要通過教育、宣傳提升公民參與文化產業發展的意識。公民參與文化產業發展能體現民主的意識，預防某些社會風險，同時通過有效的社會監督，使政府部門提高工作效能，制定出行之有效的文化產業發展政策。

2.相關教育進教材。發展文化產業是一項需要全民參與的公共事務，并且需要公民具有一定的知識基礎。一些西方國家在這一方面的情況較好，主要是由于這些國家各級學校開設了與公民參與文化產業發展相關的課程，學習教材因地制宜地融入學生身邊的情況，讓青少年在成長的過程中就具有公民參與文化產業發展的理論基礎。鑒于此，我國的地方教育部門應讓“公民參與文化產業發展的相關教育進校園”，在中小學課程中增加相關知識的教育。結合各地實際，聯系當地的政府部門和教研部門，因地制宜地編寫教材，在中小學校內進行普及教育，采取講堂與活動相結合的方式，豐富教學形式、提高教育質量、普及相關知識，從青少年抓起，為學生群體將來參與文化產業發展構筑知識儲備。

3.集中力量做好社會宣傳。政府部門應該加大宣傳力度，相關部門可以通過和社區、圖書館、環境保護協會等部門展開合作，定期開展專題講座、宣傳等活動，加強公民參與文化產業發展的培訓，如：普及文化產業知識，提高公民對參與文化產業發展知識的了解和學習。同時和地方媒體強化聯系，擴大宣傳的輻射范圍，及時對公民參與文化產業發展過程中違規問題的治理情況進行公示，并建立宣傳獎勵機制，以社區為單位，對積極參與文化產業發展的公民予以獎勵，形成獎懲分明的社會氛圍，鼓勵公民積極深入參與到文化產業發展之中。消除公民的后顧之憂，鼓勵公民全身心地投入，不斷加強公民參與文化產業發展意識的教育、宣傳和傳播，讓公民意識到自己身上的相關責任，營造良好的社會氛圍，調動公民的積極性，讓更多的公民參與到文化產業發展之中。