信息化大生態環境下政府治理能力現代化建設的應對思考

◆陳才軍 賀衛東

信息化大生態環境下政府治理能力現代化建設的應對思考

◆陳才軍 賀衛東

（中電長城網際安全技術研究院（北京）有限公司 北京 100097）

著眼大數據時代背景，在分析信息化發展對實現政府治理能力現代化帶來挑戰的基礎上，剖析了實現政府治理能力現代化變革的核心問題，從變革的核心環節、執行路徑、創新模式、操作視角等方面，提出了推進政府治理能力現代化建設的工作抓手，并解讀分析了貴州、浙江和云南三地的信息化建設創新模式實踐探索。

信息化；大數據；治理能力；現代化

隨著信息化的發展，當前社會已經進入一個將數據當作核心資產的大數據時代。隨著數據作為國家戰略資產意識的增強，以及越來越多的國家將數據管理上升到戰略層面，大數據勢必會以更加積極的姿態進入到政府治理體系范疇。在這個新常態下，如何借PPP模式快速推進信息化建設，跨越式進入大數據時代，迅速發掘大數據背后的價值，實現安全的信息化，優化政府治理體系，是一系列值得深刻思考和研究的課題。

1 信息化帶來的挑戰

信息化的發展為實現政府治理能力的現代化帶來挑戰和機遇。而要實現政府的現代化，重點在于實現治理能力和服務能力的信息化。治理能力的現代化依賴于組織精干、運行高效和科學決策，服務能力的現代化需要為民眾提供精準的服務，為政府提供科學的決策支持。這些問題的解決，迫切需要建立和完善信息化基礎設施體系，推進數據資源開放共享。當前，“互聯網+”行動計劃、“中國制造2025”、國家大數據戰略的部署實施，云計算、物聯網、大數據、智慧工程、移動互聯等新技術的發展與普及，為政府治理實現“智能”化提供了技術支撐，成為政府治理能力現代化組織使命實現的高效手段和重要推動力量。

2 變革中遇到的核心問題

就當前政府信息化發展現狀來看，管理問題、應用問題、安全問題和經濟問題成為制約政府信息化變革推進實施的核心問題。管理上，各部門分工交叉、多頭管理的局面尚未從根源上解決；應用上，各部門基礎設施重復建設、數據分裂，制約應用大面積推廣的廣度和深度；安全上，出于安全方面的擔憂，部門間不愿意推進系統間的互聯互通，“信息孤島”現象嚴重，有價值的數據尚未實現有效聚集；經濟上，各部門重復投入，財政壓力不斷加大，信息化投入尚未形成平臺化的規模效應。

3 變革的核心環節

從政策執行機制來看，國家信息化建設相關政策的落地需要地方政策的配合，其中，完善基礎設施、實施重點工程、搭建創新平臺，開展頂層設計是變革前提；如何適應信息化的集約化、平面化結構的特點，深化組織改革是變革核心；既要滿足政府管理目標的達成——組織結構設計模式的創新，又要滿足產業發展目標的達成——產業環境構建模式的創新，創新信息化推進模式是變革動力；經費投入模式創新是變革的保障。在此基礎上，才能通過政府信息化的投入，更好地推動地方產業的結構調整和地方信息化產業的快速發展。當前，中央的方針政策指南已明確，地方政府都積極探索具體落地的操作抓手，并著力從頂層構建相應的配套體系，有些省市已經先行，開展了全省“一個組織”、“一張網”的建設等創新實踐行動。

4 變革的執行路徑

各地信息化建設在具體執行路徑上，都是圍繞大應用帶動大數據，推進大產業發力，著重把握幾個關鍵要素：一是找出一個適合本地的、覆蓋范圍廣、又是政府核心職能的面向老百姓的大應用。二是通過大應用，打通數據共享和基礎服務網絡的基礎設施建設，實現數據價值鏈的構造，挖掘數據價值，實現治理與服務能力的提升。三是實現產業聚集，采用“賽馬不相馬”的策略，通過構建相應的產業發展平臺，如大數據公共開放分析服務平臺，帶動地方大眾創業、萬眾創新。結合地方產業特點，形成地方產業體系。四是采用系統化、工程化方式，以基礎設施平臺建設、完善為重點，創新實踐城市信息化建設模式。五是以安全為抓手，推進信息化的安全發展。六是選擇合適的商業主體，采用不同的PPP模式，形成“四兩撥千斤”的建設效果。

