控規修改機制設計的實踐與探索
——以重慶中心城區為例

邱強

（重慶市規劃設計研究院，重慶 401147）

0 引言

控制性詳細規劃（以下簡稱控規）是城市規劃管理和國有土地使用權依法供應的法定依據。然而，受控規的管理實施機制、編制技術理性，特別是經濟社會發展的不確定性和動態性等的影響，科學合理適時修改控規以動態適應規劃管理實施需求存在必然性[1]，已成為規劃管理部門的一項常態工作。《城鄉規劃法》《城市、鎮控制性詳細規劃編制審批辦法》等法律規范，雖對控規修改制定了相關程序要求，但因修改原因、修改內容類型多樣，加之規劃編制體系、管理實施機制不同，各地控規修改機制設計各異。如何既維護控規的剛性控制，又通過修改控規動態適應規劃管理的實施，既提升效率又規范有序，是控規修改機制設計的難點。為規范和科學修改控規，重慶市立足規劃編制管理體系實際，按照中央深化“放管服”改革和工程建設項目審批制度改革、政府機構改革以及關于建立國土空間規劃體系等頂層制度設計的有關要求，對優化完善控規修改機制不斷進行實踐探索。

1 控規修改的類型及其主要動因

1.1 控規修改的主要類型

對近年來重慶中心城區控規修改辦理項目進行統計分析。從修改內容方面看，主要涉及到對地塊的用地性質（含用地兼容和比例修改）、開發強度、建筑高度、建筑密度、綠地率等經濟技術指標，地塊的公共服務、道路交通、市政基礎等配套設施，地塊的空間形態等建設管控要求等主要類型的修改，以及一定范圍內用地功能布局、道路交通組織、市政基礎設施的修改。從修改訴求方面看，主要包括解決招商引資項目落地、公共服務、交通及市政基礎設施項目落地、化解債務風險及信訪穩定等歷史遺留問題，城中村、危舊房及棚戶區改造、商業商務去庫存、解決軌道交通及市政基礎設施建設資金困難等主要修改訴求。其中，化解債務風險及信訪穩定等歷史遺留問題與商業商務去庫存修改類型還涉及到對已出讓用地進行控規修改。

1.2 控規修改的主要動因

1.2.1 政策制度環境導致控規修改

按照統一規劃體系與建立國土空間規劃體系的中央要求，空間規劃以發展規劃為總遵循，對空間資源實施用途管制和生態修復，作為面向實施的控規也是如此。中央及地方有關經濟社會發展、治理能力與治理體系現代化、工程建設項目審批制度改革等頂層政策制度設計的新目標、新內容、新舉措，都需通過空間規劃予以空間保障與落地實施。比較控規修改的內容及其訴求，發現導致控規修改的政策制度環境主要包括經濟社會發展的不確定性和動態性、房地產市場等宏觀政策的調整變化以及土地財政的制度設計三個方面。

經濟社會發展的不確定性和動態性導致以預判為主的控規難以精準預測經濟社會發展和城市建設需求，難以精準進行空間布局、指標確定、設施配套以及明確管控要求。房地產市場等宏觀政策的調整變化，無疑需要將類似為推進和穩定房地產市場健康發展而制定出臺的商業商務去庫存、棚戶區改造、保障房安置、普惠性幼兒園建設等政策要求，通過修改地塊的商住比、開發強度、配套設施等予以落實。土地財政的制度設計更是刺激了城中村、危舊改、棚戶區改造以及軌道交通等基礎設施建設，以拆遷成本高、安置壓力大、資金測算不平衡等為由對控規進行用地性質、開發強度、建筑高度等的修改。

1.2.2 編制技術理性導致控規修改

控規是借鑒美國區劃條例，并與我國的行政管理體制、土地使用制度實際相結合，建立的一套規劃編制技術方法與管理體系，實施以來有效提高了我國城市規劃管理的效率和質量。編制技術理性主要體現在規劃的編制管理機制以及編制技術方法兩方面，受以地塊層面為主的控規編制管理機制以及控規編制技術水平影響，管理實施中常需控規修改[2]。

