突發公共事件的應急財政保障機制研究

伊立明

摘要：新冠疫情的暴發給各國應急管理工作帶來嚴峻考驗，經過多方的努力，我國的疫情防控阻擊戰取得重大戰略成果，統籌推進疫情防控和社會經濟發展工作取得積極成效，受到世界衛生組織和許多國家的贊許。財政作為國家治理的基礎和重要支柱，在中國抗疫工作中發揮了不可替代的作用，財政介入突發公共事件應急管理具有理論依據和現實必要性。從我國的應急管理實踐背景出發，可以發現我國現行應急財政保障機制還存在諸多弊病，進而針對性地提出優化我國突發公共事件應急財政保障機制的合理化建議。

關鍵詞：突發公共事件 應急管理 財政保障機制

一、研究背景與意義

2020年初，新冠疫情突然暴發，隨后在全球范圍內蔓延。根據世界衛生組織的統計數據，截至北京時間9月8日，全球新冠肺炎確診病例已超過2700萬例，其中死亡病例超88萬例。然而此次的突發性公共衛生事件并非僅對人類的生命健康造成威脅，對全球的經濟、金融乃至政治和社會秩序等多方面都造成了深刻影響。除了對人類生命造成的直接威脅外，新冠疫情導致的后果大多歸咎于其對經濟的沖擊，不斷下滑的經濟狀況對科技、金融、政治和社會秩序等造成了全方位的影響。新型冠狀病毒暴發前我國的經濟已呈現出增長動力不足的態勢，再考慮到經濟結構調整和發展方式轉化，可以預測2020年我國面臨的經濟下行壓力依舊較大。隨著新冠疫情在我國的蔓延，為了打贏疫情防控阻擊戰，居民都盡力做到不聚會、少出門，居民的消費需求大幅下降;海外疫情的暴發使進出口貿易受到限制，我國的經濟發展由此停滯，無數企業停工停產或清算倒閉，國民收入情況惡化，消費潛力不足。經濟增速的放緩使財政收入來源受限，而疫情防控的物資需求，國民基本保障需求的增加，以及逆周期宏觀調控的積極財政政策實施都要求足夠的財政支出做支撐，財政面臨巨大壓力。就我國所處的發展背景而言，2020年是我國全面建成小康社會目標的實現之年，是全面打贏脫貧攻堅戰和“十三五”規劃的收官之年，建立怎樣的財政保障機制才能更加積極有為，在為治病救人、復工復產、社會秩序恢復提供資金支持的同時減少疫情對經濟不利影響，需要深入探討。

作為突發性公共事件，今年的新冠疫情突如其來并非個例。1998年遭遇特大洪水、2003年爆發“非典”、2008年發生汶川地震、2009年發生甲型H1N1流感病毒疫情等，還有幾乎每年都會季節性出現的洪澇、臺風等突發公共事件，都給災區的經濟和社會發展造成了巨大的損失。為了保障人民群眾的生命財產安全，我國政府重視對突發公共事件的應急管理工作。財政作為國家治理的基礎和重要支柱，是應對突發事件的重要支撐，政府應該通過合理安排應急資金投入，調整財政收支結構等強化國家的應急管理能力和宏觀調控的有效性，把控好應急管理與長效建設、短期刺激與長期振興的平衡。因此，研究如何建立行之有效的突發公共事件應急財政保障機制，把突發公共事件造成的損失降至最低，快速恢復社會秩序和經濟秩序，具有重要的實踐意義。

二、財政保障突發公共事件應急管理的理論簡析

（一）突發公共事件應急管理屬于公共產品范疇

根據公共產品理論，公共產品或勞務具有消費的非競爭性、受益的非排他性、效用的不可分割性三個基本特征。突發公共事件是指突然間發生，會對社會造成嚴重危害，后果波及范圍較廣，需要采取緊急措施應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。其所危及的對象不是特定的人，而是事件發生時在事件影響范圍內的人都有可能受到傷害;同時突發公共事件應急管理的直接受益對象也是事件影響范圍內的人。私人投資突發公共事件應急管理會產生效益外溢，即使有私人資本的投入，其投入量也不足以滿足社會需要，有效性較小，市場調節失靈。因此，突發公共事件應急管理屬于公共產品和公共服務，無法靠市場機制有效調節，需要由政府提供。公共事件發生后，政府應當通過完善組織制度，整合社會資源，支持應急救援，保障應急管理物資的調配。

