高校專項債券發行計劃動態調整探析

洪捷 （福州大學計財處 福建福州 350116）

2019年地方政府新增一般債務限額5 800億元、新增專項債務限額8 100億元，合計13 900億元。2020年2月財政部提前下達2020年新增地方政府債務限額8 480億元，其中一般債務限額5 580億元、專項債務限額2 900億元。加上此前提前下達的專項債務1萬億元，共提前下達2020年新增地方政府債務限額18 480億元。2020年新增債務限額比2019年增長了33%，可見國家大力推行地方政府債券的強度，并加快政府專項債券的發行使用進度。高校專項債券屬于地方政府專項債券下項目收益專項債的一個創新細分品種，從2018年初步推行至云南、陜西、青海、新疆、廣西、四川、河南、吉林等8個省份和自治區，先后為61所高校首次發行專項債券規模合計77.27億元，到2019年逐步成熟應用在吉林省和廣西區第二期高校專項債券發行。

一、關于高校專項債券發行計劃的政策背景

2018年2月，財政部印發《關于做好2018年地方政府債務管理工作的通知》 （財預 ［2018］34號），在嚴格將專項債券發行與項目一一對應的基礎上，加快實現債券資金使用與項目管理、償債責任相匹配，以及債券期限與項目期限相匹配。

2018年5月，財政部印發的《關于做好2018年地方政府債券發行工作的意見》 （財庫［2018］61號）要求，公開發行的項目收益專項債券，各地應當按照相關規定，科學安排債券發行，合理制定債券全年發行總體安排、季度發行初步安排、每次發行具體安排。充分結合項目建設運營周期、資金需求、項目對應的政府性基金收入和專項收入情況、債券市場需求等因素，合理確定專項債券期限。

2019年4月，財政部發布《關于做好地方政府債券發行工作的意見》（財庫 ［2019］23號），不再限制地方債券期限比例結構，地方財政部門自主確定期限。對于專項債券，地方財政部門應當根據項目實際情況，綜合考慮項目期限、投資者需求、債務年度分布等因素，科學確定發行期限，逐步提高長期債券發行占比，更好匹配項目資金需求和期限。

通過中國債券信息網發行結果公示的數據進行整理，對2018年1月1日—2019年12月31日之間連續多期發行高校專項債券的項目融資規模和期限安排進行整理分析，得出吉林省在2018—2019年連續各發行一期和廣西區在2018—2019年連續分別發行一期和兩期高校專項債券。由于高校專項債券發行計劃的動態調整，即從債券存續期間合理規劃債券的融資規模、債券額度、發行時間和債券期限等多角度進行調整，可以科學地安排發行節奏，充分盤活資金，提高高校資金使用效率，實現高校專項債券的平穩連續發行。

二、高校專項債券發行計劃動態調減

根據中國債券信息網的信息披露文件，2018—2019年吉林省發行省屬公辦高校校區建設項目專項債券共計劃發行2期，計劃發行面值總額8億元，其中2018年計劃發行面值4.07億元的記賬式固定利率附息債，實際與發行計劃相符；2019年計劃發行面值3.93億元記賬式固定利率附息債，2019年實際發行3.3億元記賬式固定利率附息債。具體融資額度及發行期限計劃如下頁表1所示。

（一）融資規模和額度動態調減

長春理工大學本次募集的資金主要投向老校區改擴建項目，債券計劃融資規模占預算總投的62.96%，而長春金融高等專科學校和吉林工程技術師范學院本次募集的資金主要投向新校區建設項目，計劃融資規模分別占預算總投的52.68%和59.96%，三個項目資本金都不少于項目總投的20%。

2018年吉林省實際發行面值為4.07億元的高校專項債券，募投項目包括長春理工大學0.37億元、長春金融高等專科學校0.7億元和吉林工程技術師范學院3億元，與前期制定的發行計劃相符，按期發行融資規模內部分債券額度；2019年吉林省實際發行3.3億元高校專項債券，募投項目包括長春金融高等專科學校2.3億元和吉林工程技術師范學院1億元。對比表1數據可得，2019年吉林省實際發行的高校債券專項債券中，只有2個項目（長春金融高等專科學校和吉林工程技術師范學院）維持2018年原定發行計劃，繼續按期發行融資規模內的剩余債券額度，而長春理工大學對融資額度進行動態調減并許終止發行計劃。

