優(yōu)化銀行股東控制與制衡權責

陳雪梅 高自強

編者按：20世紀90年代，銀行公司治理問題被普遍忽視，導致許多世界級的大銀行出現(xiàn)了治理危機。為了避免更大范圍的金融危機，國際貨幣基金組織、世界銀行、巴塞爾銀行監(jiān)管委員會等諸多國際金融組織都紛紛采取措施，幫助銀行提升公司治理能力。自此，銀行公司治理問題開始進入公眾視野。近年來，隨著我國中小銀行股權管理失衡、高管履職有效性不強、內部人控制等問題頻出，優(yōu)化和完善銀行公司治理制度已成為銀行業(yè)亟待解決的棘手問題。

商業(yè)銀行亂象表現(xiàn)、原因及折射的問題

商業(yè)銀行亂象表現(xiàn)

根據(jù)媒體披露和銀行監(jiān)管部門通報的信息，近年來國內商業(yè)銀行出現(xiàn)了如下方面的亂象：一是銀行業(yè)高管涉腐，中紀委將懲治金融信貸領域腐敗作為近幾年反腐的首要任務。二是銀行業(yè)過度和違規(guī)激勵現(xiàn)象嚴重。如某股份制銀行高管團隊在正常激勵外，私分巨額公款被查處。三是利益相關者權責不清。如某城商行出現(xiàn)董事會與政府主管部門爭奪人事任免權的行為。四是股權結構不合理導致的問題已開始暴露。如某股份制銀行因股權分散、缺乏控股股東而導致外部人爭奪控股、控制權的股權大戰(zhàn)。又如某農商行因缺乏控股股東而被某不法金融大鱷違法、違規(guī)取得控股、控制權，使該銀行成為大股東的提款機。再如因股權分散導致外部人謀取城商行、農商行乃至全國性股份制銀行的控股、控制權現(xiàn)象時有發(fā)生。五是股東、股權管理存在監(jiān)管漏洞。如某城商行存在大量娃娃股東持股現(xiàn)象。又如有的銀行違規(guī)進行員工股權激勵被查處。再如有的銀行存在股東虛假出資、股權代持、向股東進行利益輸送等現(xiàn)象。六是商業(yè)銀行二級法人治理失控。如某股份制銀行分行行長過度掩蓋不良貸款、進行業(yè)績造假被查處。七是在金融服務市場方面，有的銀行內外勾結、直接侵害金融消費者權益的“理財飛單”案件頻出，嚴重損害了銀行的社會形象。八是銀行業(yè)高管薪酬失衡。隨著國家對國有或國有控股銀行高管團隊的薪酬進行限制，一些銀行的高管團隊流失嚴重。

商業(yè)銀行亂象原因

關于導致銀行亂象的原因，郭樹清在人民日報2018年刊登的《打好防范化解重大金融風險攻堅戰(zhàn)（權威訪談）》中指出：“當前的主要問題是規(guī)范的股東管理和公司治理沒有同步跟上，既存在股東不作為、不到位，從而導致內部人控制問題;也發(fā)生了少數(shù)股東亂越位、胡作為，隨意干預銀行正常經營的問題?！贝送?，劉明康在《公司治理是銀行永續(xù)發(fā)展的基石》一文中提出，長期以來，我國商業(yè)銀行一直存在“內部人控制與大股東控制并存”現(xiàn)象。從監(jiān)管通報和媒體披露的銀行亂象案件來看，銀行亂象都與股東控制缺失導致的內部人控制及股東制衡缺失導致的單一大股東控制有關。

筆者認為，國內銀行業(yè)亂象既有內部人原因，也有股東原因，但因制度不完善、不明確而導致的股東控制和股東制衡缺失是根本原因。股權大戰(zhàn)、控制權爭奪等表面上看起來是銀行內部管理混亂和外部監(jiān)管不嚴的問題，實質上都與商業(yè)銀行股權分散、控股股東缺位、股東控制與制衡缺失有決定性關系，反映了銀行股權結構不合理、股東控制權責不到位、委托代理機制模糊、相關利益主體監(jiān)督與制衡失效、外部監(jiān)管評價體系不完善等商業(yè)銀行公司治理制度問題。核心和關鍵是缺乏良好的股權結構和股東與內部人之間、大股東之間相互有效的控制、制衡制度。