5 變革的創新模式

IT技術自身存在技術性強、更新周期快、與政府管理模式應用與技術平臺的融合度高的特點，技術發展異構多態成為產業發展的一個必然結果。在信息化建設的過程中，信息內容既涉及國家意識形態安全，又涉及個人隱私保護，導致IT行業的PPP模式與傳統產業的PPP建設存在重大區別，需要政府參與并加強監管與控制。

5.1 推動實現五個轉變

從傳統管理模式上升到頂層管理模式，由經費分散管理上升到統一管理，產業發展從推進項目到構造創新環境轉變；原有的政府信息化機構和人員從網絡系統應用建設的模式，向數據交換、數據分析和數據經營模式轉變；改革從單一的 “縫縫補補”的改革模式向體系化、綜合全面的改革模式轉變，包括制度、組織、法規保障的依法改革；投入從自我財政投入向“四兩撥千斤”的PPP模式轉變；技術從傳統IT向云計算轉變。

5.2 推動形成六個統一

統一宏觀管控，實現一個頂層設計支撐；統一基礎設施建設，實現一張網支撐；統一建設主體，實現一個基礎平臺公司支撐；統一運維支撐，實現在平臺公司基礎下設立若干專業性的混合所有制公司進行業務支撐；統一應用入口，既引進產業，又保持服務能力，實現便民服務的各種應用統一建設在幾大入口之上，提升用戶的體驗效果；統一開放服務平臺，政府部門專注自己的應用系統的規范和業務數據分析，并通過平臺服務開放第三方分析，既提升自己的服務能力，又促進產業發展。

5.3 推動創新四個模式

政策與組織模式，以地方立法和法規的方式進行組織改革，以集中統一的管理為實施保障，通過事權集中、組織統一，形成黨政兼顧、合一的組織保障體系。規劃與實施模式，以工程化模式開展信息化建設規劃，重點推進城市信息化基礎設施的完善和信息化產業發展環境的構建。建設與投資模式，以政府自組自建或采取“投資+運營+服務”（PPP）模式進行建設。運營與監管模式，由企業負責政府信息化建設的運維與安全，而政府部門以負責監管為主，工作重心轉移到促進數據資產的形成、共享和交易。

6 變革的多維度操作視角

從相關省市信息化建設實踐和調研成果來看，各地政府圍繞公民的價值鏈，圍繞IT技術的價值鏈、圍繞數據的價值鏈，從大數據視角、組織管理視角、商業視角和保障視角等不同視角入手，形成了具體探索抓手。

6.1 數據視角

數據是政府的資產，政府需加強頂層設計，聚集有價值的數據資源，打破信息壁壘實現系統集中，實現一網式辦公，以平臺化模式支撐應用實現更多可能性，挖掘數據深層次的價值，推進智慧城市基礎設施建設，推動實現政府科學治理和推動產業發展，實現強政、興業、惠民。數據聚集上，需聚集政府多個職能部門直接產生的數據、政府可調用的數據、商業化的數據，以及系統集中帶來的數據交換數據。數據經營上，成立信息化平臺公司，幫助政府實現數據保護、數據清洗、數據建模，為政府決策提供科學依據。

6.2 組織視角

信息化建設的頂層設計、宏觀管控和統籌協調，由地方政府采取事權集中的模式，將原信息中心改為大數據交換與經營中心進行運行操作，改變過去各委辦廳局都有信息化人員編制、分別建設信息化系統、分別進行信息化預算投資的情況，實現人員編制統一管理（派駐制）、信息系統建設統一管理、經費預算統一管理，形成地方“一張網”。