表1 2018—2019年吉林省高校專項債券資金需求計劃 單位：億元

（二）發行時間和期限動態調減

由于高校屬于非營利機構，對應建設項目收益回收期較長，投資資金回籠速度較為緩慢，因而債券發行期限的設計符合所投資項目的特點，使償債期限與收益回收期相適應，債券發行期限為7—10年中長期較合適。

2018年吉林省實際發行的高校專項債券期限為10年。考慮到長春理工大學、長春金融高等專科學校、吉林工程技術師范學院項目建設周期預計分別為2年、3年、2年，前期集中投入大量資金用于高校的基本建設，因此計劃2018年和2019年分別發行一期高校專項債券募集資金，可以做到與項目工程建設投入節奏同步，及時有效補充建設資金需求。對比表1數據可得，2019年吉林省實際發行的高校債券專項債券中，只有2個項目（長春金融高等專科和吉林工程技術師范學院）維持2018年原定發行計劃，繼續按期在2019年發行十年期高校專項債券，而長春理工大學并未按照2018年發行高校專項債券，終止發行計劃。

綜合分析項目情況，以上三個高校在項目存續期內期末累計凈現金流量金額大于0，專項債券資金覆蓋率（倍數）都大于1，說明項目收益可以覆蓋債券本息，項目的償付保障程度高。長春金融高等專科學校和吉林工程技術師范學院這兩個建設項目都是投向學校新校區建設，資金需求量大，該項目通過連續兩年發行多期高校專項債券可以降低項目的融資成本，減輕財務負擔，提高資金流動性，保障項目現金流最大化，是長遠持續有效解決高校建設資金短缺問題的推薦方案。而長春理工大學2019年對發行計劃進行動態調減，沒有再進行連續發債，可能是由于投向老校區改擴建項目的投資估算、項目收入及資金籌措方案等在2019年發生變化，進而影響整體項目債券存續期間預測現金凈流量、資金覆蓋倍數發生變動，導致提前償還高校專項債券本息，故終止2019年發債計劃。

三、高校專項債券發行計劃動態調增

根據中國債券信息網的信息披露文件，2018—2019年廣西壯族自治區發行高等學校專項債券共計劃發行3期，其中2018年計劃發行面值29.42億元的記賬式固定利率附息債，實際與發行計劃相符；2019年計劃發行面值28.04億元記賬式固定利率附息債，2019年實際發行二期分別為面值8.15和20.62億元記賬式固定利率附息債。其中，廣西警察大學等5個高校沒有連續發行計劃，廣西師范學院等14個高校對發行計劃進行動態調減，廣西醫科大學等4個高校對發行計劃進行動態調增，調增案例具體融資額度及發行期限計劃如表2所示。

表2 2018—2019年年廣西壯族自治區部分高校專項債券資金需求計劃 單位：億元

（一）融資規模和額度動態調增

廣西醫科大學本次募集的資金主要投向武鳴校區和五象校區工程項目，債券計劃融資規模占預算總投入的36.71%，廣西機電工程學校本次募集的資金主要投向新校區工程項目，債券計劃融資規模占預算總投入的9.49%。而廣西藝術學院和玉林師范學院本次募集的資金主要投向學生公寓建設項目，債券計劃融資規模占預算總投入的79.1%和76.25%，以上四個項目雖然資本金都不少于項目總投入的20%，但是后兩個項目已沒有繼續調增融資規模的空間。

2018年廣西壯族自治區實際發行面值為28.04億元的高校專項債券，募投項目包括廣西醫科大學5.05億元、廣西機電工程學校0.94億元、廣西藝術學院0.53億元和玉林師范學院0.61億元等，與前期制定的發行計劃相符，按期發行融資規模內部分債券額度；2019年廣西壯族自治區實際發行28.75億元高校專項債券，募投項目包括廣西醫科大學4億元、廣西機電工程學校3億元、廣西藝術學院0.2億元和玉林師范學院0.7億元等。