商業(yè)銀行亂象折射的問題

國內銀行亂象至少折射出了以下一些需要引起高度關注和警惕的制度性問題：一是政府、股東及內部人控制權不明確、不規(guī)范，必然導致公司治理混亂、無序。二是政府并不是法律上的公司治理主體，如通過任免高管并決定其薪酬直接行使控制權，導致股東權力受到擠壓，即使是控股股東也不能及時、有效控制內部人的不良行為。三是股權過度分散易致股東控制與制衡缺位，股東直接監(jiān)督、控制缺失，肯定會導致內部人控制。四是沒有控股股東的銀行極易被不法金融大鱷收購，從而使銀行缺乏穩(wěn)定的股東環(huán)境。五是如果不設股東控制與制衡這道防火墻，政商腐敗極易傳染到銀行體系，損害銀行聲譽和公信力，最終損害所有股東權益。

不同的外部控制主體、控制結構和控制方式所導致的商業(yè)銀行公司治理效果和經營績效完全不同。法治化、市場化和混合所有制是商業(yè)銀行發(fā)展與改革的主要方向和原則。在國家逐漸打破銀行業(yè)壟斷經營、銀行業(yè)向民間資本和外資金融機構開放度越來越大、民資和外資持股比例越來越高、金融業(yè)市場競爭越來越充分的背景下，商業(yè)銀行股東究竟如何依法行使對內部經營管理者和大股東的監(jiān)督、制衡、約束與控制權，是商業(yè)銀行公司治理面臨和需要解決的首要問題，也是能否有效遏制商業(yè)銀行亂象的根本和關鍵。

股東地位國際原則及國內銀行股東控制、制衡情況

股東在銀行治理中職能與地位的國際理念與原則

經濟合作與發(fā)展組織（OECD）頒布的《OECD公司治理原則》（1999）是商業(yè)銀行公司治理國際原則與規(guī)范的重要實踐基礎;巴塞爾銀行監(jiān)管委員會（BASEL，以下簡稱“巴塞爾委員會”）完全將《OECD公司治理原則》（2010）（以下簡稱《OECD原則》）關于公司治理的定義引用到其制定的《加強銀行治理的原則》（以下簡稱《原則》）中，成為商業(yè)銀行公司治理定義與規(guī)范;有關加強銀行治理的一整套原則與規(guī)范也完全是建立在OECD公司治理基礎規(guī)范基礎之上。

在國際銀行業(yè)公司治理實踐中，《OECD原則》將股東放在首要和最高位置，首先強調公司治理應該保證股東享有合法的權利，并保證公平對待所有的股東，使其能夠平等地行使相應的權利（股東大會的依據(jù)）;在股東、董事會、管理層以及其他利益相關者之間的關系上，《OECD原則》在要求充分發(fā)揮董事會在公司治理中的核心作用的同時，強調股東必須得到尊重、必須“維持董事會對股東的忠誠度”。巴塞爾委員會在《原則》引言第10條中明確強調“公司治理的一個基本問題是有效股東權利，但這個問題已在OECD原則中解決，因此并不是本指引的首要關注點”。在此情況下，《原則》雖然明確強調“穩(wěn)健公司治理的主要職責在于董事會和高管層”，但《原則》第145條將股東作為超越政府、客戶、監(jiān)管部門等利益相關者的第一或首要“環(huán)境因素”，明確鼓勵“股東在掌握充分信息的前提下積極行使股東權利”，確保了股東超越董事會、管理層在銀行治理中處于最高權力地位。關于控股股東，《原則》認為對許多小銀行來說，控股股東的存在是非常普遍的股權模式，控股股東事實上能夠成為銀行有益的資源。與此同時，《原則》認為，如果銀行股權結構過于復雜、缺乏透明或制衡機制，銀行內部人或控股股東對銀行業(yè)務的不當影響和行為都會使公司治理面臨挑戰(zhàn)。

