《長江保護法》不應與水電建設相對立

文|王亦楠

作者為國務院發展研究中心研究員

本文首發于2020年12月4日《能源》公眾號，文章刊發后引起了國家相關部門的重視。12月26日全國人大表決通過了長江保護法，文中刪除了“嚴格限制在長江流域新建大中型水電工程”的內容。

2020年10月21日，中國人大網發布《中華人民共和國長江保護法（草案二次審議稿）》（以下簡稱“二審稿”），向社會公開征求意見。其中第20條規定：國家加強對水能資源開發利用的管理，嚴格限制在長江流域新建大中型水電工程。確因國家發展戰略和國計民生需要建設的，應當經科學論證，并報國務院批準。對長江流域已建小水電工程，不符合生態保護要求的，縣級以上地方政府應當組織分類整改或者采取措施逐步退出。

同樣都是電力工程，二審稿對長江流域能否新建核電站、煤電廠均未做任何規定，唯獨對水電工程提出了嚴格限制和管控，將水電建設與“長江大保護”“生態保護”截然對立起來。如果這一條款通過審議并頒布實施，造成嚴重影響和損失的將不僅僅是水電行業自身的發展，而是整個國家經濟社會可持續、高質量發展的全局，當然也包括“生態文明建設”和“長江大保護”本身。

水電與水利是密不可分的整體，“水利興則天下興”是古今中外亙古不變的實踐真理。由于水資源是不可替代的基礎性自然資源和戰略性經濟資源，是生態環境的控制性要素，水電建設之于一個國家的意義并不僅僅是一種清潔能源，而是直接關系著防洪抗旱能力、水安全和糧食安全保障能力的提升，這是任何其他工程都無法替代的巨大作用和社會效益，水電工程也因此成為現代社會所有擁有水能資源國家的必不可少的基礎設施。對于水資源量極其匱乏、洪旱災害特別頻繁且嚴重的我國來說，水電工程建設不僅不應該“嚴格限制”，反而應積極、科學、有序推進，以盡快從根本上改變我國水資源調控能力遠遠低于發達國家的現實，讓國民經濟和社會發展盡早擺脫水資源嚴重短缺、洪澇災害頻發的制約。在這方面，我們已經比歐美發達國家滯后五、六十年，一直是重大短板。

因此,為避免“長江保護法”的制定走向以犧牲“國家安全和發展全局”為代價、與“長江大保護”立法初衷相反的方向，亟需立法部門及相關研究機構對二審稿第20款的三大主要負面影響予以高度重視。

一、嚴重制約我國防洪抗旱能力的提升，直接威脅著水安全、糧食安全乃至國家安全

先天不利的自然氣候地理條件，決定了我國是世界上洪旱災害最嚴重的國家之一，尤以長江、黃河流域為重。中國人口占世界20%，可擁有的水資源量卻僅占世界6%，人均水資源量僅為世界平均水平的1/4，是國際上公認的13個貧水國之一。而雪上加霜的是，本就十分匱乏的水資源總量又存在著嚴重的時空分布不均，不僅與土地、人口和經濟布局嚴重錯位，而且每年汛期4個月的降雨量占到全年70%以上，導致夏季暴雨成災、洪水泛濫，而冬春季節又嚴重枯水、農業干旱。

人類要生存、社會要發展，不能靠天吃飯，必須想辦法解決天然水資源時空分布不均的矛盾。在現代水利水電技術發明前，人類只能依賴地形之“巧”，修建只能在小范圍受益的低堰引水工程，20世紀水電站和混凝土筑壩工程技術才讓人類調控水資源的能力有了巨大“質的飛躍”——使“江河泛濫、洪水橫流”這一自古以來就被認為是無法抗拒的自然破壞力，變成了人類可以控制和利用的力量。因為有了水庫大壩，人類就可以將豐水年/豐水期造成災害的洪水蓄存起來，變成枯水年/枯水期的寶貴水資源。