（二）保障突發公共事件應急管理是財政的重要職能

根據美國著名財政專家理查德·馬斯格雷夫的《公共財政理論》，維持充分就業條件下的經濟穩定，調節收入分配和資源再配置是財政的基本職能。公共事件的突發會危及人民群眾的生命和財產安全，擾亂正常的經濟和社會秩序。應急管理關系國計民生，是財政的職責所在。例如2020年初新冠疫情的暴發就是一起突發性公共衛生事件。根據國家統計局披露的數據，我國2020年第一季度國內生產總值206504億元，按可比價格計算，同比下降6.8%;1-6月份，全國規模以上工業企業實現利潤總額25114.9億元，同比下降12.8%。因新冠疫情的暴發，經濟不景氣，很多企業對人力資源需求下降，社會失業人口上升，而經濟的下滑和失業人口的增多得不到有效控制會引發一系列金融、科技、文化甚至政治問題。因此，在抗擊疫情的應急管理中，政府應當利用自身的職權發揮作用，不僅要做到及時籌集和分配應急財政資金，明確各級政府在應急管理中的事權與財權，兜底承擔突發事件帶來的損失，同時政府需要通過制定實施有針對性的財政政策，合理配置社會資源，公平分配收入，加快災后重建，穩定經濟與社會秩序。

（三）突發公共事件的有效處理需要統一領導和各方協作

根據公共安全體系構架的原則，為了確保最經濟的管理成本實現及時有序的救援工作，應急管理需要一套系統的工作網，實現對緊急事件管理者的統一協調與領導。在這個工作網中包含民間非營利組織、企業和個人等社會救援力量，而政府承擔這個工作網的集中領導角色。突發公共事件的應急救援工作通常需要政府和社會民間力量的共同參與，特別是在救援資金方面，緊靠財政資金投入會造成財政風險增加，并不是最佳選擇，組織必要的社會資金籌集，再實現統一地協調、調度和指揮是財政責無旁貸的重任。因此，需要加強應急財政保障機制建設，以實現突發公共事件的有效處理。

三、我國突發公共事件應急財政保障機制的現狀分析

在2003年“非典”疫情防控中，我國的應急管理工作暴露出許多制約因素，推動了我國政府及專家學者對突發公共事件應急管理的研究。經過不斷地探索實踐，我國初步確立起突發公共事件處置的財政應急預案體系，使應急財政保障工作有序可循，在突發公共事件的應急管理中發揮了重大作用。但近年突發公共事件頻繁發生，應急管理過程中顯露出現行應急財政保障機制存在的問題。

（一）突發公共事件應急管理所需的資金儲備不足

按照《中華人民共和國預算法》第四十條，各級一般公共預算應當按照本級一般公共預算支出額的1%-3%設置預備費，用于當年預算執行中的自然災害等突發事件處理增加的支出及其他難以預見的開支。統計近五年中央預備費的提取情況發現，中央政府預備的提取只是滿足了《預算法》規定的最低限額，僅占本級支出的1.5%左右，預備費的計提并未隨支出的持續增長而有所增加。近年來地方財政部門并未在預決算報告中列示預備費科目，因此未查到最新數據，但在2014年地方政府計提預備費950億元，僅占當年地方財政支出預算的0.73%，可以推測近年地方政府預備費計提比例不會達到本級支出的3%。由此看出政府缺乏風險意識，財政預備費計提比例較低，處理突發公共事件所需的資金儲備不足。今年我國面臨新冠疫情、洪水、臺風、火災等突發事件的應急管理任務艱巨。截至6月底，各級財政僅針對新冠疫情就安排了抗疫防控資金1756億元。假設2020年各級政府按最高標準安排預備費，中央可提約1051億元，地方政府可提約6369億元，這些足以應付各類突發公共事件暴發后的資金需要，從而避免災難發生以后緊急調用其他支出領域的存量資金，沖擊其他領域的正常運行而形成惡性循環。而通過調整預算來解決突發性支出的做法，會增加財政風險，也反映出預備費化解突發性支出的作用未得到充分利用。

（二）應急財政資金使用的監督與績效評價機制不健全

全面實施預算績效管理政策和現行的審計制度要求遵循規范的支出流程，事前確定績效目標，事中做好動態監督，事后檢查績效并反饋。由于突發公共事件的應急管理具有緊急、臨機決策、發展方向不確定性等特點，現行的財政應急資金撥付的對象、方式和方法都是臨時性的緊急決策，并未進行必要的項目支出可行性分析，也不編制績效目標，導致各級政府出現較為嚴重的重分配過程、輕使用結果、監管缺位等問題。在資金撥付以后，各部門往往就放松對資金的管理，不可避免地出現了亂花錢、花錯錢的現象。在此次新冠疫情應急管理中，媒體也報道出不少“花錢不作為”的現象。由此可見，我國對于突發公共事件的應急資金的監督和績效考評機制存在薄弱環節，應急資金的使用績效有待提高。

（三）應急管理中中央和地方政府間的財政關系不明晰

按照國務院批準的《國家突發公共事件總體應急預案》，要建立健全分類管理、分級負責，條塊結合、屬地管理為主的應急管理體制。但對于突發公共事件應急管理領域的中央與地方財政關系，我國尚未做出明晰穩定地劃分。就新冠疫情應急管理來說，根據《醫療衛生領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》的要求，本次新冠疫情防控屬于全國性或跨區域的重大公共衛生服務，為中央財政事權，由中央財政承擔支出責任。顯然這種由中央財政包攬全責的做法并非完全合理，實踐也未按此執行。地方政府拿中央政府的錢為本地區百姓辦事，沒有足夠的動因去節約資金流，以最少的投入取得最大效益。任何情況下中央財政都不宜承擔100%的應急管理費用，否則會產生嚴重的道德風險。新冠疫情防控工作明確劃分了中央與地方財政在救治、補助、科研等方面的支出比例，但事權劃分不夠細化，不利于資金目標的具體落實和責任追究，資金使用效益得不到保障。