總體來看，經濟合作與發(fā)展組織的《OECD公司治理原則》和巴塞爾委員會的《加強銀行公司治理的原則》都強調維護股東在銀行治理中的權利和外部控制主體地位，但對大股東尤其是控股股東規(guī)范行使控制職權提出了要求。按照巴塞爾委員會的理念，股東的影響、控制權并不意味著大股東或控股股東對銀行經營管理可以進行隨意干預，而是通過委托代理關系，以契約的方式來約束股東權力，將其規(guī)范、限制在不影響董事會、管理層對銀行正常經營管理決策范圍內。這就使以控股股東為核心的股東外部控制與以董事會為核心的內部控制的二元控制結構成為必然。

國內商業(yè)銀行股東控制、制衡情況

股東在銀行治理中的地位與權責制度安排

2008年爆發(fā)的全球性國際金融危機集中暴露了國際銀行業(yè)公司治理的嚴重缺陷。國際金融危機后，中國銀監(jiān)會根據(jù)巴塞爾委員會關于《加強銀行治理的一般原則》，于2013年7月發(fā)布了《商業(yè)銀行公司治理指引》（以下簡稱《指引》），國內幾乎所有商業(yè)銀行形式上都已按《指引》建立了“三會一層”公司治理結構。

筆者認為，作為按照國際規(guī)則制定的國內最具權威的商業(yè)銀行公司治理制度安排綱領性文件，《指引》主要存在以下不足：一是對股東，特別是主要股東，更多強調的是約束和限制，而沒有明確強調“股東的權利應得到尊重”，也沒有明確鼓勵“股東在掌握充分信息的前提下積極行使股東權利”，更沒有明確強調股東對董事會、經營層及股東之間應有監(jiān)督、制衡、控制權。也就是說，只有負面限制性清單，而沒有正面權力清單，股東作為于法無據(jù)。二是從股東大會運行機制來說，《指引》雖然將股東大會作為公司治理的首要主體，并明確其與董事會、監(jiān)事會、經營層“獨立運作、有效制衡、相互合作、協(xié)調運轉”的關系，但沒有明確股東大會對董事會和經營層行使監(jiān)督、控制、制衡權的制度、流程。三是《指引》規(guī)定“股東大會議事規(guī)則由商業(yè)銀行董事會負責擬定，并經股東大會審議通過后執(zhí)行”，而股東大會沒有下設代表股東權益的獨立常設機構，股東大會議事規(guī)則由董事會執(zhí)行，而不是由股東大會獨立執(zhí)行，因此，股東大會“獨立運作”“有效制衡”就只能流于形式。四是所有股東都應有平等的權利，但這并不代表所有股東對銀行的實際影響、控制力都相同，真正能對內部人形成有效監(jiān)督、制衡、控制的是主要股東尤其是大股東，但《指引》并沒有對股東權責做出明確的制度安排，即使是牽頭發(fā)起設立銀行的控股股東，在商業(yè)銀行公司治理中的地位、權責也不明確。在此情況下，就可能出現(xiàn)兩種極端現(xiàn)象：一種是因股東不作為或無法作為而形成內部人控制，另一種是大股東不知道如何作為而亂作為。對大多數(shù)銀行而言，作為商業(yè)銀行經營風險和經營結果的最終民事責任承擔者，股東對內部人的外部監(jiān)督、制衡與控制實際處于缺位狀態(tài)。因此，在實現(xiàn)股權多元化的情況下，最突出的問題是股東履職不到位、不規(guī)范。

總體而言，《指引》既沒有明確控股股東的控制權責，也沒有明確內部人是控制主體，更沒有明確各級政府為商業(yè)銀行實際控制人。按照證監(jiān)會的規(guī)定，上市銀行必須披露控股股東和實際控制人，但由于缺乏明確的控股股東認定制度，控股股東的控制權不明確，政府又未納入法人治理結構框架，因此，國內商業(yè)銀行既無法披露控股股東，也無法披露實際控制人。

國內商業(yè)銀行控制結構和控制特點

與西方國家銀行相比，國內銀行股東參與銀行治理不足。西方國家法治化、市場化環(huán)境比較成熟，因此，這些國家的銀行公司治理實踐與公司治理理論及國際銀行業(yè)規(guī)范與原則吻合度比較高，大股東或控股股東在銀行治理中的權利、職責明確且能得到保障。我國的法治化、市場化進程剛剛開始，而且由于我國商業(yè)銀行有深厚的政府背景，控股股東制度不完善、控制權不明確，監(jiān)管制度對大股東、控股股東強調更多的是責任、義務與限制，股東整體處于受監(jiān)管壓抑的狀態(tài)。即使是第一大股東或控股股東，其對商業(yè)銀行的監(jiān)督、制衡、影響、控制作用也很難與其股權比例相匹配。