目前除了修建水庫大壩，人類還沒有其他手段能從根本上解決天然水資源時空分布不均的矛盾，因此以人均庫容和水電開發程度為標志的水資源調控能力，在國際上不僅不存在“警戒線”，反而是越高越好！發達國家早在上世紀六、七十年代就完成了大江大河梯級水電的充分開發，水電開發程度平均高達80%（英國、法國、瑞士、挪威等甚至高達90%以上），人均庫容平均高達3184立方米，而我國目前的水電開發程度和人均庫容分別只有發達國家平均水平的1/2和1/5。美國與中國的國土面積、每年的地表徑流總量相差不多，但是其蓄水總量、大型水庫數量、人均庫容水平卻分別是中國的1.6倍、12倍和6倍之高。所以歐美發達國家比我們能吸納更大的洪水、抵御更大的干旱，所謂早就進入“拆壩時代”的謠言也不攻自破。

正因為水資源調控能力太低，近幾十年我國經濟社會的快速發展一直建立在生產生活用水嚴重受限、生態用水嚴重透支的基礎上。按照國際標準，我國人均可利用的水資源量一直處于最差的檔位即“嚴重缺水”狀態。因為嚴重缺水，華北平原已成為全世界最大的地下水超采漏斗區，已導致河道斷流、湖泊干涸、地面塌陷、海水倒灌、地下水質惡化等一系列嚴重生態問題，糧食安全也受到嚴峻挑戰。與此同時，長江流域各省又幾乎年年面臨防汛抗洪的嚴峻壓力?？芍^是冰火兩重天！如果我國的水電開發程度和水資源調控能力能達到發達國家的平均水平，就能把每年汛期必須疲于奔命排向大海的上千億立方米洪水蓄存起來，留給枯水季節、缺水地區，長江流域乃至全國的水安全、糧食安全、國土安全的保障能力都將極大提升。

長江是我國洪澇災害最嚴重、水資源調控能力卻最低的大河，雖然已有三峽及上游40座水庫，但目前庫容系數（水庫蓄水能力與河流年徑流量之比）僅為13%，而歐美很多大江大河的庫容系數則高達100%～200%。在這種天壤之別的差距下，如果《長江保護法》還要嚴格限制水電工程建設，無異于將整個國家置于嚴重洪旱災害無法擺脫的困境中。國外一些研究機構早就指出“唯一能阻止中國崛起的就是水”，足見水安全問題之嚴峻。

二、與現行法律法規、中央既定方針和國家相關政策規劃，存在嚴重的矛盾和沖突

目前二審稿不僅忽略了水電工程不可替代的水資源調控作用，且與我國一直積極支持水電開發的態度和立場也互相矛盾。

比如：2006年1月，《中華人民共和國可再生能源法》正式實施，明確規定“國家將可再生能源的開發利用列為能源發展的優先領域”，明確水電是可再生能源。需要強調的是，當前在國際上，無論大水電還是小水電，都是無可爭議的清潔可再生能源，因為都是利用水流的落差發電，自身并不會消耗一方水。正因為水電具有不可替代的巨大綜合效益，發達國家的大、小水電資源都得到了充分開發。

2018年4月，習近平總書記在湖北考察時，高度評價三峽工程是“大國重器”，對以三峽為代表的長江流域水利工程建設給予充分肯定，并特別強調：“不搞大開發不是不要開發，而是不搞破壞性開發，要走生態優先、綠色發展之路……要堅持在發展中保護、在保護中發展，不能把生態環境保護和經濟發展割裂開來，更不能對立起來”。

2020年6月，習近平總書記代表黨中央向金沙江烏東德水電站首批機組投產發電表示祝賀，并做出重要指示：“烏東德水電站是實施西電東送的國家重大工程。希望同志們再接再厲，堅持新發展理念，勇攀科技新高峰……要堅持生態優先、綠色發展，科學有序推進金沙江水能資源開發，推動金沙江流域在保護中發展、在發展中保護，更好造福人民?！?/p>

2012年10月，國務院正式批復《長江流域綜合規劃（2012～2030年）》（國函[2012]220號），明確提出了長江流域防洪減災、水資源綜合利用、水資源與水生態環境保護、綜合流域管理體系的總體方案。金沙江、雅礱江、大渡河上布局的大中型水電工程均通過了嚴格的環境影響評價，并作為長江流域防洪安全和水資源配置體系的重要組成部分，納入了該綜合規劃。