（四）突發公共事件應急財政保障機制法制化程度低

我國《中華人民共和國突發事件應對法》于今年4月24日正式啟動修改工作，這是該法實施十三年以來的首次修改。我國在突發公共事件的應對管理的法律化和制度化方面還處于探索階段，特別是應對突發公共事件方面的基本財政法律制度，我國尚未頒布實施，缺乏完善的全程化、專業性和穩健性的財政制度安排。沒有權威性法律制度約束，應急管理的各行為主體在實際工作中無法可依，無章可循;各主體之間的權責風險界定不明確，容易導致較低的辦事效率。雖然多地政府都制定了本地區的財政應急保障預案，并在多次的突發公共事件處置過程中發揮了重要作用，但更多是“特事特辦、急事急辦”的臨時性、一次性政策，法制化程度低，沒有形成一套普遍適用、自動觸發的應急財政保障機制。

四、構建突發公共事件應急財政保障機制的政策建議

財政是國家治理的基礎和重要支柱，構建規范的突發公共事件應急財政保障機制是現代財政體制建設的重要組成部分，也是國家治理體系和治理能力現代化建設的應有之義。要加快構建我國突發公共事件的應急財政保障機制，推進應急管理依法依規、科學有序、精準有效。

一是要加快推進應急財政保障機制的法律化和制度化進程。沒有規矩不能成方圓。建立針對突發事件應急管理的統一性法律體系，規范應急管理工作流程。通過設立突發性公共事件基本財政法律制度，形成財政應急管理的縱向位階法律體系和橫向內容體系，統一各級政府在危機處理中的法律權限和責任，使政府在突發事件應急處置時有章可循，降低突發公共事件應對管理的不確定性，提升政府依法處置突發公共事件的水平，提升政府應急治理的公信力。

二是要合理劃分中央和地方政府在應急管理中的事權并厘清相應的支出責任。應急管理是政府治理與社會治理有機統一的多元主體治理模式，具有分權治理的屬性。要明晰各級政府和各部門在突發公共事件事前、事中、事后三個階段的事權與支出責任，使各級政府和部門擁有的財權和事權與其職責相稱。根據屬地應對原則，應以地方政府和地方財政為主要支撐負責本地區突發公共事件的事前預防、監測、預警，事中應急處置、救援等工作的組織協調和經費支出，提高應急管理工作的及時性和有效性。而中央政府和中央財政主要承擔“兜底”性責任，負責突發事件的事后長期性恢復重建，以及跨區域性重大應急管理事件的應急管理協調工作。

三是要完善應急管理經費預算安排。首先，應該建立針對突發公共事件的財政應急管理預算，在充分評估突發事件發生率和應急支出水平的基礎上，合理地編制應急支出預算，確保應急資金及時到位。其次，應該完善預備費制度，可以按照《預算法》規定的上限（3%），提高預備費計提比例，專款專用，以備應急之需;對閑置期間的預備費，要提高資金利用率，可采用基金式管理。另外，可以通過增發國債、發行專項債券、啟動PPP項目、設置巨災保險、接受社會公眾捐贈等渠道進行籌資，既能保證足夠的應急管理支出，也能保障財政支出的長期可持續性。

四是要健全應急管理工作績效考評與責任追究機制。對應急管理工作實施全面績效管理，通過政務公開，接受公眾監督。通過對應急財政資金使用效率、績效目標完成度和居民滿意度的測評，督促各政府部門注重應急財政支出效益，強化結果導向。同時應強化績效評價結果運用，可將績效考評的結果，作為安排相關預算的依據，還可根據應急管理績效考評結果制定相對應的獎勵機制和問責機制，防止應急管理中出現“不作為、亂作為”的問題。

五是要把握好財政應急管理與長效建設的平衡發力。一方面，在公共事件突發后，政府的第一要務是為突發事件的應急處置提供財政支持，要第一時間利用財政職權統籌應急資金及其他應急物資的籌備和撥付使用，保障應急救援能及時、順利地開展。另一方面，政府作為宏觀調控部門，要兼顧財政支出結構能“更加積極有為”，注重對經濟建設和人民生活具有長期效用的投資支出。就當前疫情導致的特定背景來看，我國的財政在做好疫情防控應急支持的同時，應加快調整財政支出結構，利用大數據技術，聯合金融領域政策，在全力以赴做好保基本民生、保工資、保運轉“三保”工作的基礎上，全力以赴做好中小企業幫扶和新興企業發展，加快推進產業結構調整，夯實經濟發展的新動能。

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作者單位：首都經濟貿易大學財政稅務學院