國內銀行總體呈現(xiàn)“三合一”控制結構特點。盡管由于缺乏明確、規(guī)范的控股股東、控制人和控制權制度安排，上市銀行未能依法規(guī)范披露控股股東和實際控制人，但任何一家銀行客觀上都應當有控制主體，不是控股股東控制就是實際控制人控制，不是內部人控制就是外部人控制，亦或是控股股東、實際控制人與內部經營管理者共同控制，沒有控制主體的銀行是不存在的。在我國的特殊國情之下，大股東或控股股東、內部人或非股東實際控制人等任何單一主體對商業(yè)銀行形成完全或絕對控制，幾乎是不可能的。除民營銀行外，絕大多數(shù)商業(yè)銀行是股東、政府（包括監(jiān)管機構）、內部人等在法律上有直接或間接利益關系的三合一控制結構。

商業(yè)銀行各控制主體控制權責尚未制度化。在我國商業(yè)銀行公司治理實踐中，股東、政府、內部人等三大主體參與和控制商業(yè)銀行經營管理活動的角度、內容、方式、側重點、節(jié)奏和力度都有明顯不同。一般來講，各級政府或政府主管部門控制的主要是高管的人事任免和薪酬;大股東或控股股東控制的主要是商業(yè)銀行增資擴股、并購重組和所有者權益分配等重大事項;以董事長、行長為主要代表的內部高管團隊控制的是三長以下的高管和中層人事任免、組織架構的設計與調整、發(fā)展戰(zhàn)略和風險戰(zhàn)略導向及日常經營與財務獨立決策。目前的主要問題是，商業(yè)銀行公司治理實踐中形成的上述“潛規(guī)則”有待于制度化、法治化。

商業(yè)銀行股東、股權監(jiān)管變化及依然存在的問題

為了根治銀行業(yè)亂象和防范系統(tǒng)性金融風險，近兩年銀監(jiān)會加大對商業(yè)銀行股東、股權和公司治理的監(jiān)管力度管理，2018年正式頒布了《商業(yè)銀行股權管理暫行辦法》，2019年成立了商業(yè)銀行股權與公司治理監(jiān)管部?！渡虡I(yè)銀行股權管理暫行辦法》對主要股東的界定更加清晰，注重大股東在銀行治理中的作用;并且規(guī)定金融和非金融機構最多只能作為兩家銀行的主要股東或一家銀行的控股股東，這實際上將原來的“一控或兩參”變?yōu)椤耙豢鼗騼芍鳌?，加大了商業(yè)銀行引進優(yōu)質大股東的力度。

《商業(yè)銀行股權管理暫行辦法》的突出缺陷主要是對大股東或控股股東的控制權責規(guī)定尚不夠明確。一是只規(guī)定了主要股東的責任與義務，而沒有明確其權利，只有限制性、約束性規(guī)定，沒有明確其在公司治理中的權利、職能與作用。二是該辦法所指的控股股東依然沿用的是《公司法》概念，從限制、約束性條款來看，持股5%或5%以下的最小主要股東與持股50%以上的控股股東在銀行公司治理中的責任、義務沒有任何區(qū)別。在我國，持股比例在10%以下的企業(yè)法人股東很難對銀行經營管理形成實質性干預，對銀行經營與財務決策能形成實質性干預的只可能是極少數(shù)大股東或控股股東。因此，該辦法對一般主要股東與控股股東的職責、權利規(guī)定主次不分，既不利于發(fā)揮大股東在公司治理中的積極作用，也不利于發(fā)揮中小股東的監(jiān)督、制衡作用。

整體來看，我國商業(yè)銀行控股股東制度尚不明確，實踐中缺乏可操作性，一定程度上影響和制約了監(jiān)管效力和商業(yè)銀行公司治理效力。因此，客觀上需要出臺既能遵循《公司法》一般原則、又能體現(xiàn)銀行業(yè)特殊性的包括申請、認定、公示制度在內的銀行控股股東制度，以利于《公司法》的一般性原則細化為銀行業(yè)的實施細則。