控規編制管理體制方面，相比北京、上海、廣州、廈門等地的街區控規或管理單元控規，重慶中心城區控規編制管理方式建立的是總體規劃-標準分區控規-地塊控規的編制體系，以地塊層面控規為主，指標和設施管控更加剛性，凡涉及到對用地性質、容積率、建筑高度、建筑密度、綠地率、配套設施以及管控要求等控規編制內容進行修改的均屬修改控規。控規編制質量水平不高方面，為適應經濟社會快速發展以及土地儲備融資需要，部分階段部分控規編制以批量生產方式規模化開展。加之編制技術人員專業背景限制，缺乏經濟社會和規劃管理等關聯知識，對功能產業研究不夠，對山地特征認識不足，對土地權屬調查不清，對指標匹配研究不細，導致控規脫離實際，難以實施，需要修改。

2 相關城市控規修改機制盤點

控規修改機制設計與各地規劃編制管理體系緊密相關，梳理分析上海、廣州、成都、廈門等城市案例，體現出結合各自控規編制管理體系進行“分類、分級”修改的機制特征[3]。

2.1 依據控規修改內容進行分類修改

按照《城鄉規劃法》《城市、鎮控制性詳細規劃編制審批辦法》以及各地的城市規劃管理辦法及技術規定等有關法律、法規、規范性文件，各地將控規編制內容分為強制性內容與非強制性內容（指導性內容），結合各地自身的控規編制管理體系，以街區控規、地塊控規兩個層面為管理單元實施規劃管理，對控規修改進行分類辦理，以提升控規修改效率。如上海將控規修改分為技術性局部調整和一般性局部調整[4]，廣州將控規修改分為控規修改和控規局部修正[5]，廈門將控規修改分為控規修改和控規局部修正[6]，成都將控規修改分為技術性修改和其他修改等[7]。通過建立控規修改分類機制，對涉及強制性內容修改的，提高修改門檻，嚴格修改程序，把好剛性底線；涉及非強制性內容（指導性內容）修改的，簡化辦理程序，降低行政成本，提高修改效率。

2.2 依據政府事權劃分進行分級審批

按照“一級政府、一級事權”的原則，結合控規修改分類，對控規修改建立分級審批制度。上海明確技術性局部調整由市規劃主管部門通過內部會審進行審批，一般性局部調整由市規劃主管部門組織專家和專業部門審議，形成局部調整審議意見，并結合公眾參與報告書等審批[4]。廣州明確控規修改（包括管理單元控規修改、管理單元內部控制指標和要求調整）報經市規委會審議通過后報市政府批準，控規局部修正由市規劃主管部門受市政府委托，以市政府名義批準[5]。廈門明確控規修改以及除根據市政府批準規劃進行信息更新和對編制勘誤進行更正以外的控規局部修正上報市政府批準，根據市政府批準規劃進行信息更新和對編制勘誤進行更正的控規局部修正由市規劃主管部門直接納入控規管理平臺[6]。成都明確技術性修改由分局提出技術性修改論證意見并審批，其他修改由市局業務辦公會提出審查意見并審批。通過建立分級審批制度，明確地方政府與各級規劃主管部門在控規修改審批權限上的權利清單，減少制度成本，提高修改效率[7]。上海、廣州、廈門、成都的控規修改機制內容要點如表1所示。

表1 相關城市控規修改機制內容要點

3 控規修改機制設計的重慶中心城區實踐與探索

為規范有序和科學合理修改控規，近年來重慶結合“直轄體制、省域架構”的市情與規劃編制管理實際，按照中央深化“放管服”改革、工程建設項目審批制度改革以及建立國土空間規劃體系等有關要求，遵循《城鄉規劃法》《重慶市城鄉規劃條例》等法律法規要求，從控規修改的全流程、全要素出發，不斷優化、完善控規修改工作機制。

3.1 控規修改機制設計的目標與思路

深入貫徹落實習近平總書記關于城市工作“一尊重五統籌”重要指示精神以及中央城市工作會議精神，根據中央深化“放管服”改革、工程建設項目審批制度改革、中央關于建立國土空間規劃體系并監督實施的有關要求，以習近平總書記視察重慶重要講話精神和重慶城市發展戰略為目標導向，以評估、檢視控規編制實施與控規修改實踐的主要問題為問題導向，以適應重慶規劃管理體系與管理能力現代化為實施導向，結合行政機構改革調整，統籌規劃管理與技術論證兩大工作面，統籌申請-論證-審查-審批四大主要修改環節，不斷優化和完善“分類修改、集中論證、分級審批”的控規修改工作機制，提高控規修改的質量與水平（圖 1）。