2019年10月，國務院辦公廳發布《關于推動能源高質量發展的實施意見》（國辦發[2019]53號），明確提出“依托西部水電、風光資源和電力外送通道，建設多能互補能源基地”。長江流域金沙江、雅礱江、大渡河的水電開發一直是國家“西電東送”“西部大開發”戰略的重要組成，對保障能源安全和優化能源結構具有重要作用。

在這樣的背景下，如果《長江保護法》明確提出“嚴格限制長江流域大中型水電建設”，勢必會導致社會各界在踐行“依法治國”過程中對不同法律之間的矛盾和沖突感到無所適從，對中央方針、國家規劃和政策的科學性、嚴肅性產生疑問，甚至可能會對三峽工程、烏東德水電站等“大國重器”都進行否定。

三、嚴重阻礙“一帶一路”倡議“2060年實現碳中和、能源革命”等國家戰略的實施

正因為全球氣候變暖導致極端天氣事件更加頻繁，洪旱災害威脅也將更加嚴重，而水電工程的水資源調控作用又無法替代，所以聯合國、世界銀行等國際權威機構早在2004年就發出呼吁“投資蓄水設施就是投資綠色經濟。發展中國家的水庫大壩基礎設施還遠遠不足以提供經濟發展所需的能源和水資源，建設新壩是當務之急”。

令人欣慰的是，在巨大的世界水電市場上，中國技術與中國方案已成為最具競爭力的中堅力量。截止2019年9月，中國已經與140多個國家和地區建立了水電開發多形式的合作關系，承接了60多個國家的水電和河流開發規劃，占有70%以上的國際水電建設市場——承接的項目超過200個、總裝機超過5000萬千瓦、投資超過2000億，遍布“一帶一路”40多個國家和地區，是國際能源和基建領域里當之無愧的“中國名片”。2014～2019年習近平總書記對亞洲、非洲和南美國家進行國事訪問和國際交流時，也數十次提到水電建設，高度贊賞中國水電在“一帶一路”建設中發揮的重要作用。在這樣的背景下，如果我們自己的《長江保護法》將水電發展與生態保護截然對立起來、明確提出“嚴格限制新建大中型水電站、讓小水電逐步退出”，勢必將我國在海外的水電工程置于非常尷尬的境地，境外某些勢力就可以“己所不欲勿施于人”來質疑“一帶一路”倡議的出發點。

此外，2020年9月習近平總書記在第75屆聯合國大會一般性辯論上，鄭重宣示“中國將采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年實現碳中和”，2020年11月習近平總書記在金磚國家領導人會晤時進一步強調“我們將說到做到！”這些宣示既彰顯了大國責任，又對我國加快推進“能源革命”提出了更高的時間要求。其中，我國目前以煤電為主的電力結構和未來全部用電需求（按發達國家用電量的平均水平計算，我國實現工業化后的社會總用電量大約為12萬億度/年），能否盡早被可再生能源電力所取代，直接決定著“2030年碳達峰、2060年碳中和”目標能否實現，而我國水能資源能否充分開發、盡早開發，又很大程度上決定著風電和太陽能能否更快更好的發展。因為，風電、太陽能的“間歇性”缺陷正好可通過水能彌補、變成穩定的優質能源。福島核事故之后，發達國家紛紛推進的能源大轉型——“2050年電力全部可再生能源化”，正是建立在水電已經充分開發、風電太陽能已經“物美價廉”到比化石能源和核電都便宜得多的基礎上。

