關于政府信息公開收費制度創新的思考

摘 要：在國際范圍內，政府信息公開收費制度呈現出收費的普遍性、原始信息公開收費和增值信息利用收費并存，以及收費向電子政務信息領域擴展的特點。政府信息公開收費制度的設計應重點考量公共利益、供給成本、管理績效等因素。我國政府信息公開收費制度應從明確信息公開收費的范圍、對收費規則予以立法規定、建立階梯模式的收費政策、對不同利用對象差別收費、設置對違規收費的罰則等方面進行完善。

關鍵詞：政府信息 政府信息公開 收費制度

收費雖然只是政府信息公開程序中的一個小的環節，但卻是極其復雜的焦點問題與關鍵所在[1]。就我國政府信息公開收費制度的立法現狀分析，有必要在《政府信息公開條例》與《關于提供政府公開信息收取費用等有關問題的通知》等法規和部門規章對收費行為做出初步規范的基礎上，進一步學習借鑒國外有益經驗，結合國情，從收費范圍、收費規則、收費模式，以及對申請者權益的法律救濟等方面實施新的變革。

一、政府信息公開收費制度的主要特色

（一）有償性公開是一項普遍適用的重要原則

任何自由的實現都需要費用的支出，相對于其他權利，獲得政府信息權利的實現需要更多費用的支出[2]。由于政府信息具有公共物品屬性，各國對政府信息公開采取了免費原則。但是，免費并不意味著無償，不是完全不收費，而是指公正、合理、不以營利為目標的低廉收費，其內在涵義是補償政府信息供給的成本，同時在遵循“誰利用，誰付費，多利用，多付費”原則的基礎上保障信息提供的公平性。比如，歐盟在《關于公眾獲得歐盟委員會與部長理事會文件的行為準則》、《關于公眾獲得歐盟委員會文件的決定》等法規中規定，申請者可以自費獲得文件的副本，但收費不得超過合理的水平。

（二）原始信息公開收費和增值利用收費并存

政府信息供給有“原態”的政府信息公開與“增值態”的政府信息開發利用兩種類型[3]。多數國家對政府部門主動公開的“原態”信息，通常不收取任何費用（除泰國、印度等少數國家），若是收費也只是針對散發信息的邊際成本（除外英國、法國等國家按成本收費）。對“增值態”政府信息的提供，各國普遍采用了收費原則。即使在推崇免費公開理念和采取放棄政府信息版權政策的美國，也在《政府擁有的可交易的信息：政府部門與私營部門信息交易指南》中規定，對已經形成了市場價格的信息，政府可以按市場價格出售。

（三）收費制度向電子政務信息資源公開延展

基于電子政務平臺的信息獲取的邊際成本趨向于零[4]。然而，維持信息供給的成本迅速卻提高，資金缺口加大，對政府財政的依賴性增強。于此，越來越多的國家允許對電子政務信息的獲取收費。比如，芬蘭《政府活動公開法》、挪威《信息自由法》都規定，以電子形式提供文件應按規定收費。又比如，2005年，按照美國《電子政務法》的要求，美國《司法撥款法》提高了公眾獲取電子政務信息的收費標準。美國已經有許多政府網站對用戶收費。比如，美國堪薩斯信息網站中80%的信息可以免費獲取，其他20%信息則需支付50美元/年的費用才能獲得[5]。

二、政府信息公開收費制度設計的考量因素

（一）公共利益

政府信息是政府部門為了管理的便利收集和整理的社會公共資源，是公眾與政府達成協議，無償讓渡給政府的社會財產，本質是服務社會大眾的，這不同于私人的，或者某個利益集團生產和擁有的信息資源[6]。政府信息公開收費制度設計首先要關照的就是公共利益。比如，美國《版權法》在全球范圍內首創了“放棄政府信息版權”的政策，保障了信息供給的公益性，即政府信息利用的非排他性和非競爭性。

（二）供給成本

政府信息公開具有高成本的特性，是從一無所知變為無所不知的成本，極少有交易者能負擔得起這一過程中所耗費的所有成本[7]。各國在政府信息公開收費制度立法中都把信息成本當成最重要的因素來權衡。比如，捷克法律規定，政府信息公開收費針對的是“直接成本”，芬蘭則以“成本價格”來核算收費標準。絕大多數國家對政府信息公開的收費只是象征性的，收取的費用不足以同信息供給的實際成本相提并論。

（三）管理績效

政府信息被利用的數量與被開發的程度是判斷其管理績效的根本標準。“收費不能制約公眾獲取政府信息的欲望和對信息的實際可獲得性”是信息公開的重要原則。根據英國MICUS的研究報告，高額價格是阻礙公眾獲取政府信息的主要因素之一[8]。比如，2003年愛爾蘭在對《信息自由法》的修訂中規定了不合理的收費政策，致使一年內的信息公開申請量減少了75%[1]。相反，奧地利政府制圖部門將信息價格降低97%，卻刺激了增幅甚至高達7000%的信息利用率[9]。