圖1 控規修改機制設計工作思路框架

3.2 優化完善控規修改“分類修改、分級審批”管理工作機制

3.2.1 細化完善控規修改分類工作機制

按照《城鄉規劃法》《城市、鎮控制性詳細規劃編制審批辦法》《重慶市城鄉規劃條例》等法律法規，根據控規編制的內容要求，將控規修改分為強制性內容修改和一般技術性內容修改，并據此對強制性內容修改和一般技術性內容修改各自的申請主體、申請要件以及適用范圍、適用情形進行明確界定[8]。

在申請方面，按照“一級政府、一級事權”和“誰申請、誰負責”的原則，對強制性內容進行修改。須由區政府或市級平臺公司向市政府申請，并明確區政府或市級平臺公司應對控規修改申請的必要性及論證材料進行審查，從嚴把控控規修改的前期進口質量關。對一般技術性內容修改，則明確區政府、市級平臺公司、區級平臺公司、土地所有權人等均可直接向市規劃主管部門申請，并對申請必要性及論證材料予以簡化，提高申請效率。在辦理方面，結合控規修改實踐，進一步細化、明晰強制性內容修改與一般技術性內容修改各自的適用情形與適用范圍邊界，如針對地塊建筑限高的修改，需要按照城市設計空間形態管控，將位于特別管控區、重點管控區的地塊建筑限高納入強制性內容修改范疇，進行嚴格管控，將位于一般管控區的地塊建筑限高納入指導性內容修改，予以一般性管控。

3.2.2 優化完善控規修改分級審批機制

以控規修改分類機制為基礎，按照直轄體制管理架構和“一級政府、一級事權”原則，進一步厘清市、區兩級政府和市、區兩級規劃部門以及區政府、市級平臺公司等各有關主體在控規修改方面各自的權利職責義務，不斷優化完善控規修改的分級審批制度。

對強制性內容進行修改，充分發揮市政府、市規劃主管部門制定政策、統籌管理的優勢和區政府、區規劃主管部門立足一線、熟悉下情的優勢，不斷優化完善區政府（市級平臺公司）申請、市局主辦、區局協辦、市政府審批的程序設計。對一般技術性內容修改，按照“放管服”改革要求，不斷優化完善區局主辦、市局審查、市政府備案的程序設計。同時，為進一步提高控規修改效率，對控規修改的必要性論證與控規修改方案探索建立同步編制、同步審查、同步報批和一般技術性內容修改定期集中備案的審批機制，降低行政成本，提高審批效率。

3.3 優化完善控規修改“集中論證”技術論證機制

按照建立國土空間規劃體系改革有關要求，結合重慶規劃編制管理體系實際，借鑒控規修改前期申請材料市場化編制的經驗，從團隊建設、綜合論證、編制體系等方面多措并舉、綜合施策，不斷提高控規修改技術論證的質量水平。

團隊建設方面，充分發揮局屬事業單位技術力量強、熟悉規劃管理以及作為市規劃主管部門所屬的公益事業單位的職能屬性，委托局屬事業單位成立專業團隊，對控規修改進行必要性、可行性集中技術論證，對市規劃主管部門負責，為市政府和市規劃主管部門審查審批決策提供技術支撐，保障城市整體利益和長遠利益。綜合論證方面，深化控規修改技術論證的深度和廣度，在合規性技術論證基礎上，延伸和深化土地房屋權屬、零星用地整合、空間形態論證、交通影響評價、環境影響評價、土壤污染評估等專項論證，加強與上位規劃的“三區三線”劃定、功能產業布局、功能項目布局等的銜接以及運用大數據、三維仿真等新技術手段，改單因子淺層論證為多因子綜合論證，不斷提高技術論證的質量水平。同時，學習借鑒北京城市副中心街區控規編制經驗，探索從總體規劃-分區規劃-街區控規-地塊控規的 “穿透式”控規編制經驗，增強控規的剛性控制和動態適應性，從源頭上減少地塊層面控規修改。

4 結語

控規全覆蓋后的規劃編制管理態勢，使控規修改已經成為了各地規劃主管部門不斷提升規劃管理水平、動態適應規劃管理實施的重要常態化工作。面對新時代、新理念、新矛盾、新要求，需要我們按照中央關于建立國土空間規劃體系的有關要求，不斷強化規劃的戰略引領和剛性控制，切實維護控規的法定性與權威性，一方面不斷改革完善控規編制管理體系，創新理念，運用新技術提高控規編制質量水平，增強控規的科學性和操作性；另一方面也應結合各地規劃編制管理體系實際，完善分類、分級控規修改工作機制，提升技術論證質量水平，不斷提高控規修改的規范效率與質量水平。