盡管我國水資源量非常匱乏，但得益于青藏高原這個世界第三極，我國擁有世界上最豐富、得天獨厚的水能資源（因為水能主要取決于地理落差）。但目前開發程度只有44%（約為發達國家平均水平的1/2）。我國水能資源的發電貢獻可達到3萬億度/年，再加上我國風能太陽能的資源量也是世界之最（其資源潛力可達每年發電量100萬億度以上，相關研究結論認為2050年完全可做到風光電每年貢獻10萬億度）。所以，只要我們的“能源革命”不犯戰略方向性錯誤，2060年讓可再生能源電力完全替代煤電并滿足全社會的電力需求，是綽綽有余的，而且這是順應世界科技和能源發展大勢、經濟代價最小、技術最安全、不給子孫后代留下無窮后患的最優減排方案。事實上，近幾年來我國可再生能源每年新增的發電量就已能完全滿足整個社會用電量的增長，但由于體制機制還不完善，導致“棄水棄風棄光”嚴重，大量清潔可再生能源白白浪費。

四、兩點建議

1.盡快從根本上破除“水電妖魔化”輿論對我國經濟社會可持續、高質量發展的干擾?！八娧Щ陛浾撝鲝埖摹安鸬羲械虊?，讓江河自由奔涌”，實質是讓中國50%的人口、35%的耕地、70%的工農業生產任由洪水吞噬、干旱絕收，回到“靠天吃飯、聽天由命”的原始和諧狀態，與人類文明完全背道而馳。

洪旱災害一直是我國經濟社會發展的嚴重制約，也是最關乎民生、最迫切要解決的生態問題。然而，近十幾年來“水電妖魔化”輿論在我國大行其道，嚴重影響了人們對水電的科學認知，不僅導致一些事關國計民生的重大水利水電工程或取消、或擱淺，而且在當前何為“長江大保護”問題上，依然在制造混亂——將治理長江水患最重要且不可替代的水電工程置于“長江大保護”對立面。如果再不從根本上破除“水電妖魔化”輿論的干擾，我們將為此付出更大的代價。因為，沒有水安全保障，經濟發展、糧食安全將難以為繼，生態保護也將“皮之不存，毛將焉附”，盡快提升水資源調控能力已是建設生態文明、維護國家安全的當務之急。

需要強調的是，水庫大壩建設對魚類的影響并非不能解決的問題。在部分存在洄游性珍稀魚類的河段，建設過魚設施、因地制宜采取分層取水、實施增殖放流和棲息地保護等保護措施，在國內外都已有很多成功實踐經驗，而且很多珍稀魚類的成功保護，正是得益于科學的水利水電建設，因為有了足夠的水才能實施生態調度。

2.“長江保護法”涉及水電的內容應在尊重科學、尊重實踐、契合國情的基礎上做修改。長江流域可開發的水電資源總計1.78億千瓦，目前待開發的大中型水電裝機達3600萬千瓦、總庫容達640億立方米，其中就包括我國最大的戰略水源地、整個長江干流唯一具備“修建多年調節水庫”條件的金沙江龍盤水電站。待開發的水電資源對優化長江水資源合理配置（兼顧防洪、供水、灌溉、航運等各方面）具有舉足輕重的作用。

特別要強調的是，小水電是世界公認的、理想的、農村電氣化的清潔能源方案，技術簡單成熟，適用于各種地理環境，對中小河流的水資源調控起著難以替代的作用。聯合國一直呼吁發展中國家應充分認識到小水電的好處、充分開發小水電的潛力。正因為我國小水電發展取得了國際矚目的巨大成就，聯合國工業發展組織專門把其法定分支機構“國際小水電中心”放在中國，并依據中國小水電標準制定小水電國際標準。然而最近幾年，我國小水電卻被國內輿論打上“破壞生態”標簽，一刀切地被強令關停整改或退出，已在相當多省區造成嚴重的法律問題和民生問題,也嚴重損害了我國的國際形象。

因此，按照中央一再強調的“堅持以人民為中心的發展思想”“堅持生態惠民、生態利民、生態為民”“堅持在發展中保護，在保護中發展，不能把生態環境保護和經濟發展割裂開來，更不能對立起來”方針，結合我國的國情和水情，建議將二審稿第20條修改為：國家加強對水能資源開發利用的管理，科學有序推進水能資源開發。發揮長江水能資源富集的優勢，按照長江流域綜合規劃，充分利用現代工程和信息科技手段，統籌管理、綜合利用，保護好長江生態環境，促進長江流域經濟社會的可持續發展。