三、對我國政府信息公開收費制度創新的建議

（一）明確信息公開收費的范圍

我國《政府信息公開條例》和《關于提供政府公開信息收取費用等有關問題的通知》只是對政府信息公開收費作了原則性、粗線條的規定，這種問題同樣出現在中央各政府部門、地方政府制定的法規當中[10]。創新政府信息公開收費制度首先要明確政府信息的范圍。比如，瑞典《信息自由法》明晰了可以收費的政府信息類型。一般認為，下列政府信息的公開不應該收費：邊際成本很低的政府信息；公眾具有法定使用權的信息；政府部門應當主動公開的基本的信息；部分具有正外部性的消費越多對全社會就越會有益的信息。

（二）對收費規則予以立法規定

收費政策應對相關的收費執行程序、步驟等問題做出制度安排，以保障申請者的權益和信息公開的順利進行。比如，英國《信息公開法》規定，政府部門應向申請者發出書面的收費通知，說明應支付的費用。如果申請者在通知發出后的三個月內沒有交納費用，則政府部門沒有向其提供信息的義務。比如，按照美國《信息自由法》的規定，申請者既可以在最初的申請中，也可以此之后再提出減免付費的要求。

（三）建立階梯模式的收費制度

收費是科學配置政府信息資源的一種手段，當用戶享受的信息服務超過了基礎的數量與范圍之后，就應該向政府部門支付繼續享受服務的部分成本。否則，就會造成公眾對信息權利的濫用與信息配置的不合理。比如，歐盟在《關于公眾獲得歐盟委員會文件的決定》中規定，獲取文件副本30頁內免費，超出30頁，可以收取10個歐洲貨幣單位的費用，每頁再收0.036個歐洲貨幣單位[11]。

（四）對不同利用對象差別收費

政府信息對于不同的用戶有不一樣的使用目的與價值，可以通過對用戶群體的細分適用不同的收費政策。比如，1986年修訂后的美國《信息自由法》把收費標準分成三類：其一，收費相當于復制文件的成本，如復印費、磁盤費、照相費等。其二，收費還包括尋找文件的成本，即時間耗費。其三，收費還包括審查成本。這三類收費標準分別適用于傳媒、教育、科研單位，商業機構，以及個人、公共利益團體、非營利性組織。在特定情況下，對收費應做出相應的減免。比如，按照愛爾蘭《個人數據保護法》的規定，對經濟困難的信息公開申請者，可以減免33—66%的費用[12]。

（五）要設置對違規收費的罰則

對于政府部門在信息公開中收取不合理的費用的行為，法律應該為申請者提供救濟，同時追究相關責任人的行政責任，或者刑事責任，并對該政府部門做出相應的處罰。比如，依據南非《信息公開促進法》的規定，如果申請者認為政府部門的收費行為侵犯了其權益，可以向相關部門提出內部申訴，相關部門必須在規定的時間內做出裁決。申請者如果對裁決不服，可以向法院提起訴訟，法院在查明事實的基礎上將對政府部門的收費行為做出認可、提出修改，或者重新判決等決定。

注釋：

[1]石國亮.國外政府信息公開探索與借鑒[M].北京:中國言實出版社，2011

[2]張明杰.開放的政府──政府信息公開法律制度研究[M].北京:中國政法大學出版社，2003:112

[3]周毅.論政府信息增值服務的政策創新及其路徑[J].情報理論與實踐，2009(2):1-5

[4]何彥彬，白慶華.對政府信息產品定價問題研究[J].價格理論與實踐，2008(5):73-74

[5]夏義堃.公共信息資源市場配置的實踐與問題[J].中國圖書館學報，2007(4):68-72

[6]蔡祖國.電子政府信息資源的知識產權屬性及其“特殊”保護[J].湖北社會科學，2010(5):47-49

[7]劉文靜.政府信息公開制度的制度經濟學分析[J].法商研究，2007(4):59-66

[8]陳傳夫，王平.歐盟公共部門信息增值利用的實踐、效果及趨勢[J].圖書與情報，2010(6):1-8

[9]陳傳夫，肖志鋒.公共部門信息資源再利用國際立法的進展與對我國的建議[J].信息資源管理學報，2011(1):16-25

[10]陳傳夫，馬浩琴，黃璇.我國公共部門信息增值利用的定價問題及對策[J].情報資料工作，2011(1):11-15

[11]周漢華.外國政府信息公開制度比較[M].北京:中國法制出版社，2003

[12]呂艷濱.中歐政府信息公開制度比較研究[M].北京:法律出版社，2008:30

作者單位：河南新鄉學院