對比上頁表2數據可得，2019年廣西壯族自治區實際發行的高校債券專項債券中，廣西醫科大學計劃內動態調增2019年債券融資額度4億元，但發債資金合計不超過發行計劃債券融資規模13億元；廣西機電工程學校計劃外動態調增2019年債券融資額度3億元，合計債券融資規模3.94億元，占預算總投的39.8%；而廣西藝術學院和玉林師范學院本次募集的資金分別投向相思湖新校區二期工程和東校區擴建二期工程，與2018年學生公寓建設項目相比是新的項目需求，2019年可新增債券計劃融資規模。

（二）發行時間和期限動態調增

2018年廣西壯族自治區實際發行的高校專項債券期限為7年。考慮到廣西醫科大學、廣西機電工程學校、廣西藝術學院和玉林師范學院項目建設周期預計為6年、2年、1年、2年。前期集中投入大量資金用于高校的基本建設，因此發行計劃分6年、2年1年、1年分別發行一期高校專項債券募集資金，可以做到與項目工程建設投入節奏同步，及時有效補充建設資金需求。2019年廣西醫科大學和廣西機電工程學校繼續按期在2019年發行高校專項債券，而廣西藝術學院和玉林師范學院由于新增二期項目需求，2019年可新增債券發行計劃。

綜合分析項目情況，以上四個高校在項目存續期內期末累計凈現金流量金額大于0，專項債券資金覆蓋率（倍數）都大于1，說明項目收益可以覆蓋債券本息，項目的償付保障程度高。廣西醫科大學和廣西機電工程學校2019年對發行計劃進行動態調增，并進行連續發債，可能是由于投向新校區工程項目的投資估算、項目收入及資金籌措方案等在2019年發生變化，進而影響整體項目債券存續期間預測現金凈流量、資金覆蓋倍數發生變動，影響2019年發債計劃。廣西藝術學院和玉林師范學院2019年募集債券資金投向與2018年相比是新的項目需求，2019年可動態調增債券發行計劃。

四、高校專項債券可持續發行建議

在不斷的積累與實踐中，市場在實踐應用中逐步建立起適應我國文化教育發展的債券發行模式。對高校專項債券連續發行的支持，反映了地方政府希望加快改善高等院校辦學條件，全面提高人才培養環境，提供更加多樣、更加靈活、更高質量的教育公共服務，大力促進教育公平，辦好人民滿意的教育。通過有效利用金融工具，尤其是發揮債券資金使用效益，鼓勵社會籌資參與高等學校建設，來增強高等學校自主發展能力。

因此如何合理使用有限的專項債券資金，特別是通過連續發行高校專項債券以彌補高校建設融資的缺口成為后續發展的關鍵點。針對高校專項債券發行提出如下建議：一是統籌測算融資規模。根據高等學校項目建設規模、投資估算等條件，測算債券資金需求量，設計債券融資方案，統籌安排債券融資規模，以滿足項目債券存續期間預測現金凈流量、資金覆蓋倍數及壓力測試要求。二是前置債券發行計劃。在發行前須制定詳細的發行計劃，包括債券全年發行總體安排、每次發行具體安排、地方政府債券期限結構，并按年度、項目實際統籌安排債券期限，鼓勵高校提前向財政廳上報需求。三是強化債券期限安排。公開發行的高校專項債券，各地應當按照相關規定，充分結合項目建設運營周期、項目對應的政府性基金收入和專項收入情況、債券市場需求等因素，合理確定專項債券期限。四是關注融資規模與期限配比。為控制項目償債風險，要求高校能夠科學統籌債券融資規模、債券發行時間和期限等，按照學校資金獲取能力和融資規模做好債券的期限配比、還款計劃和資金安排。五是動態調整發還債時間和方式。高校可以提前足額撥付還本付息資金，動態調減或許終止發行計劃；可以根據項目改擴建的需求、新增資金籌措方案，動態調增或者新增發行計劃；也可以根據債券發行計劃，正常到期發債還債；最后，如因項目取得的政府性基金或專項收入暫時難以實現或因項目假設條件發生變化，無法按時償還債券本金，允許在專項債務限額內發行專項債券周轉償還，待項目收入實現后予以償還。

整體而言，在設計債券融資規模和發行期限方案時，發行人應提前充分考慮項目各方因素與融資規模及期限的配比，并在債券存續期間動態靈活調整債券的發行期限、還款方式及時間等，充分盤活資金提高資金使用效率，以此實現高校專項債券的平穩可持續發行性。