完善銀行股東控制與制衡權責的思路與建議

完善控股股東、控制人及其控制權責制度，積極、有效發(fā)揮控股股東對內部人的有效監(jiān)督、控制、制衡作用。一是建議銀行監(jiān)管部門按照持股比例將銀行股東分為財務類、戰(zhàn)略類和控制類：將持股5%以下者確定為一般財務類股東，將持股5%～10%者確定為主要財務類股東，將持股10%～25%者確定為戰(zhàn)略類股東，將持股25%～50%者確定為控制類股東，即控股股東。同時，將第一大股東單一及關聯(lián)合計持股比例上限設定為50%。二是將法人控股股東定為商業(yè)銀行控制人或實際控制人，行使控制人權責，如另有非法人股東實際控制人，應進行監(jiān)管認定并披露。三是分類明確上述各類股東權利、責任與義務，包括鼓勵性權責清單和權力限制清單，使包括控股股東在內的各類股東積極、主動、直接行使股東監(jiān)督、制衡、控制權有法可依。

優(yōu)化股權結構，著力培育商業(yè)銀行戰(zhàn)略性股東和控股股東，營造持續(xù)、穩(wěn)定、健康的股東環(huán)境。一是應明確規(guī)定戰(zhàn)略性股東和控股股東的資質、條件和認定辦法與機制，除直接按持股比例確定股東性質并賦予相應權責外，對于不能完全按持股比例確定股東性質的情況，應制定操作性強的股東性質認定、申報、審核或備案辦法和實施細則。二是應建立戰(zhàn)略性股東和控股股東的引進、培育與成長機制，鼓勵符合資質的主要財務類股東和優(yōu)質民間資本和境內外優(yōu)質機構通過增持、定向增發(fā)、并購等方式成為戰(zhàn)略性或控制類股東，不斷提升股東質量，優(yōu)化股東土壤。

優(yōu)化控制主體結構，按法治化、市場化原則培育內部人與股東之間相互支持、相互制衡、動態(tài)協(xié)調的二元控制結構。一是應明確董事會、高管層、監(jiān)事會在商業(yè)銀行公司治理中的內部主體權責，確保發(fā)揮董事會在商業(yè)銀行公司治理中的內部核心主體作用。二是按照產權明晰原則，確?？刂祁惞蓶|或控股股東在商業(yè)銀行公司治理中的外部監(jiān)督、制衡、控制權主體地位。三是對于股權分散、沒有戰(zhàn)略性股東和控股股東甚至沒有主要財務類股東的商業(yè)銀行，應建立委托代理機制，由持股比例最高的前十位或前五位股東組成股東委員會代表全體股東行使對內部人的監(jiān)督、制衡與控制職權，或由股東委員會代表全體股東委托政府主管部門代理行使股東外部監(jiān)督、制衡、控制權責，使政府對銀行的外部控制法治化、規(guī)范化。二元控制結構形成后，未經股東委托或未經法律授權，各級政府應淡出對民資、外資持股比例較高、無控股股東的商業(yè)銀行高管及其薪酬的直接控制，而應通過各級監(jiān)管部門專施監(jiān)管職能。

優(yōu)化股東結構，鼓勵商業(yè)銀行之間交叉持股、控股，提升股東對內部人的專業(yè)化監(jiān)督、控制與制衡能力與水平。一方面，應借鑒德國等發(fā)達國家的經驗與做法，允許并積極鼓勵國內商業(yè)銀行之間錯位交叉持股，尤其應鼓勵規(guī)模較大、公司治理水平較高的銀行通過戰(zhàn)略性或控制性投資或持股，直接參與對規(guī)模相對較小、公司治理水平相對較低的銀行的公司治理活動。另一方面，銀行之間的持股、控股比例限制應明顯寬于非銀行金融機構和非金融機構對銀行的持股、控股比例限制，使商業(yè)銀行之間持股、控股更加方便與普遍，商業(yè)銀行之間的資產重組與股權轉讓更加順暢與高效。

（作者單位：西南財經大學）