6.3 商業視角

由政府城投資金（信息化基金）參股，中央企業等國有資本、IT企業、通訊企業融資，成立合資信息化平臺公司，采取“投資+運營+服務”（PPP）模式，負責云平臺業務、大數據經營業務、安全運維業務。其中，云平臺業務可采取政府購買服務的模式進行建設，重點開展大數據收集、清洗、脫敏、安全、存儲、災備、交換等業務；大數據經營業務可開放給專業公司開發，如信息化平臺公司或由其組建的下屬公司，與其他省市、國外進行數據交易，為政府提供分析結果和科學決策支持，為政府提供公益服務，利用大數據進行招商引資，獲取廣告等收入；安全運維業務由安全專業公司負責，或由安全公司與信息化平臺公司組建的專業公司負責。

6.4 保障視角

為有效、順利推進信息化建設，需從法律保障、組織保障、商業利益保障等三個方面建立完備的政策保障體系。法律保障上，就需要決策部門結合本地實際，完善地方立法，制定管理辦法，以保障信息化建設的事權集中。組織保障上，經信委、財政局作為執行部門，需推進信息化建設和投資的組織統一，以政府采購服務的方式，授權合資平臺公司負責信息化建設和運維，監督信息化建設進程和信息化資金的使用。商業利益保障上，政府部門和合資平臺公司共同面對市場經營的挑戰，共同開展大數據運營、平臺集約化經營，共同拓展市場，利益共享、風險共擔、全程合作。

7 典型案例分析

各地政府在充分理解黨中央政策群的邏輯關系的基礎上，緊密結合當地實際，尋找操作落地的抓手，探索推進事權集中、組織統一，以大應用為牽引，低投入、體系化推進信息化建設創新工作。

7.1 貴州大數據推進模式

貴州省委、省政府高度重視信息化建設工作，加強信息化頂層化設計，著力推進“一辦（經信委下設大數據辦公室）、一中心（省信息中心）、一公司（政府國資控股，國有資本、IT企業、通訊企業融資，成立云上貴州公司，采用PPP服務模式，負責云上貴州云平臺的安全、建設、投資和運行）”的大變革，改變過去各委辦廳局都有信息化人員編制、分別建設信息化系統、分別進行信息化投資預算，實現人員編制統一管理、信息系統建設統一管理、經費預算統一管理。

7.2 浙江“四張清單一張網”模式

浙江省通過構建“四張清單一張網”，開展“互聯網+政務”的全方位實踐，實現權力事項集中進駐，網上服務集中提供，政務信息集中公開，數據資源集中共享等“四個集中”。“一張網”由政府主導，采用購買阿里巴巴的云服務模式（統一系統），構建了省市縣三級一體架構、多級聯動的互聯網公共服務平臺（統一通道），逐步實現“七統一”（統一應用），打造了網上政務超市，構建了“政務淘寶”，實現了資源集約共享、標準規范統一、平臺安全可控，有力地破除長期以來的“信息孤島”（統一數據），為推進政府治理現代化提供強大的支撐。

7.3 云南“一部手機辦事通”模式

云南省委、省政府貫徹黨中央和國務院“放管服”改革精神，落實“互聯網+政務服務”相關要求，與中國建設銀行合作建設“一部手機辦事通”，打造了金融科技與社會治理深度融合的試驗田、樣板間。歸納其成功經驗，主要得益于兩個方面：一是組建“大企業”依托市場整合資源。由中國建設銀行和云南能投集團共同成立建信云能科技有限公司，制定智慧政務數字化標準和體系，承接“一部手機”在社會治理、公共服務、跨境貿易、住房租賃和金融等領域的深度運用，通過金融的洞察和方式主動提供優質服務。二是重大惠民大應用形成大數據帶動智慧城市建設。以辦理戶口、辦醫保、考資質、出入境、稅務、婚育等事關老百姓的大應用為抓手，通過大應用，打通數據壁壘，從更深層次便民、利民、惠民，改變了政府治理方式和百姓生活方式，提升政府治理與服務能力。

[1]深化“四張清單一張網”改革，推進政府職能轉變[EB/OL].sohu. com，https://www.sohu.com/a/37351010_114882，2015-10-23.

[2]香山讀書會.金融科技助力，建行搶得頭籌：云南省“一部手機辦事通”APP合作路線及簡要分析[EB/OL].cn，http://rhd361.cn/special/news?id=c2a117fcd6f74a1e9e945db445cd258c，2019-12-29.